§ 5. Морские научные исследования в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе

Дискуссия о порядке проведения морских научных исследований в исключительной экономической зоне развернулась еще в Комитете ООН по морскому дну

' См.: Мировой океан и международное право. Правовой режим морских научных исследований и передача технологии. М., 1991. С. 70-71.

между сторонниками свободы морских научных ис­следований (иногда при условии предварительного уведомления прибрежных государств) и сторонниками их проведения с согласия прибрежных государств. Первой из указанных позиций придерживались США и большинство других промышленно развитых стран, а второй — делегации Китая, Канады, некоторых стран Латинской Америки.

Вряд ли правомерен, на наш взгляд, подход, соглас­но которому государства-исследователи (первая из на­званных групп государств) якобы стремятся защитить интересы науки, а преимущественно развивающиеся страны (вторая группа государств) — максимально расширить свою юрисдикцию в исключительной эко­номической зоне. На наш взгляд, результаты научных исследований крайне необходимы для всех государств, и ограничение свободы их проведения в огромных пространствах Мирового океана — исключительных экономических зонах — негативно скажется на разви­тии разведки и разработки природных ресурсов. Тем не менее несомненным является такой факт, как стремление развивающихся государств к расширению своей юрисдикции в исключительных экономических зонах путем установления в них "режима согласия" на проведение иностранными государствами морских на­учных исследований в этих морских пространствах.

По вопросу о выборе режима проведения морских научных исследований в исключительной экономи­ческой зоне на самой III Конференции высказывались различные мнения. Некоторые государства выступали за систему явно выраженного согласия, другие — за систему предварительного уведомления прибрежных государств, а третьи (Англия, ФРГ и др.) — за приня­тие "системы согласия" лишь в отношении морских научных исследований, касающихся разведки и разра­ботки природных ресурсов, и за свободу проведения других научных исследований.

Многие государства, поддерживая в целом "систе­му согласия", считали, что при определенных обстоя­тельствах прибрежные государства не должны отказы­вать в согласии на проведение морских научных иссле­дований.

Пытаясь найти компромисс между "системой ясно выраженного согласия" и системой "предварительно­го уведомления" делегации некоторых государств (Италии и развивающихся стран) внесли предложе­ние, основанное на системе "подразумеваемого согла­сия", которое в дальнейшем сыграло определенную роль на III Конференции ООН по морскому праву для достижения консенсуса по вопросу о режиме морских научных исследований в исключительной экономи­ческой зоне и на континентальном шельфе. Делегация СССР в целях выработки взаимоприемлемого реше­ния, учитывающего позицию большинства участни­ков, тоже поддержала это предложение.

В Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. после большой и напряженной работы были установ­лены сбалансированные положения о порядке и об ус­ловиях проведения морских научных исследований в исключительной экономической зоне и на континен­тальном шельфе, построенные на системе согласия прибрежного государства.

Прибрежные государства в осуществление своей юрисдикции имеют право регулировать, разрешать и проводить морские научные исследования в своей ис­ключительной экономической зоне и на своем конти­нентальном шельфе. Таким образом, в Конвенции ус­тановлен в целом разрешительный порядок проведе­ния всех морских научных исследований в этих мор­ских пространствах. Однако он не равнозначен разре­шительному порядку, действующему во внутренних морских водах и территориальном море прибрежного государства. Исходя из суверенитета на эти морские пространства, прибрежное государство имеет исклю­чительное право регулировать, разрешать и проводить морские научные исследования, а также устанавли­вать условия их проведения другими государствами и компетентными международными организациями. В отношении же исключительной экономической зоны и континентального шельфа прибрежное государство обладает лишь юрисдикцией, которая не имеет исклю­чительного характера. И потому условия проведения морских научных исследований в данных морских пространствах устанавливаются не прибрежными го­сударствами, а в соответствии с относящимися к этому положениями настоящей Конвенции. Прибреж­ные государства обязаны соблюдать такие положения и не вправе ужесточать режим научных исследований.

Морские научные исследования в этих морских пространствах проводятся с согласия прибрежного го­сударства. Показателем того, что эта юрисдикция не имеет исключительного характера, является положе­ние п.З ст. 246 Конвенции, в котором предусматрива­ется следующее: "Прибрежные государства при обыч­ных обстоятельствах дают свое согласие на осущест­вление другими государствами или компетентными международными организациями морских научно-ис­следовательских проектов в своей исключительной экономической зоне или на своем континентальном шельфе в соответствии с настоящей Конвенцией ис­ключительно в мирных целях и для расширения науч­ных знаний о морской среде на благо всего человече­ства. С этой целью прибрежные государства устанав­ливают нормы и процедуры, обеспечивающие, чтобы не было неоправданных задержек или отказов в таком согласии".

Содержание этой статьи как раз свидетельствует о желании всех участников III Конференции ООН по морскому праву найти разумный компромисс между сторонниками свободы научных исследований, при­верженцами уведомительного порядка их проведения и системы согласия прибрежных государств на прове­дение любых научных исследований в ИЭЗ и на кон­тинентальном шельфе.

У прибрежного государства должны быть серьез­ные основания для отказа в разрешении на проведение морских научных исследований со ссылкой на отсут­ствие обычных обстоятельств. Даже такой серьезный факт, как отсутствие дипломатических отношений между прибрежным государством и государством-ис- следователем, не может рассматриваться, согласно Конвенции, как необычное обстоятельство, дающее право прибрежному государству отказать другому го­сударству в согласии на проведение морского иссле­дования в его исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе (п. 4 ст. 246).

В Конвенции предусматривается, что прибрежные государства могут, однако, по своему усмотрению от­казать в согласии на осуществление другим государ­ством или компетентной международной организа­цией в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе прибрежного государства морского научно-исследовательского проекта, если этот проект:

а) имеет непосредственное значение для разведки и разработки природных ресурсов, как живых, так и неживых;

б) включает бурение на континентальном шельфе, использование взрывчатых веществ или привнесение вредных веществ в морскую среду;

в) включает строительство, эксплуатацию или ис­пользование таких искусственных островов, установок или сооружений, которые упоминаются в ст.ст. 60 и 80;

г) содержит информацию, предоставленную на ос­новании ст. 248, в отношении характера и целей про­екта, которая является неточной, или если проводя­щие исследования государство или компетентная международная организация имеют невыполненные обязательства перед прибрежным государством, выте­кающие из ранее осуществленного исследовательско­го проекта (п. 5 ст. 246). Такое право отказать в своем согласии вытекает из общего разрешительного поряд­ка проведения всех морских научных исследований.

В порядке исключения из положения, предусмот­ренного в п. 5 ст. 246, прибрежные государства не могут по своему усмотрению отказать в согласии на проведение морских научно-исследовательских проек­тов, которые должны осуществляться на континен­тальном шельфе за пределами 200 морских миль от ис­ходных линий, от которых отмеряется ширина терри­ториального моря, вне тех установленных районов, которые прибрежные государства в любое время могут официально объявить районами, где ведутся или будут вестись после разумного периода времени сосредото­ченные в этих районах операции по разработке или де­тальной разведке. Прибрежные государства дают ра­зумные уведомления о таких районах, которые они могут объявить, а также о любых изменениях в отно­шении этих районов.

Еще одно положение, направленное на достижение консенсуса по вопросам проведения морских научных исследований, предусмотрено в ст. 252 Конвенции, на­зываемой "Подразумеваемое согласие". В ней указано, что государства и компетентные международные орга­низации могут приступить к осуществлению морского научно-исследовательского проекта по истечении шести месяцев с момента предоставления прибрежно­му государству информации, требуемой в ст. 248, если в течение четырех месяцев со дня получения сообще­ния, содержащего такую информацию, прибрежное го­сударство не доводит до сведения государства или ор­ганизации, проводящих исследование, что:

а) оно отказывает в своем согласии на основании положений ст. 246; или

б) информация, предоставленная государством или компетентной международной организацией в отно­шении характера или целей проекта, не соответствует совершенно очевидным фактам; или

в) оно требует дополнительной информации, отно­сящейся к условиям и информации, предусмотрен­ным на основании ст. 248 и 249; или

г) имеются невыполненные обязательства по усло­виям, установленным в ст. 249, в связи с предыдущим морским научно-исследовательский проектом, осу­ществлявшимся таким государством или организа­цией.

Нельзя, по нашему мнению, игнорировать в целом положения ст. 246 Конвенции 1982 г. и делать акцент лишь на пп. 3 и 5 этой статьи. При таком подходе де­лается попытка доказать, что в п. 3 речь идет о якобы фундаментальных научных исследованиях, на которые при обычных условиях прибрежное государство дает свое согласие, а в п. 5 предусмотрены ресурсные и не­которые другие исследования, на проведение которых оно по своему усмотрению может отказать в своем со­гласии. При таком прочтении ст. 246 игнорируются основополагающие положения Конвенции 1982 г., со­гласно которым все морские научные исследования проводятся в исключительных экономических зонах и на континентальном шельфе только с согласия при­брежного государства.

Конвенция 1982 г. оставляет на усмотрение при­брежного государства решение вопроса о том, какие конкретно исследовательские программы имеют не­посредственное значение для разведки и разработки природных ресурсов, а какие — не имеют. Пока такие критерии не найдены, и Конвенция 1982 г. призывает все государства содействовать установлению общих критериев и руководящих принципов для помощи го­сударствам в определении характера и последствий морских научных исследований (ст. 251).

В Конвенции 1982 г. предусмотрены основные по­ложения об обязанностях иностранных государств, имеющих намерение проводить морские научные ис­следования в ИЭЗ, которые рассчитаны на примене­ние ко всем морским научным исследованиям:

1. предоставлять информацию прибрежному госу­дарству не менее чем за шесть месяцев до предполагае­мой даты начала морского научно-исследовательского проекта о характере и целях проекта; о методе и средст­вах, которые будут использованы, включая тоннаж, тип и класс судов и описание научного оборудования; о точ­ных географических районах, в которых будет прово­диться проект, и некоторых других данных (ст. 248);

2. обеспечивать право прибрежного государства, если оно того пожелает, участвовать или быть пред­ставленным в морском научно-исследовательском проекте, в особенности на борту научно-исследова­тельских судов и других устройств или научно-иссле­довательских установок, когда это практически воз­можно, но без выплаты какого-либо вознаграждения ученым прибрежного государства и без обязательства последнего участвовать в оплате расходов по проведе­нию данного проекта;

3. предоставлять прибрежному государству по его просьбе предварительные доклады, как только это ста­новится практически возможным, а также оконча­тельные результаты и заключения после завершения исследования;

4. предоставлять прибрежному государству по его просьбе доступ ко всем данным и образцам, получен­ным в рамках морского научно-исследовательского проекта;

5. предоставлять прибрежному государству по его просьбе информацию, содержащую оценку таких дан­ных, образцов и результатов исследований, или ока­зывать помощь в их оценке;

6. обеспечивать, чтобы результаты исследований были как можно скорее доступны международному со­обществу через соответствующие национальные и международные каналы;

7. незамедлительно информировать прибрежное государство о любом существенном изменении в про­грамме исследований;

8. при отсутствии иной договоренности убирать на­учно-исследовательские установки, когда исследова­ние завершено (ст. 249).

Участием можно считать, на наш взгляд, работу ученых прибрежного государства над исследователь­ским проектом. Под представительством имеется в виду случай, когда один или несколько наблюдателей, назначенных прибрежным государством, находятся на борту научно-исследовательского судна или научно- исследовательской установки, не принимая непосред­ственно участия в научно-исследовательской работе.

Учитывая, что п. 2 ст. 249 прямо указывает на право прибрежных государств устанавливать законы и правила в целях осуществления его дискреционного полномочия давать свое согласие или отказывать в нем, а также согласие на предоставление международ­ному сообществу результатов исследования по проек­ту, все государства предусмотрели в своем законода­тельстве систему получения иностранными государст­вами разрешений на проведение любых морских на­учных исследований.

Согласно Конвенции 1982 г., прибрежное государ­ство вправе потребовать приостановить любую мор­скую научно-исследовательскую деятельность в ИЭЗ и на континентальном шельфе, если: а) исследователь­ская деятельность проводится не в соответствии с со­общенной информацией (в соответствии со ст. 248), на которой прибрежное государство основывало свое согласие; б) осуществляющие исследовательский про­ект государство или компетентная международная ор­ганизация не соблюдают положения ст. 249 в отноше­нии прав прибрежного государства по морскому науч- но-исследовательскому проекту.

Прибрежное государство имеет право потребовать прекращения любой деятельности по морским науч­ным исследованиям в случае любого несоблюдения положений ст. 248, которое равнозначно серьезному изменению в исследовательском проекте или в иссле­довательской деятельности; если любая из вышеизло­женных ситуаций не была исправлена в течение разум­ного периода времени.

Приостановленная деятельность по морским науч­ным исследованиям может быть продолжена после от­мены постановления о приостановлении как только исследователи выполнят условия ст.ст. 248—249 Кон­венции ООН по морскому праву.

Некоторые государства, в том числе Россия, пыта­ются как-то разделить единое понятие "морское науч- нос исследование" на несколько видов. Так, в Феде­ральном законе от 22 апреля 2003 г. № 48-ФЗ "О внееснии изменений и дополнений в Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Россий­ской Федерации" в части морских ресурсных исследо­ваний и морских научных исследований" слова "разведка и разработка неживых ресурсов" заменены сло­вами "ресурсные исследования неживых ресурсов, их поиск, разведка и разработка", а наименование гл. IV "Ресурсные и морские научные исследования" заме­нено на другое: "Исследования живых ресурсов и мор­ские научные исследования".

Таким образом, вопреки принятому в Конвенции 1982 г. единому понятию "морские научные исследо­вания" в российском Федеральном законе использу­ются три различных понятия: 1) ресурсные исследова­ния неживых ресурсов; 2) исследования живых ресур­сов; 3) морские научные исследования. Отдельно рас­сматриваются морские научные исследования на кон­тинентальном шельфе.

Трудно согласиться с тем, что ресурсные исследо­вания неживых ресурсов приводятся в одном ряду с их разведкой и разработкой, хотя, по нашему мнению, это два различных вида деятельности государств в Ми­ровом океане.

Нельзя согласиться и с противопоставлением ис­следований живых ресурсов морским научным иссле­дованиям, поскольку как исследования живых так и исследования неживых ресурсов относятся согласно Конвенции 1982 г. к морским научным исследовани­ям и исключать их из понятия "морские научные ис­следования" нельзя.

В Федеральном законе № 48-ФЗ не раскрывается со­держание понятия "морские научные исследования в ис­ключительной экономической зоне". Это означает, что в данном случае сохраняет силу определение, которое было дано в Федеральном законе № 191-ФЗ и которое аналогично определению, содержащемуся в Федераль­ном законе № 155-ФЗ в отношении внутренних морских вод и территориального моря. В Федеральном законе № 48-ФЗ указано лишь на то, что условия и порядок про­ведения указанных исследований устанавливаются Фе­деральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации".

Кстати, определение понятия "морские научные иссле­дования" в Федеральном Законе от 22 апреля 2003 г. № 50-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Фе­деральный закон "О континентальном шельфе Россий­ской Федерации" в части морских научных исследова­ний" по существу совпадает с двумя ранее приведенными определениями, конечно, с учетом специфики конти­нентального шельфа.

Морские научные исследования в исключительной экономической зоне могут проводиться согласно Феде­ральному закону от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ и Фе­деральному закону от 22 апреля 2003 г. № 48-ФЗ россий­скими заявителями, иностранными государствами и компетентными международными организациями, а также иностранными гражданами и иностранными юри­дическими лицами, уполномоченными иностранными государствами или компетентными международными организациями. Эти исследования должны носить ис­ключительно мирный характер и не создавать в том числе угрозу обороне и безопасности Российской Федерации.

Содержание запросов на проведение морских науч­ных исследований в ИЭЗ и на континентальном шель­фе в основном аналогично содержанию запросов за­явителей при их намерении проводить морские науч­ные исследования во внутренних морских водах и в территориальном море России. Сходные положения предусмотрены и в отношении порядка рассмотрения запросов, оснований для отказа в разрешении на про­ведение морских научных исследований и обязаннос­тей заявителей, проводящих такие исследования.

В Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191- ФЗ "Об исключительной экономической зоне Россий­ской Федерации" и в Федеральном законе от 22 апреля 2003 г. N9 48-ФЗ разделенные на различные виды мор­ские научные исследования рассматриваются в двух главах. Глава III "Изучение и использование неживых ресурсов" посвящена ресурсным исследованиям не­живых ресурсов. Такие исследования согласно Закону осуществляются российскими и иностранными граж­данами и юридическими лицами на основании лицен­зии на разведку и разработку неживых ресурсов, вы­даваемых специально на то уполномоченным феде­ральным органом исполнительной власти по вопросам геологии и использованию недр.

Условия и порядок выдачи указанной лицензии, ее содержание, срок ее действия, основания для прекра­щения лицензии регламентируются Федеральным за­коном "О континентальном шельфе Российской Фе­дерации", некоторыми другими федеральными зако­нами, а также международными договорами России.

В гл. IV Федерального закона № 191-ФЗ рассмат­риваются, во-первых, исследования живых ресурсов и, во-вторых, собственно морские научные исследова­ния (по терминологии законов).

При этом положения указанных федеральных зако­нов о порядке представления и рассмотрения запросов заявителями, их оценки и принятия по ним решений относятся только к проведению исследований живых ресурсов. Причем в Федеральном законе № 48-ФЗ подчеркивается, что в целом этот порядок устанавли­вается Правительством России в соответствии с ее международными договорами и настоящим Федераль­ным законом.

Имеются и другие расхождения российских феде­ральных законов в части морских научных исследова­ний с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Вот почему требуется провести определенную работу по уточнению отдельных положений указанных россий­ских законов с целью приведения их в соответствие с конвенционными нормами. Этому будет, несомнен­но, способствовать анализ практики, во-первых, при­брежных государств в отношении регулирования мор­ских научных исследований в морских районах, нахо­дящихся под их суверенитетом или юрисдикцией, а, во-вторых иностранных государств, которые проводят такие исследования в данных районах.

Согласно Федеральному закону № 191-ФЗ и Феде­ральному закону № 48-ФЗ, иностранные заявители не менее чем за шесть месяцев до начала проведения ис­следований живых ресурсов направляют по диплома­тическим каналам соответствующий запрос в специ­ально уполномоченный федеральный орган исполни­тельной власти по рыболовству. Запрос должен содер­жать: программу планируемых исследований живых ресурсов; информацию о характере и целях этих ис­следований, информацию о методах и средствах, ко­торые будут использованы при проведении этих иссле­дований (тоннаже, типе судов, подводных аппаратов, летательных аппаратов и др.); наименование видов живых ресурсов; географические координаты райо­нов, в которых планируется проведение исследований живых ресурсов; предполагаемую дату прибытия и район исследований и дату окончательного ухода из этого района; наименование организации, под руко­водством которой проводятся исследования; инфор­мацию о лице, ответственном за их проведение, и не­которую другую информацию (п. 5 ст. 19).

Иностранные заявители представляют информа­цию обо всех формах и степени участия в исследова­ниях российских граждан.

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по рыболовству не позднее чем через четыре месяца со дня получения запроса на­правляет заявителю разрешение на проведение иссле­дований живых ресурсов или уведомление об отказе в таком разрешении; о несоответствии предоставленной в запросе информации характеру, цели, и методам проведения исследований живых ресурсов; о необхо­димости предоставления дополнительной информа­ции о планируемых исследованиях.

Разрешение на проведение исследований живых ресурсов, согласно Федеральному закону № 191-ФЗ, выдается специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рыболовству по согласованию с другими специально уполномоченны­ми федеральными органами исполнительной власти. Оно направляется иностранным заявителям через спе­циально уполномоченный федеральный орган по ино­странным делам.

Основаниями для отказа в разрешении на проведе­ние исследований живых ресурсов являются по рос­сийскому законодательству случаи: если вызывает со­мнение исключительно мирный характер этих иссле­дований; если исследование несовместимо с требова­ниями защиты морской среды, живых и неживых ресур­сов; если оно включает привнесение вредных веществ в морскую среду; если исследование включает строитель­ство, эксплуатацию или использование искусственных островов, установок и сооружений; если оно создает не­оправданные помехи деятельности России в осущест­вление ее суверенных прав и юрисдикции в исключи­тельной экономической зоне; если информация заяви­теля о характере и целях исследования является неточ­ной или если заявитель имеет невыполненные перед Госсией обязательства, вытекающие из ранее прове­денных исследований живых ресурсов.

В Федеральном законе № 191-ФЗ указано, что ис­следования живых ресурсов, проводимые в нарушение этого Закона и международных договоров Российской Федерации, могут быть прекращены по решению спе­циально уполномоченного федерального органа ис­полнительной власти по рыболовству либо приоста­новлены специально уполномоченными федеральны­ми органами исполнительной власти по рыболовству, по пограничной службе, по обороне, по охране окру­жающей среды или специально уполномоченными представителями Российской Федерации, участвую­щими в исследованиях на судне или научно-исслеДО- вательской установке.

Возобновление приостановленных исследований живых ресурсов допускается только после устранения в установленные сроки допущенных нарушений и предоставления соответствующему федеральному ор­гану, выносящему решение о приостановлении этих исследований, гарантий того, что в дальнейшем по­добные нарушения не будут допускаться.

Исследования живых ресурсов подлежат немедлен­ному прекращению в случаях', если они проводятся:

без разрешения соответствующего федерального органа исполнительной власти;

с изменившим проект исследований живых ресур­сов отступлением от сведений, предоставляемых в за­просе на его осуществление;

без соблюдения заявителями своих обязательств перед Российской Федерацией.

В ходе реализации международных научных и на­учно-технических программ и проектов иностранная сторона поставляет в ряде случаев по соглашению с российской стороной иностранные технические сред­ства наблюдения и контроля, предназначенные Для проведения измерений и регистрации различных параметров в физических средах, проведения хими­ческих и биологических исследований, определения местоположения или идентификации объектов, а также средства обработки и передачи результатов из­мерений и регистрации.

Эти технические средства могут размещаться на континентальном шельфе и в исключительной эконо­мической зоне России. Их размещение и использова­ние на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (как и во внутренних морских водах и территориальном море) производятся с учетом действующих в России правовых актов о морских на­учных исследованиях. Разрешение на их размещение выдают федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные выдавать разрешение на проведение морских научных исследований в соответствующих морских пространствах по согласованию с Государст­венной технической комиссией при Президенте Рос­сии. Контроль за их выполнением¹ осуществляют Го­сударственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации, Министерство обороны Рос­сийской Федерации, Федеральная служба безопаснос­ти Российской Федерации через своих уполномочен­ных должностных лиц (контролирующие органы).

В случае невыполнения заявителем требований Положения контролирующие органы вправе запре­тить использование иностранных технических средств наблюдения и контроля. О принятом решении они в письменной форме уведомляют заявителя и Государ­ственную техническую комиссию при Президенте Российской Федерации.

' См. Положение о размещении и использовании на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключи­тельной экономической зоне Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля (утверждено постанов­лением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2001 г. № 633).