40

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

АКАДЕМІЯ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

КАФЕДРА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

КУРСОВА РОБОТА НА ТЕМУ:

Європейська хартія місцевого самоврядування та її значення для розвитку місцевого самоврядування в Україні

Студента V курсу, спеціальності

Менеджмент організації

Балицького Павла Миколайовича

_________________

(підпис)

Науковий керівник: Блінда

__________________

(підпис)

КИЇВ - 2004

Зміст

Вступ

I. Значення, роль та сутність Європейської Хартії місцевого самоврядування.

1.1. Роль та значення Хартії

1.2. Сфера компетенції Хартії

II. Європейська Хартія місцевого самоврядування, як один із важливих факторів розвитку місцевого самоврядування в Україні.

2.1. Роль Хартії у становленні та розвитку основ місцевого самоврядування в Україні.

2.2. Реалізація положень Хартії у нормативно – правових актах.

Висновки

Список використаної літератури

Вступ

Україна - європейська країна з давніми демократичними традиціями організації суспільного життя. На всіх історичних етапах організація місцевої влади в українських землях, за виключенням короткочасного періоду комуністичного панування, базувалася на використанні елементів місцевого самоврядування.

Дана робота присвячене аналізу Європейської хартії місцевого самоврядування та її впливу на розвиток місцевого самоврядування в Україні. Оскільки з ратифікацією нашою державою хартії було відкрито важливу сторінку новітньої історії України, що знаменувало собою суттєвий крок на шляху до утвердження демократії в нашій країні, адже демократія та місцеве самоврядування - це взаємопов'язані явища: в демократичному суспільстві місцева влада може базуватися лише на засадах місцевого самоврядування, без самоорганізації суспільства неможливо досягти високих соціальних стандартів, сформувати повноцінне громадянське суспільство, закласти підвалини незалежної демократичної соціальної правової держави.

Сьогодні в нашому суспільстві продовжуються пошуки ефективної та демократичної моделі управління, в Україні розпочалася адміністративна реформа, активно напрацьовуються різні варіанти Концепції державної регіональної політики, формуються конкретні пропозиції щодо напрямів майбутньої муніципальної реформи, на порядку денному постало питання щодо реформування адміністративно-територіального устрою України.

В роботі також здійснено спробу проаналізувати процес становлення та сучасний стан місцевого самоврядування в Україні в контексті становлення нової системи територіальної організації влади, відтворення в Конституції та чинному законодавстві України принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, стан їх реалізації в практиці державного будівництва.

I. Значення, роль та сутність Європейської Хартії місцевого самоврядування.

1.1. Роль та значення Хартії

Згідно зі загальновизнаною теорією класичного конституціоналізму, конституційна система є лише знаряддям реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина. Серед інструментів реалізації та захисту цих прав і свобод особлива роль належить місцевому самоврядуванню, яке здійснюють територіальні громади та їх об'єднання (на основі відповідних конституційних та інших актів) стосовно питань місцевого значення, а також делегованих їм повноважень місцевих органів виконавчої влади.

Питаннями місцевого самоврядування в Європі опікується міжнародна організація - Рада Європи. Для вироблення єдиних стандартів місцевого самоврядування Рада розробила і прийняла перший загальноєвропейський документ у цій сфері - Європейську хартію місцевого самоврядування.

Відомо, що Хартія розроблялась понад 15 років, і лише у червні 1985 р. її текст схвалили 23 держави - члени Ради Європи. Хартія набула чинності та стала відкритою для підписання 15 жовтня 1985 р. після того, як її ратифікувало п'ять держав-членів цієї організації. [4]

Відносна «молодість» цього документа, як і тривалий період його розроблення, засвідчують, що проблеми місцевого самоврядування, зокрема взаємовідносини місцевих самоврядних і центральних виконавчих влад, є достатньо складні не лише для новодемократичних держав, наприклад України, а й для давніх демократичних країн Західної Європи. За суттю Хартія спрямована на утвердження і захист самостійності місцевого самоврядування як фундаментального принципу демократичного конституційного устрою країн Європи.

Структурно Хартія складається з преамбули та двох частин. Перша присвячена матеріально-правовим питанням місцевого самоврядування, друга стосується зобов'язань сторін-держав, які її підписали. Для ратифікації Хартії кожна держава повинна підтвердити свої зобов'язання стосовно дотримання не менше ніж 20-ти її положень. Надалі сторона-держава може в будь-який час ратифікувати й інші пункти Хартії.

Мета Хартії - добровільне виконання державою максимального обсягу її статей. Тому державам надається простір для маневрування щодо адаптації її положень до своєї політичної, правової, адміністративної і культурної ситуації. [8]

Хартія є значним внеском держав у формування об'єднаної Європи, заснованої на засадах демократії та децентралізації влади. Незважаючи на труднощі, які супроводжували прийняття і ратифікацію на першому етапі її існування, цей документ незабаром переріс у загальноприйнятий європейський стандарт, відповідно до якого розв'язуються кардинальні питання; функціонування органів місцевого самоврядування в країнах, що і її ратифікували.

За юридичною природою Хартія становить реальну міждержавну угоду (договір), обов'язкову для виконання всіма державами, які її підписали (ст. 12 Хартії). Це положення має особливе політико-правове значення, оскільки її норми стосуються сфери права, яка традиційно вважається внутрішньою справою кожної держави.

На основі Хартії може бути реалізовано безліч моделей місцевого самоврядування, які будуть відрізнятись між собою. При приєднанні до Хартії кожна з держав, дотримуючись загальноєвропейських стандартів, має виробити свою національну модель самоврядування, виходячи з власних потреб і традицій. Тому, незважаючи на певну стандартизацію засад місцевого самоврядування у різних країнах-учасницях Хартії, його національні риси у цих країнах не лише не втрачаються, а й набувають вищого символічного значення.

Ставлення різних держав-учасниць Хартії до неї-диференційоване. Історичні, культурні, державотворчі, географічні й інші особливості держав суттєво впливають на реалізацію принципів Хартії в їхніх правових системах. Тому політико-правові наслідки реалізації Хартії у кожній державі-учасниці мають значні відмінності. Насамперед, така відмінність простежується з одного боку, між державами Центральної та Східної Європи, Балтії, котрі після демократичних, антитоталітарних революцій відновили класичне, тобто ліберально-консервативне місцеве самоврядування; з іншого — між тими державами, в яких результатами цих революцій скористалася стара нова номенклатура (наприклад, країни СНД), що привело до впровадження в них традиціона-лістської моделі місцевого самоврядування.

Виконання Хартії є складним процесом у політичному, правовому та соціально-економічному стані, тому держави, які її ратифікують, роблять стосовно неї ті чи інші застереження, як це і передбачено текстом. Така практика існує наприклад, серед багатьох держав, які ратифікували Хартію. Ця практика застережень засвідчує про відповідальне ставлення держав за взяті зобов'язання перед європейським співтовариством.

Україна ратифікувала Хартію в липні 1997 р. за специфічних суспільно-політичних умов. Це був період, коли після ухвалення Верховною Радою України Конституції 1996 р., між законодавчою владою, в якій відносну більшість становили ліві та лівоцентристські політичні сили, і виконавчою владою, підтримуваною Президентом, точилася гостра боротьба стосовно визначення пріоритетів у сфері місцевого самоврядування. Прийняття парламентом у травні 1997 р. Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було позначено перемогою виконавчої влади, яка домоглася закріплення у ньому системи управління «сильний мер-слаба рада», що відповідало, і це підтвердила наступна політико-правова практика, духові національно-державницької концепції місцевого самоврядування. Ця концепція фактично розглядає місцеве самоврядування як складову частину виконавчої влади. [13]

Тому ніби у відповідь на прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», парламентська лівиця домоглася ратифікації Хартії без будь-яких застережень, що мало на меті 'збалансувати систему місцевого самоврядування і не дати виконавчій владі повністю підпорядкувати її собі. Проте такий підхід парламенту зумовив практично постійний конфлікт між Україною та Радою Європи, оскільки ні політично, ні юридично наша держава впродовж тривалого часу не могла виконати взяті зобов'язання щодо Хартії. Нині, як і сім років тому, Україна, за оцінками науковців, дотримується 20 норм першої частини Хартії, тобто виконує зобов'язання в мінімальному обсязі. З 14 пріоритетних принципів Хартії Україна не виконує десяти.

Отже, ратифікація Україною тексту Хартії без жодних застережень відразу призвела до проблем щодо її практичного втілення. Однак труднощі її реалізації цим не обмежились. Так, парламент України ратифікував Хартію 1997 р., а її офіційний переклад та опублікування відбувся лише 2002 р. Тобто п'ять років Хартія фактично не діяла, оскільки жоден судовий орган не міг би послатися на її положення.

Тому впродовж тривалого часу правові питання імплементації, гармонізації й узгодження Хартії та законодавства України з питань місцевого самоврядування у багатьох випадках залишались практично нерозв'язаними. Органи законодавчої та виконавчої влади, а також органи місцевого самоврядування підходили до впровадження Хартії радше з суспільно-політичних, аніж з правових міркувань. Після офіційного оприлюднення Хартії постали нові проблеми її впровадження: подолання правового нігілізму серед державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідають за використання та застосовування цього міжнародного акту.

Отже, політична легітимація Хартії відбулася набагато раніше, ніж її офіційна легалізація або вступ у дію, що дало підстави говорити радше про політичну, ніж юридичну роль цього міжнародного акту.

Однак сьогодні, коли реалізація Хартії все більше залежить від правових механізмів, акцентувати необхідно на конституційно-правових аспектах її впровадження, оскільки це реальна гарантія того, що в Україні будуть запроваджені європейські стандарти місцевого самоврядування. Це засвідчує також реформа політичної системи України і теорія класичного конституціоналізму, які все більше впливають на конституційну політику і практику функціонування державної влади та місцевого самоврядування.

Українській гуманітарній науці належить відповідна роль в обґрунтуванні засад реалізації та контролю за дотриманням Хартії. У зв'язку з просуванням України до європейських стандартів місцевого самоврядування ця роль постійно зростає насамперед тому, що наша держава через втрату традицій демократичного самоврядування з початку XX ст. не може обійтися без науки як інструменту впровадження сучасних демократичних технологій і традицій у цій сфері.

Однак реальний вплив сучасної гуманітарної науки на процеси практичної реалізації та контролю за дотриманням Хартії в Україні залишається поки що мінімальним. І це не випадково. На нашу думку, ця наука ще не приділяє достатньої уваги дослідженню згаданих проблем і напрацюванню відповідних пропозицій та практичних рекомендацій. Проте існуюча ситуація у цій науці є тимчасовою, оскільки з кожним роком зростають дослідження щодо розроблення складних проблем теорії та практики впровадження Хартії в Україні, підготовкою спецкурсів з названої проблематики, навчальних посібників з європейського муніципального права та муніципального права зарубіжних країн тощо.

Опанування українською гуманітарною наукою концепцією класичного конституціоналізму, яке відбулося у процесі переоцінки її методології за останні три-чотири роки, дало серйозний поштовх розвитку нових напрямів наукових розробок місцевого самоврядування. Українська наука поступово розширює предмет своїх дослідження у сфері реалізації та контролю за дотриманням Хартії і цим поступово інтегрується в європейську гуманітарну науку, що підтверджує її конкурентноздатність.

Суттєвим кроком до європеїзації української гуманітарної науки є переоцінка її методів наукового дослідження. Ця проблема актуальна, наприклад, і для українського правознавства, яке намагається відійти від традиційних матеріалістських методів дослідження, успадкованих від радянських часів, і започаткувати інноваційну методологію європейського зразка.

Це надзвичайно складна проблема, особливо в українських умовах, де панівною залишається так звана традиціоналістка, тобто ультраконсервативна модель політичної системи, яка об'єктивно «замовляє» саме традиційно-матеріалістську методологію досліджень місцевого самоврядування, у тому числі й проблем реалізації та контролю за дотриманням Хартії в Україні. Однак перехід від дуалістичної, а, по суті, від традиціоналістської до класичної, тобто ліберально-консервативної моделі політичної системи, який має відбутися під впливом реформи політичної системи, проголошеної Президентом України, все-таки подає надію на те, що проблема оновлення методології української гуманітарної науки буде успішно розв'язана.

Науковці різних спеціальностей по-різному сприймають Хартію. Це пояснюється існуванням різних наукових шкіл, передусім, традиційно-матеріалістської й інноваційно-класичної школи.

Науковці, які представляють традиційно-матеріалістську школу, розглядають Хартію як суто формальний «стандарт», еталон або «важливий крок» на шляху до утвердження принципів Ради Європи. Основне для них те, що реалізація Хартії, як і будь-якого іншого нормативного акта, є справою держави, котра діє залежно від обставин. Отже, Хартію вони розглядають як ординарний правовий документ, що не відрізняється від чинних нормативно-правових актів із питань місцевого самоврядування за юридичною природою і не потребує підтримки громадянського суспільства. [7]

Представники інноваційно-класичної школи розглядають Хартію насамперед як міжнародний договір, що став частиною національного Законодавства України, який відрізняється від інших джерел конституційного права місцевого самоврядування тим, що є інструментом реалізації та захисту прав і свобод громадян у сфері місцевого самоврядування. Крім цього, вони визнають безпосередню або пряму дію Хартії незалежно від деталізації та конкретизації її положень у чинному Законодавстві України. Таке трактування принципу дії Хартії ґрунтується на положеннях ст. 8 Конституції України. [4]

Стосовно наукових дискусій щодо прямої дії положень Хартії, то слід вважати, що противники такої дії цих положень дотримуються дещо застарілих методологічних позицій, коли реалізацію актів міжнародного права розглядають лише як справу держави. Безумовно, держава у цій сфері має свої повноваження, які випливають із міжнародного акту. Але чому ж при цьому кожен громадянин України не може мати право реалізувати свої права і свободи у сфері місцевого самоврядування на підставі Хартії чи іншого ратифікованого Україною міжнародного договору? Очевидно, що ми маємо справу зі стереотипами наукового мислення, сформованого у період, коли правове регулювання у нашій державі вирізнялось заідеологізованістю, політизованістю, а відтак - декларативністю та фіктивністю. Адже не лише міжнародне приватне, а й міжнародне публічне право визнає громадян суб'єктами регульованих ним правовідносин.

Пряму дію положень Хартії (за аналогією закону) засвідчує і принцип прямої дії норм Конституції України (ст. 8). Хартія виступає самодостатнім міжнародним актом прямої дії, коли:

- зі змісту Хартії прямо не випливає необхідність додаткової

регламентації та конкретизації її положень;

- норма законодавства, що введена в дію до або після

ратифікації Хартії, прямо суперечить її положенням.

Отже, пряма дія положень Хартії фактично є гарантією не лише реалізації та захисту прав і свобод громадян у сфері місцевого самоврядування, а й встановлення такого правопорядку, який реально забезпечує конституційний принцип верховенства міжнародного права над актами національного права України. [9]

Відмінності у позиціях представників традиційно-матеріалістської й інноваційно-класичної школи щодо юридичної природи та принципу дії Хартії не варто драматизувати або абсолютизувати (як і все, що відбувається у науці, якщо це громадянська, а не політична наука), а тому суперечки між ними становлять необхідний елемент науково-творчого процесу осмислення і переосмислення концепцій, принципів і понять у конституційному праві України. Якщо б у науці не було традиційно-матеріалістської школи (відповідно - інноваційно-класичної школи), то її треба було б придумати, щоб вона розвивалась природно, за законами творчих дискусій, які дають змогу продукувати наукові істини.

Головне полягає в тому, що дослідження проблем історії, теорії та практики реалізації Хартії привело всю українську гуманітарну науку до вивчення питань реалізації та захисту прав і свобод громадян у сфері місцевого самоврядування. Це, безперечно, корисно не лише науці, яка стає від цього вільнішою у творчому сенсі та відповідальнішою перед суспільством за результати своїх напрацювань, а й практиці місцевого самоврядування, що, в свою чергу, повинно наближатися до громадського ідеалу (надання громадянам якісних муніципальних послуг) .

Отже, все це разом дає змогу розглядати інститут місцевого самоврядування не тільки з політичного (як це часто трапляється), а й з погляду задоволення ним певного кола людських потреб у сфері місцевого життя. Крім цього, нові віяння у науці привели до того, що в Україні вчені працюють не лише над проблемами реалізації, а й над ідеєю вдосконалення самої Хартії, в тому числі й українським досвідом. [13]