- •Глава VI Правовой режим морских научных исследований
- •§ 1. Понятие морских научных исследований
- •§ 2. Морские научные исследования во внутренних морских водах и территориальном море
- •§ 3. Морские научные исследования в международных проливах и архипелажных водах
- •§ 4. Морские научные исследования в открытом море за пределами исключительных экономических зон и в международном районе морского дна
- •§ 5. Морские научные исследования в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе
- •Глава VII Защита и сохранение морской среды
- •§ 1. Общие положения Конвенции оон по морскому праву 1982 г. О защите морской среды
- •§ 2. Право государств на вмешательство в открытом море в случаях аварий судов, угрожающих загрязнением морской среды
- •§ 3. Международно-правовое регулирование предотвращения загрязнения с судов
- •§ 4. Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г.
- •§ 5. Международно-правовое регулирование предотвращения загрязнения моря сбросами отходов и других материалов
- •Глава VIII Международно-правовой режим морских природных ресурсов
- •§ 1. Понятие "морские природные ресурсы" в международном праве
- •§ 2. Режим морских минеральных ресурсов
- •§ 3. Управление морскими живыми ресурсами
- •§ 5. Соглашение о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер сохранения ресурсов и управления ими (1993 г.)
- •§ 6. Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г.
- •§ 7. Управление морскими экосистемами
- •§ 8. Принцип осторожного подхода в международном морском праве
- •§ 9. Концепция комплексного прибрежного управления
- •Глава IX
- •§ 1. Мирное урегулирование споров с помощью средств, предусмотренных Уставом оон
- •§ 2. Урегулирование споров с применением процедур, предусмотренных Конвенцией оон по морскому праву 1982 г.
- •§ 3. Урегулирование споров согласно положениям некоторых других морских конвенций
- •§ 1. Международная морская организация
- •§ 2. Межправительственные организации, обладающие определенной компетенцией в области морской деятельности
- •§ 3. Международные неправительственные морские организации
§ 3. Управление морскими живыми ресурсами
Как и в случае с неживыми природными ресурсами, в районах, находящихся под суверенитетом прибрежного государства, никакое другое государство не вправе использовать морские живые ресурсы без согласия прибрежного государства. При этом не имеет значения, являются ли такие районы частью внутренних морских вод, в том числе исторических вод, или территориального моря прибрежного государства (включая случаи, когда такой район территориального моря составляет часть пролива, используемого для международного судоходства), либо частью архипелажных вод. Не имеет значения и тот факт, эксплуатирует или не эксплуатирует само прибрежное государство биоресурсы в таком морском районе. С учетом этого к режиму его биоресурсов в основном применима изложенная выше характеристика режима неживых природных ресурсов в морских районах, находящихся под суверенитетом государства.
В прошлом некоторые юристы не признавали исключительного права прибрежного государства на рыбные ресурсы в территориальном море. Например, одни из них считали наделение прибрежного государства таким правом в его территориальном море нарушением принципа свободы морей, а другие утверждали, что прибрежное рыболовство является принципиально свободным для всех наций. Однако и в то время большинство юристов признавали, что суверенитет прибрежного государства над территориальным морем и его дном включает исключительное право эксплуатации естественных биоресурсов. Как отмечено в курсе "Современное международное право цивилизованных народов" российского ученого, профессора Санкт-Петербургского университета Ф. Мартенса, "в территориальных водах занятие этим промыслом (рыболовством. — Авт.) обыкновенно объявляется привилегией подданных прибрежного государства и, во всяком случае, подчинено его законам"1.
Существуют некоторые особенности современного правового режима морских биоресурсов в районе, находящемся под суверенитетом прибрежного государства, обусловленные подвижностью таких ресурсов, естественными их перемещениями, в том числе и через государственную морскую границу. Речь идет прежде всего о современной международно-правовой практике управления морскими живыми ресурсами некоторых видов по всему ареалу обитания их запасов (т.е. и б районах под суверенитетом государства, и за их пределами). Пример тому показывает американско- канадская практика управления ресурсами тихоокеанских лососевых, запасы которых образуются в реках и иных внутренних водах этих государств — на основе Договора между США и Канадой о тихоокеанском лососе, заключенного 28 января 1985 г. Далее, отмеченная выше "экологизация" международного правосознания сказывается и на правах прибрежного государства на биоресурсы в морских районах под его суверенитетом: биоразнообразие морской среды в таких районах, например, находится под защитой международного права. Эти относительно новые факторы в еще большей степени проявляются в современном правовом регулировании сохранения и использования природных биоресурсов в более обширных морских пространствах, находящихся под юрисдикцией прибрежного государства.
Термин "суверенные права" применяется в Конвенции 1982 г., в частности, к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
Конвенция по морскому праву 1982 г., как мы уже знаем, предусматривает суверенные права прибрежно-
' Мартене Ф. Современное международное право цивилизован-- ных народов. СПб., 1905. С. 245.
го государства на природные ресурсы, в том числе живые, в водной толще исключительной экономической зоны, а также "на морском дне и в его недрах" (ст. 56). Термин "суверенные права" — не новшество, введенное Конвенцией 1982 г.: суверенные права прибрежного государства на континентальный шельф предусмотрены Конвенцией о континентальном шельфе 1958 г. (ст. 2). Комиссия международного права в Комментариях к тексту статей, относящихся к морскому праву, объяснила целесообразность введения в международно-правовой оборот термина "суверенные права" тем, что ее намерение состояло не в том, чтобы признать суверенитет прибрежного государства над поверхностью и недрами континентального шельфа, а в том, чтобы признать за прибрежными государствами все права, которые необходимы для разведки и разработки природных ресурсов континентального шельфа, а также те, которые связаны с разведкой и разработкой. Такие права включают юрисдикцию в отношении предупреждения правонарушений и наказания за них.
Конвенцией 1982 г. прибрежному государству предоставлены суверенные права на живые природные ресурсы в его исключительной экономической зоне в целях прежде всего сохранения этих ресурсов и управления ими, включая научные оценки запасов, иные ресурсные исследования, а также регулируемое использование морских биоресурсов. Последнее экономически наиболее привлекательно для прибрежного государства; юридически оно реализуется посредством осуществления конвенционного права прибрежного государства самостоятельно определять допустимый улов живых ресурсов в своей исключительной экономической зоне (п. 1 ст. 61); конвенционного права полностью использовать все живые ресурсы в своей исключительной экономической зоне, в отношении запасов которых прибрежное государство определило допустимый улов (ст.ст. 56, 61, 62).
При этом на прибрежное государство налагаются и вполне определенные обязательства в целях сохранения живых ресурсов его исключительной экономической зоны и управления ими, прежде всего обязательство обеспечить, чтобы состояние ресурсов "не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации" (п. 2 ст. 61). Возникает вопрос о соотношении • I ого обязательства и суверенных ресурсных прав при- прсжного государства. К примеру, когда прибрежное мсударство устанавливает в своей исключительной жономической зоне заведомо завышенный допустимый улов по запасу используемых видов, запас эксплуатируется чрезмерно, его состояние подвергается опасности. По смыслу Конвенции даже в таком случае ни другое государство, ни упомянутые в ст. 61 "компетентные международные организации" не могут лишить прибрежное государство суверенного права в отношении его биоресурсов. Но подрыв прибрежным государством живых ресурсов в его исключительной экономической зоне квалифицировался бы как международное правонарушение: Конвенция 1982 г. не предоставила прибрежному государству абсолютного права распоряжаться биоресурсами в его исключительной экономической зоне. Право ресурсной разработки находится в перечне других прав — сохранения ресурсов и управления ими (п. 1 ст. 56) — и балансируется обязательством прибрежного государства сохранять ресурсы, управлять ими (ст. 61). Превращение прибрежным государством своей исключительной экономической зоны в безжизненные воды квалифицировалось бы не только как нарушение предусмотренных Конвенцией 1982 г. обязательств о сохранении ресурсов и управлении ими, но и как экологическое правонарушение. Такие международные правонарушения влекут между- народно-правовую ответственность.
Вместе с тем у прибрежного государства достаточно широкие полномочия самому определять, что означает "оптимальное использование живых ресурсов" в его исключительной экономической зоне (п. 1 ст. 62). Компетентная международная организация в настоящее время может точнее, чем, например, прибрежное государство на африканском побережье, определить величину максимального устойчивого вылова (см. п. 3 ст. 61) в исключительной экономической зоне этого государства. Но Конвенция не налагает на прибрежное государство обязательство эксплуатировать его ресурсы на уровне величины такого вылова. Конвенция лишь обязывает принимать меры к сохранению ресурсов и управлению ими, направленные на поддержание или восстановление "популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов" (п. 3 ст. 61). Если такие популяции поддерживаются на столь высоком уровне, нет конвенционного обязательства поднимать устанавливаемый прибрежным государством допустимый улов (п. 1 ст. 61) до уровня максимального устойчивого вылова. Иными словами, Конвенция 1982 г. не дает оснований обвинять в ее нарушении то прибрежное государство, которое явно занизило допустимый улов при исполнении п. 1 ст. 61.
Если прибрежное государство не установило исключительную экономическую или рыболовную зону, то за пределами его территориального моря на живые природные ресурсы водной толщи распространяется международно-правовой режим открытого моря. Живые ресурсы, находящиеся на поверхности морского дна под водной толщей исключительной экономической зоны, а также под поверхностью такого дна подпадают под правовой режим биоресурсов континентального шельфа.
Конвенционная часть об исключительной экономической зоне предусматривает также статьи о специально обозначенных видах морских биоресурсов: далеко мигрирующих видах; анадромных; "сидячих"; морских млекопитающих — ст.ст. 64 — 68. Наличие этих статей не означает, что к перечисленным видам не применимы общие правила Конвенции 1982 г. о суверенных правах прибрежного государства, о сохранении морских биоресурсов в его исключительной экономической зоне, об управлении такими ресурсами. По отношению к этим правилам статьи об управлении запасами конкретных видов надо считать 1ех зреаакз (лат.: специальной нормой). Некоторые из этих статей предусматривают положения, дополняющие режим управления биоресурсами: например, по ст. 65 прибрежное государство имеет право запрещать, ограничивать или регулировать промысел морских млекопитающих более строго, чем это предусмотрено в Части V.
Установив национальным законом исключительную экономическую или рыболовную зону, прибрежное государство тем самым, в силу ст.ст. 61 и 62 Конвенции, стало обязанным: а) определить величину допустимого улова и б) определить свои возможности промысла. Если прибрежное государство такие обязательства не выполняет и вместе с тем в свою исключительную экономическую зону доступ другим государствам не предоставляет, то это противоречит Конвенции 1982 г. Если, по определению прибрежного государства, оно не имеет возможности освоить весь допустимый улов, оно обязано предоставить доступ другим государствам к остатку этого допустимого улова. Конвенция 1982 г. обязывает прибрежное государство при решении вопроса о доступе учитывать ряд факторов, в том числе "необходимость свести к минимуму нарушения в экономике государств, граждане которых обычно вели рыбный промысел в данной зоне или которые предприняли значительные усилия по исследованию и выявлению запасов" (п. 3 ст. 62). Ни текст Конвенции 1982 г., ни упоминавшийся пятитомный Комментарий к ней не рассматривают более детально вопрос о доступе на такой основе к биоресурсам "чужой" экономической или рыболовной зоны, хотя очевидно практическое значение международно-правовой практики решения этого вопроса. Одним из направлений такой практики, распространенной в начальный период применения международно-правовых норм об исключительных рыболовных или экономических зонах, стал доступ к живым ресурсам на основе традиционных (исторических) прав.
На обычный улов указывает и ст. 66 ("Анадромные виды") Конвенции 1982 г. Анадромные виды — это одни из самых востребованных мировым рынком дорогостоящих обитателей моря. Такие виды проводят начальный этап своей жизни в пресных водоемах, мигрируют затем в море и после длительных миграций в морской воде возвращаются, как правило, в водоем происхождения для нереста. В числе анадромных первое место по промысловой значимости занимают лососи. Кроме них к анадромным относятся, в частности, корюшковые, полосатый лаврек.
Самые крупные запасы лососей нагуливаются в северной части Тихого океана (объем ежегодного вылова — более 600 тыс. тонн в год) и в Атлантическом океане (объем ежегодного вылова — более 70 тыс. тонн). Государствами, в реках и иных пресных водоемах которых образуются основные запасы лососей, являются в северной части Тихого океана — Российская Федерация, США, Канада; некоторые запасы северотихоокеанских лососей образуются в водоемах
Японии и Китая; в Атлантическом океане — Канада, США, Исландия, Ирландия, Великобритания, Норвегия, Финляндия, Швеция, Российская Федерация, некоторые другие страны.
Государство происхождения анадромных несет значительные материальные затраты, связанные с обеспечением надлежащего состояния нерестовых водоемов. Соответственно именно государство происхождения заинтересовано в возврате для нереста в родной водоем после нагула в море стада лососевых. Прибрежный лов анадромных, в отличие от их лова в открытом море, обеспечивает нерестовую фазу их жизненного цикла и, следовательно, восполнение запаса. Прибрежный лов избирателен, позволяет концентрировать добычу на определенных возрастных группах, даже поддерживать оптимальный половозрастной состав стада. Далее, прибрежный лов (ставными и закидными неводами в приустьевых районах, в реках или на небольшом удалении от морского побережья) является более контролируемым, регламентируемым, обеспечивающим сбор более точных данных об улове.
Международно-правовой режим запасов анадромных видов сущностно выражен нормами ст.ст. 66 и 116 Конвенции 1982 г. Основу такого режима составляют: а) положение о первоочередной заинтересованности в запасах анадромных видов государства происхождения и его ответственности за эти запасы; б) общее правило о запрете промысла таких запасов в районах открытого моря, за 200-мильными пределами исключительной экономической зоны; в) право государства происхождения принимать меры по управлению запасами анадромных, включая такую меру, как установление общего допустимого улова. Тем не менее Конвенцией 1982 г. зафиксирован определенный компромисс: согласно ст. 66, промысел запасов анадромных видов ведется к берегу от внешних границ исключительной экономической зоны, "кроме случаев, когда это положение может привести к нарушениям в экономике какого-либо государства, иного, чем государство происхождения". Но такой случай, по смыслу Конвенции, есть исключение из общего правила — о запрете промысла анадромных видов в открытом море. Чтобы воспользоваться этим конвенционным исклю- мснием, требуется опять-таки соглашение с государством происхождения о порядке и условиях промысла анадромных в открытом море. Более того, Конвенция предписывает обязательный учет "требований, касающихся сохранения этих видов и потребностей в них государства происхождения". Таким образом, у государства происхождения начальная позиция на переговорах по такому соглашению сильнее.
При попытке толковать в свою пользу ст. 66 Конвенции ООН 1982 г. государство, заинтересованное в морском промысле анадромных, может ссылаться на п. 3 Ь этой статьи. Согласно ему, государство происхождения обязано сотрудничать с государствами, ранее осуществлявшими промысел анадромных, "принимая во внимание обычный улов и метод ведения промысла" такими государствами. Япония, к примеру, которая обычно вела в открытом море лов лососей российского происхождения, ссылалась на указанное конвенционное положение для продолжения лова. Однако при согласовании воль государства происхождения и иного государства на основе указанного пункта ст. 66 воля государства происхождения, согласно Конвенции 1982 г., имеет приоритет. Это подтверждается и при сопоставлении ст.ст. 66 и 116. Право промысла рыбы в открытом море регламентировано ст. 116: "Все государства имеют право на то, чтобы их граждане занимались рыболовством в открытом море при условии соблюдения... прав и обязанностей, а также интересов прибрежных государств, предусмотренных, в частности... в статьях 64—67", т.е. и в ст. 66. Возникновение у государства права промысла анадромных в открытом море зависит от того, исполняется ли этим государством конвенционный режим управления запасами анадромных видов. Если права государства происхождения в отношении запасов анадромных видов не соблюдаются, т.е. если не заключено с ним соглашение о порядке и условиях промысла запасов анадромных видов в открытом море, то, по смыслу ст. 116, не возникает и права вести промысел в открытом море таких запасов.
Этот подход развивается в региональных конвенциях о запасах анадромных видов. Согласно Конвенции о сохранении лосося в северной части Атлантического океана 1982 г., установлены более жесткие, по сравнению с Конвенцией по морскому праву 1982 г., правила сохранения запасов анадромных. Так, по ст. 2 упомянутой региональной Конвенции запрещается (без каких-либо исключений) промысел лосося не только "за пределами районов юрисдикции прибрежных государств", т.е. не только в открытом море, за пределами 200-мильных исключительных экономических или рыболовных зон (п. 1); как сказано в п. 2 той же статьи, в "районах, на которые распространяется юрисдикция прибрежных государств в области рыболовства, промысел лосося запрещается за пределами 12 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря". В качестве исключения из этого общего запретительного предписания обозначены только два района. Для целей исполнения Конвенции, в том числе рационального управления запасами лосося Северной Атлантики, учреждена Комиссия по сохранению североатлантического лосося.
В отличие от рассмотренной Конвенции по атлантическому лососю, Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана 1992 г. применяется только к районам "за пределами 200 морских миль от исходных линий" (ст. I Конвенции). В таких районах Тихого океана, расположенных к северу от параллели 33 градуса северной широты, "специализированный промысел анадромных рыб запрещается". Что касается случайного изъятия, т.е. вылова лосося при ведении промысла других видов морских биоресурсов (ст. II), то оно "должно быть в максимально возможной степени сведено к минимуму" (ст. III); это детально регламентировано в Приложении II к Конвенции 1992 г. ("Случайное изъятие"). Данный региональный договор не повторяет предусмотренные Конвенцией по морскому праву 1982 г. исключения из общего правила о запрете промысла анадромных в открытом море. Иначе говоря, то, чего государствам происхождения запасов анадромных не удалось добиться на III Конференции ООН по морскому праву, было достигнуто ими посредством региональных договоров. Соответственно на практике чаще применяются договорные положения о запрете промысла этого ценного природного ресурса в районах за пределами 200 миль от исходных линий, а не компромиссные положения о возможном его промысле.
Упоминания заслуживает и Договор от 28 января 19*5 г. между США и Канадой о перехвате лососей, положения которого разрабатывались в течение 15 лет. Согласно ст. III Договора каждая сторона ведет промысел и осуществляет программы увеличения запасов лосося таким образом, чтобы: а) предотвращать его чрезмерный промысел и обеспечивать его оптимальную добычу; и б) обеспечивать, чтобы каждая сторона получала блага, эквивалентные добыче лососей, запасы которых образуются в ее водах.
Для целей управления ресурсами лосося Договором предусмотрена Комиссия по тихоокеанскому лососю. Комиссия состоит из восьми членов. Четыре члена Комиссии назначаются Президентом США из числа представителей: 1) федеральной Администрации, как правило, из числа должностных лиц Госдепартамента США, 2) штата Вашингтон, 3) штата Орегон, 4) индейских племен, обозначенных в Договоре. Четыре члена Комиссии назначаются Канадой. Каждая из сторон Договора, представленная в Комиссии четырьмя членами, имеет по одному голосу. Решения Комиссии принимаются только при совпадении голосов обеих сторон Договора. Однако члены Комиссии от одной стороны не обязательно имеют одно и то же мнение: дд# учета голоса США в Комиссии, например, не обязателен консенсус всех четырех ее членов. Члены Комиссии, решая вопросы управления запасами, обязаны учитывать мнение совместных консультативных комитетов, состоящих из специалистов США и Канады, — для южной части конвенционного района, для северной части, а также для запасов лосося бассейна реки Фрейзер.
Другой дорогостоящий объект природоресурсной деятельности государств в Мировом океане — "сидячие виды". Согласно Конвенции по морскому праву 19#2 г. сидячие виды — это "организмы, которые в период, когда возможен их промысел, либо находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном и его недрами" (п. 4 ст. 77).
По смыслу Конвенции о континентальном шельфе 1958 г., понятие "сидячие виды" включает в себя крабов и иных ракообразных. Это остается справедливым и по современному международному праву, поскольку определение "сидячие", предусмотренное в Конвенции о континентальном шельфе 1958 г., без содержательных изменений повторено в Конвенции по морскому праву 1982 г.
В Комментарии к Конвенции 1982 г. напоминается о высказанном в ходе III Конференции ООН по морскому праву мнении о том, что "трудно установить, какие живые ресурсы относятся к сидячим". При этом обращено внимание на целесообразность учета для решения этого вопроса применяемых методов их промысла. Конвенция 1982 г., однако, не усложняет вопрос об отнесении морских биоресурсов к "сидячим", четко установив два критерия: 1) нахождение организмов "в неподвижном состоянии на морском дне или под ним" или 2) способность организмов передвигаться только "в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами". Оба критерия применяются в определенный период жизненного цикла организмов — "когда возможен их промысел".
Положения Части V Конвенции 1982 г., относящиеся к исключительной экономической зоне, повторим, предусматривают права прибрежного государства в отношении природных ресурсов не только в водах, но и "на морском дне и в его недрах" в 200-мильных пределах этой зоны (п. 1 ст. 56). В соответствии с п. 3 ст. 56, однако, указанные права прибрежного государства в отношении морского дна и его недр осуществляются в соответствии с Частью VI ("Континентальный шельф"). В подкрепление этого подхода в ст. 68 предусмотрено, что Часть V Конвенции не применяется к "сидячим видам". Это имеет практическое значение: хотя положения Конвенции 1982 г. об установлении общего допустимого улова фактически применяются некоторыми прибрежными государствами, включая Россию, и к управлению ресурсами крабов, иных "сидячих видов", тем не менее нет конвенционного обязательства прибрежного государства поступать так; нет и обязательства предоставить другим государствам доступ к остатку допустимого улова "сидячих видов".
§ 4. Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими (1995 г.)
В Мировом океане складываются ситуации, когда ареал обитания рыбных запасов находится как в исключительной экономической зоне, так и в прилегающем к ней районе открытого моря. Такие запасы называются трансграничными. Стремясь рационально использовать трансграничный рыбный запас, прибрежное государство идет на самоограничительные меры, в том числе на уменьшение вылова в своей исключительной экономической зоне. Но эти меры оказываются тщетными вследствие нерегулируемого рыболовства того же запаса в прилегающем районе открытого моря. В связи с этим между государствами возникают разногласия, правовой и биологический аспекты которых могут быть разные. Например, в Северо-Западной Атлантике речь шла о разногласиях по поводу трансграничных запасов между прибрежным государством (Канадой) и Европейским Союзом; между государствами — членами Организации по рыболовству в Северной Атлантике (НАФО); между государствами — членами этой международной организации и государствами, не являющимися ее членами, но ведущими промысел в конвенционном районе НАФО (к примеру, Южной Кореей). В Беринговом море запасы минтая, обитающие преимущественно в исключительных экономических зонах России и США, были подорваны вследствие нерегулируемого промысла судами неберинговоморских государств в анклаве открытого моря, окруженном этими зонами.
Поскольку в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. термин "трансграничные запасы" не используется, его содержание вызвало в научных кругах дискуссию, в частности, на международных симпозиумах по морским биоресурсам, прошедших в 1988 и 1989 гг. в Ситке и Ленинграде (ныне — Санкт-Петербург), а также на симпозиумах по управлению рыболовством в Анкоридже (1984 г.) и по морскому праву в Москве (1988 г.). На названных симпозиумах было обращено внимание на то, что есть некоторая противоречивость построения концепции трансграничных запасов, подразумевающей их отличие от морских разделяемых (или трансзональных) запасов. Последним термином были обозначены запасы морских живых ресурсов, ареал обитания которых находится в пределах 200 миль от исходных линий, но пересекает границу между исключительными экономическими зонами соседних государств. Биологическая реальность, однако, такова, что ареал одного и того же запаса может пересекать и границу между экономическими зонами соседних государств, и границу между исключительной экономической зоной и прилегающим к ней районом открытого моря.
С юридической точки зрения, различие между трансграничными и разделяемыми (трансзональными) запасами оправданно. В первом случае речь идет о запасе, ареал обитания которого включает районы с разными международно-правовыми режимами (исключительная экономическая зона — открытое море). Вопросы сохранения такого запаса специально регулируются положением п. 2 ст. 63 Конвенции 1982 г.: "В случае, когда один и тот же запас или запасы ассоциированных видов встречаются как в исключительной экономической зоне, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к ней, прибрежное государство и государства, ведущие промысел таких запасов в прилегающем районе, стремятся прямо или через соответствующие субрегиональные или региональные организации согласовать меры, необходимые для сохранения этих запасов в прилегающем районе". Во втором случае имеется в виду запас, ареал обитания которого включает районы со сходным правовым режимом (экономическая зона одного государства — экономическая зона другого государства). Вопросы сохранения и увеличения таких запасов регулируются положением п. 1 ст. 63 Конвенции: "В случае, когда один и тот же запас или запасы ассоциированных видов встречаются в исключительных экономических зонах двух или более прибрежных государств, эти государства стремятся прямо или через соответствующие субрегиональные или региональные организации согласовать меры, необходимые для координации и обеспечения сохранения и увеличения таких запасов, без ущерба для других положений настоящей Части" ("Исключительная экономическая зона").
Обозначенные проблемы рассматривались на Конференции ООН по трансграничным рыбным запасам и запасам далеко мигрирующих видов рыб (1993— 1995 гг.). По результатам работы этой Конференции 4 декабря 1995 г. было подписано Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими. Российской Федерацией это Соглашение ратифицировано Федеральным законом от 26 апреля 1997 г. № 69-ФЗ.
В рассматриваемом Соглашении 1995 г. о трансграничных рыбных запасах особое практическое значение имеют три вопроса: о соотношении Соглашения 1995 г. и Конвенции по морскому праву 1982 г.; о соотношении прав прибрежного государства и государства, ведущего промысел трансграничных запасов в открытом море; о правах и обязанностях сторон Соглашения 1995 г. в связи с мерами, принятыми участниками региональных договоров о морских биоресурсах.
В отличие от Соглашения 1994 г. (о применении Части XI Конвенции 1982 г.), Соглашение 1995 г. не предусматривает приоритет его норм перед нормами Конвенции 1982 г. Напротив, как сказано в ст. 4 Соглашения 1995 г., ничто в нем "не наносит ущерба правам, юрисдикции и обязанностям государств согласно Конвенции" и оно "толкуется и применяется в контексте Конвенции и сообразно с ней".
Вопрос о соотношении в открытом море прав на трансграничные запасы прибрежного государства и государства, ведущего их промысел в открытом море, решен Соглашением 1995 г. определеннее, чем в Конвенции 1982 г., — путем обязательного учета интересов прибрежного государства в сохранении морских биоресурсов.
Во-первых, предусмотрено обязательство всех государств — участников Соглашения широко применять "осторожный подход" (ст.ст. 5 и 6).
Во-вторых, Соглашением предусмотрены общие принципы сохранения трансграничных запасов (а также запасов далеко мигрирующих рыб) и управления ими. В числе этих принципов:
принятие мер по обеспечению долгосрочной устойчивости таких запасов и содействию их оптимального использования;
обеспечение того, чтобы такие меры основывались на наиболее достоверных научных данных и были направлены на поддержание запасов на уровнях, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, либо на восстановление запасов до таких уровней;
оценка воздействия деятельности человека, а также экологических природных факторов "на запасы и виды, принадлежащие к той же экосистеме";
принятие мер по сохранению таких запасов и видов, а также управлению ими;
сохранение биологического разнообразия морской среды;
принятие мер по предотвращению не только чрезмерной эксплуатации рыбных ресурсов, но и "избыточного рыбопромыслового потенциала";
учет интересов рыбаков, занимающихся кустарным и традиционным промыслом (ст. 5).
В-третьих, в соответствии с Соглашением 1995 г. меры "по сохранению и управлению, вводимые для открытого моря и принимаемые в районах под национальной юрисдикцией, являются сопоставимыми", и "в деле выработки сопоставимых мер" прибрежные государства и государства, ведущие промысел в открытом море, обязаны сотрудничать. При определении таких сопоставимых мер государства обязаны принять во внимание:
а) в первую очередь меры по сохранению и управлению, принятые прибрежным государством и применяемые в районах под его юрисдикцией, с тем, чтобы эффективность этих мер не была подорвана мерами, вводимыми в отношении таких запасов в открытом море. Иначе говоря, обозначено особое значение национальных норм, принятых прибрежным государством и уже применяемых им: в процессе согласования международно-правовых норм — сопоставимых, а также в случае отсутствия таких согласованных сопоставимых мер;
б) государства обязаны во вторую очередь учитывать "ранее согласованные меры, введенные и применяемые для открытого моря в соответствии с Конвен- пней в отношении тех же запасов прибрежными государствами и государствами, ведущими промысел в открытом море";
в) учитываются ранее согласованные меры, введенные и применяемые в соответствии с Конвенцией в отношении тех же запасов на основе международной региональной или субрегиональной договоренности;
г) принимаются во внимание в соответствии с Соглашением 1995 г. "биологические характеристики запасов и взаимосвязь между распределением запасов, рыбными промыслами и географическими особенностями соответствующего региона", включая встречаемость запасов и интенсивность их промысла в районах под юрисдикцией прибрежного государства;
д) учитывается зависимость от таких запасов государств, как прибрежного, так и ведущих промысел в открытом море;
е) обеспечивается, чтобы сопоставимые меры не приводили "к вредному воздействию на живые морские ресурсы в целом". Роль прибрежного государства — даже если оно не ведет промысел данных трансграничных запасов в открытом море — остается ключевой: она не ниже совокупной роли всех государств, ведущих промысел таких запасов в открытом море.
Сопоставимые меры должны быть договорно согласованы прибрежным государством и иными государствами, ведущими промысел трансграничных запасов (а также запасов далеко мигрирующих видов), в разумный срок. До заключения договора о сопоставимых мерах: а) любое заинтересованное государство может прибегнуть к договорным процедурам урегулирования споров, если разумный срок истек; и б) любое из заинтересованных государств может через такие процедуры добиваться "предписания временных мер", если стороны не смогли сами согласовать подобную временную договоренность практического характера.
Соглашением 1995 г. усилено международно-правовое значение мер, принятых участниками региональных соглашений о морских биоресурсах. Там, где на основе таких региональных договоренностей вводятся меры по сохранению и управлению, государства, ведущие промысел запасов в открытом море, и соответствующие прибрежные государства выполняют обязанность сотрудничать путем вступления в международную организацию, созданную на основе региональной договоренности, или становясь участниками такой договоренности, "либо путем выражения согласия на применение введенных такой организацией или договоренностью мер по сохранению или управлению" (ст. 9). Если сторона Соглашения 1995 г., не являющаяся участником региональной доверенности, не согласна с мерами, введенными на основе такой договоренности, и их не применяет, то эта сторона лишается доступа к ресурсам, представляющим собой объект указанных мер: "Только те государства, которые являются членами такой организации или участниками такой договоренности либо которые соглашаются на применение мер по сохранению и управлению, введенных такой организацией или договоренностью, имеют доступ к промысловым ресурсам, к которым применяются эти меры по сохранению и управлению". Более того, государство, не являющееся участником региональной договоренности или членом организации, созданной на ее основе, обязано не разрешать "судам, плавающим под его флагом, вести операции по промыслу трансграничных рыбных запасов или запасов далеко мигрирующих видов, которые подпадают под применение мер по сохранению и управлению, введенных такой организацией или договоренностью" (ст. 17). Соглашением 1995 г. предусмотрены меры развития сотрудничества государств на основе региональных договоренностей о морских биоресурсах и по управлению этими договоренностями (ст.ст. 9—13).
Таким образом, положения о трансграничных рыбных запасах, предусмотренные Соглашением 1995 г., существенно усиливают сформированный Конвенцией 1982 г. глобальный договорный режим сохранения морских живых ресурсов. В качестве относительно новых правовых механизмов для целей такого усиления Соглашением 1995 г. предусмотрено создание обязательств для третьих государств сохранять морские биоресурсы. Речь идет об обязательности мер сохранения, принятых участниками регионального соглашения, для государства, не являющегося участником такого соглашения, но использующего в этом регионе запасы транграничные или далеко мигрирующие (ст. 9 Соглашения). Соглашением 1995 г. предусмотрено: национальное право в данной области применяется наряду с нормами международного права; нормы национального права подлежат учету при согласовании норм международных, а при отсутствии такого согласования — применению.
Соглашение 1995 г. имеет в качестве объекта регулируемых им отношений не только трансграничные запасы, но и запасы далеко мигрирующих видов. Отличительные характеристики далеко мигрирующих видов (и прежде всего протяженность их миграции) объясняют целесообразность включения в Конвенцию 1982 г. статьи под названием "Далеко мигрирующие виды" (ст. 64). Их перечень определен в Приложении I к Конвенции. Это — тунцы, китообразные, морской лещ, марлин, сайра, океанская акула и др. Следует признать, что конвенционный перечень подвергся критике биологами как не вполне обоснованный с естественно-научных позиций. Кроме того, сомнение вызвало включение в перечень далеко мигрирующих видов китообразных, поскольку особенности режима морских млекопитающих обозначены не в ст. 64, а в ст. 65 Конвенции.
Статья 64 предусматривает необходимость сотрудничества прибрежного государства и других государств, осуществляющих промысел данных видов. Сотрудничество может быть непосредственным или через соответствующие международные организации для обеспечения сохранения таких видов и содействия их оптимальному использованию во всем районе, как в исключительной экономической зоне, так и вне ее. В районах, где нет соответствующей международной организации, прибрежные и другие государства, граждане которых ведут промысел этих видов в данном районе, сотрудничают с целью создания такой организации и участвуют в ее работе.
Для толкования ст. 64 имеет значение изменение официальной позиции США. В 1983 г. эта позиция, представленная прокламацией Президента Рейгана об исключительной экономической зоне, выглядела так: США осуществляют в исключительной экономической зоне суверенные права в целях разведки, использования, сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, а также управления ими, однако настоящая прокламация не изменяет существующую политику Соединенных Штатов в отношении континентального шельфа, морских млекопитающих и тех рыбных ресурсов, включая такой далеко мигрирующий вид, как тунец, которые не подпадают под юрисдикцию Соединенных Штатов и для эффективного управления которых требуются международные соглашения. Другими словами, в 1983 г. США исключали ресурсы тунца из морских биоресурсов, в отношении которых прибрежное государство осуществляет в 200-мильной экономической зоне целевые суверенные права (к такому исключению прокламацией не отнесены, однако, другие далеко мигрирующие виды, перечисленные в Приложении I к Конвенции ООН 1982 г.).
Но в дальнейшем свою позицию по данному вопросу США изменили, как это следует из комментария Госдепартамента США к Конвенции 1982 г.
С 1 января 1992 г. США внесли поправку в Закон о сохранении рыбных ресурсов и управлении ими, с тем чтобы включить далеко мигрирующие виды в число всех других видов, в отношении которых США осуществляют суверенные права и исключительные полномочия по управлению рыбными ресурсами, когда такие виды находятся в исключительной экономической зоне США. Эта поправка также признает, по крайней мере косвенно, права и полномочия других государств в отношении далеко мигрирующих видов в исключительных экономических зонах таких государств.
Необходимость многостороннего сотрудничества в сохранении запасов далеко мигрирующих видов и управлении ими особенно очевидна, если учесть их коммерческую стоимость, объем их вылова (порядка 2 млн. тонн в год) и их биологические особенности (в частности, отмеченную способность таких видов проходить огромные расстояния в сравнительно короткое время, т.е. пересекать морские районы с разным правовым режимом). В силу этих особенностей одно государство не может обеспечить, как правило, управление запасом далеко мигрирующих видов на всем протяжении естественного ареала его обитания.
Согласно ст. 64 Конвенции 1982 г. сотрудничество направлено не только на сохранение запасов этих ценных морских природных ресурсов, но и на их оптимальное использование (для сравнения: в п. 2 ст. 63 говорится только о сохранении, но не об использовании запасов). Положения о таком сотрудничестве распространяются не только на запасы в районе открытого моря (что предусмотрено п. 2 ст. 63), но и на запасы как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами (ст. 64). Коль скоро в ст. 64 говорится о целях сохранения и оптимального использования далеко мигрирующих видов, ареал обитания которых находится хотя бы частично в исключительной экономической зоне, государства, граждане которых ведут промысел этих видов, обязаны сотрудничать с прибрежным государством в обозначенных целях, даже если граждане прибрежного государства такой промысел не ведут.
Итак, Соглашением 1995 г. усилено международ- но-правовое значение тех мер сохранения морских живых ресурсов и управления ими, которые принимаются на основе регионального договора о морских биоресурсах. Такие меры стали обязательными для любого участника Соглашения 1995 г., даже если он не является стороной регионального договора. С вступлением в силу Соглашения 1995 г. понятие "трансграничные рыбные запасы" вошло в договорные нормы действующего международного права, хотя Конвенция 1982 г. такого термина не предусматривает. Соглашением 1995 г. национальным правовым мерам сохранения рыбных запасов, принятым и принимаемым прибрежным государством в районах под его юрисдикцией, придано существенное международно-правовое значение для целей сохранения биоресурсов в районах открытого моря. Один и тот же, с точки зрения биологии, запас в различных ситуациях может быть юридически квалифицирован либо как трансграничный (п. 2 ст. 63), либо как разделяемый (трансзональный) (п. 1 ст. 63).
Обозначенная тенденция к усилению сохранитель- ного начала в международно-правовом режиме природных ресурсов Мирового океана подтверждается также Соглашением о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер сохранения ресурсов и управления ими 1993 г. и Кодексом ведения ответственного рыболовства 1995 г.