2.2. Реалізація положень Хартії у нормативно – правових актах.

Місце і роль Хартії в системі політико-правового регулювання місцевого самоврядування необхідно вивчати через аналіз її впровадження у нормативно-правові акти в Україні. Навіть і тепер, після семи років ратифікації Хартії Україною, таке впровадження фактично вимагає створення нового покоління українського законодавства. Це справа не стільки сучасних законотворчих технологій, скільки завдання нетрадиційного політико-правового мислення.

Звичайною формою реалізації Хартії у нормативно-правових актах (законодавстві тощо) є відтворення у них її принципів і положень. Однак існує думка, згідно з якою реалізація Хартії може відбуватись і незалежно від її текстової імплементації. По суті, йдеться про реалізацію не лише букви, а й духу положень Хартії. Як визначити цей дух, якщо у Хартії про нього нічого не сказано? Лише через тлумачення відповідних її положень на основі загальноприйнятих методик. На жаль, практика реалізації Хартії в Україні не багата, і практично немає проблем з тлумаченням її положень, хоча в майбутньому така проблема може з'явитись. [9]

Реалізація положень Хартії у нормативно-правових актах повинна відповідати вимогам ефективності і з позицій юридичної техніки (простота викладу, компактність, однозначне розуміння дефініцій), так і позицій мети та завдань цих актів.

Органи і посадові особи виконавчої влади та місцевого самоврядування зобов'язані забезпечувати виконання і дотримання Хартії як акта національного законодавства. Відповідно до Конституції України, Президент України несе відповідальність за стан реалізації Хартії з позицій зовнішньої політики держави і міжнародних зобов'язань.

У свою чергу Кабінет Міністрів України, згідно з принципами парламентаризму, відповідає за реалізацію та дотримання положень Хартії на всій території держави, хоча на практиці з-поміж органів виконавчої влади лише місцеві державні адміністрації реально несуть відповідальність з цього питання. Органи місцевого самоврядування на своїй території також несуть відповідальність за стан реалізації та дотримання положень Хартії. [10]

Відповідність нормативно-правових актів згаданих органів Хартії залежить від того, чи керуються вони її положеннями. Знову ж таки: як вони ними будуть керуватись, коли сама Хартія ще не є загальнодоступною. Наприклад, у збірнику законодавства про місцеве самоврядування (2002 р.), розрахованого на працівників органів державної влади та самоврядування, Хартія не згадується.

Отже, в реалізації положень Хартії у нормативно-правових актах органів публічної влади в Україні існують певні проблеми, які необхідно обговорювати та розв'язувати.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». 1997р. реалізує певні принципи та положення Хартії. Однак, на думку науковців і практиків місцевого самоврядування, цей закон багато в чому суперечать Хартії,

З погляду компетенційного підходу, якщо порівнювати ці два акти, у законі збережено радянський галузевий підхід до визначення повноважень органів місцевого самоврядування, що призвело до переобтяження цих органів покладеними повноваженнями. За певними підрахунками, органи місцевого самоврядування (на основі 700 законів, які їх торкаються) відповідають майже за 1200 повноважень. Щоб профінансувати виконання всіх цих повноважень, не вистачить річного Державного бюджету. Однак кількість цих повноважень продовжує зростати.

З позиції поділу локальних і загальнодержавних функцій Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», на думку В. Пархоменка, експерта Інституту місцевої демократії імені П. Орлика, обтяжує органи місцевого самоврядування завданнями, які йому не властиві. Можна сказати, що саме така законодавча політика перекладає на місцеве самоврядування все нові повноваження, що робить його неефективним інститутом та об'єктом нарікань громадян.

Як відомо, Хартія визначає поділ повноважень між державою та самоврядуванням згідно з принципом субсидіарності (ст. 4). Однак те, що діється з повноваженнями місцевого самоврядування, зовсім не має відношення до цього принципу: тут, як і в інших питаннях самоврядування, часто діють принципи, успадковані від радянської системи влади.

Якщо проаналізувати основні засади закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 4) з позиції соціальної ефективності, то вони не відповідають, зокрема, преамбулі Хартії та принципу задоволення інтересів місцевого населення (ст. 3 Хартії). Безумовно, не йдеться, наприклад, про те, що у Данії легалізовано право громадян на якісні послуги органів місцевого самоврядування; в Австрії посадові обов'язки працівників муніципалітетів здійснюються за шкалою ефективності; у Фінляндії Міністерство внутрішніх справ, що опікується місцевим самоврядуванням, виробляє «індикатори продуктивності» для визначення ефективності роботи муніципальних служб.

Йдеться про інше. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» зорієнтований на політичну (система «сильний мер - слабка рада»), а не соціальну ефективність (громадські послуги), яка навіть за нинішніх умов могла б бути вищою, якби змінити пріоритети.

Беручи до уваги принцип про матеріально-фінансове забезпечення місцевого самоврядування (ст. 9 Хартії), Моніторингова комісія Конгресу місцевих і регіональних влад України засвідчує, що закон «Про місцеве самоврядування в Україні» позбавлений у цьому сенсі низки інституцій та принципових положень: ревізійних комісій місцевих рад, переліку об'єктів комунальної власності та норм про розмежування матеріально-фінансових повноважень різних рівнів місцевого самоврядування. [11]

Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування». 2001 р. Реалізація (ст. 7 Хартії), яка стосується муніципальної служби, у чинному законі потребує ще врегулювання низки питань. Зокрема, йдеться про службу в органах місцевого самоврядування на основі реального конкурсу заміщення посад у виконавчих органах сільських, селищних, міських рад, забезпечення нормального матеріального становища посадових осіб місцевого самоврядування, встановлення майнової відповідальності за збитки, втрачену вигоду і моральну шкоду, завдану незаконними актами, діями чи бездіяльністю цих посадовців, гарантування права на переведення на рівноцінну посаду, якщо службовець заявив про відставку у зв'язку з відмовою виконувати неконституційні або протизаконні розпорядження, доручення, вказівки тощо.

Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». 2004 р. Хартія, як і європейське виборче законодавство, акцентує насамперед на принципі підзвітності місцевої представницької влади перед її виборцям, що означає право виборців вільно змінювати місцеву владу.

Законодавство про місцеві вибори в Україні, як засвідчує політична практика, головну увагу приділяє виборчим процедурам і відповідальності за їх порушення, адже питання про зміну місцевої влади до останнього часу практично не висувалося.

Перший крок на шляху підвищення ролі громадян та їх об'єднань на місцевих виборах зроблено: закон про місцеві вибори 2004 р. передбачає вибори депутатів обласних, районних і міських рад на пропорційній основі. Запровадження пропорційних місцевих виборів, на думку дослідників, забезпечить встановлення принципу політичної відповідальності влади з ознаками міні-парламентаризму: формуванням депутатської більшості та депутатської меншості. [15]

Багато керівників місцевого самоврядування, котрі звикли спиратися у своїй виборчій стратегії не на політичні партії, а на неформальні об'єднання та зв'язки, дещо розгубились і починають критикувати цей закон. Однак нічого страшного у цьому законі немає: він лише прискорює політичну структуризацію суспільства, без якої місцева влада вже не може нормально будувати взаємовідносини з парламентом, урядом і Президентом.

При цьому в зв'язку з реформою політичної системи має відбутися перехід від децентралізації до централізації виконавчої влади, без чого уряд не зможе виконувати політичні функції. Тому роль політичних «наставників» місцевого самоврядування замість місцевих державних адміністрацій повинні будуть виконувати політичні партії.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». 1991 р. Чинне законодавство про місцеві референдуми не лише не реалізує, а й елементарно не відповідає Хартії та самій Конституції України, потребам практики місцевого самоврядування. Майбутній закон про місцеві референдуми повинен розширити сферу виключної компетенції цих референдумів, а також передбачити питання референдумного процесу.

Закон України «Про органи самоорганізації населення». 2001 р. У ньому реалізовані певні положення Хартії, але отримані результати не ті, які очікувались спочатку. Водночас діяльність самоорганізованих органів гмін у Польщі дала цікаві наслідки: громадські ради мікрорайонів міст постійно привертають увагу органів місцевого самоврядування до проблем жителів міст, ефективно використовують надані їм кошти, майно та ін. За діяльністю цих органів ведеться відповідний фінансовий контроль; органи самоврядування надають їм юридичну й іншу допомогу.

Для того, щоб реалізувати положення Хартії про органи самоорганізації населення, законодавство України потрібно змінювати не тільки за формальними ознаками, а й враховувати типи муніципальної політичної та правової культури громадян, які його реалізують. Ці типи культур включають традиційну, неототалітарну, радикально-популістську, номенклатурну, демократичну та деякі інші їх різновиди. Мабуть, це найскладніше завдання для українського законодавця, котрий не звик враховувати при законодавчому регулюванні суспільних відносин їх культуролого-політичні аспекти.

Закон України «Про оренду державного і комунального майна». 1995 р., із змінами 2004 р. Цей закон спрямований на реалізацію ст. 9 Хартії, яка регулює питання фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування. Він закріплює право органів місцевого самоврядування встановлювати політику оренди щодо комунального майна, яке перебуває у власності територіальної громади або є спільною власністю територіальних громад району чи області. На практиці нерідко трапляється так, що оренда комунального майна приносить територіальній громаді не доходи, а збитки, що пов'язано з корупцією й іншими господарськими злочинами.

Закон України «Про розмежування земель державної і комунальної власності». 2004 р. Він також спрямований на здійснення ст. 9 Хартії і гарантує місцевому самоврядуванню право на комунальну власність на землю, а відтак - на доходи від її використання (оренди) та приватизації.

Отже, реалізація Хартії у чинному законодавстві України далека від ідеалу і потребує до себе уважного ставлення. Крім суто законодавчого підходу до цих питань, також потрібно зауважувати рівень політичної і правової культури громадян, для яких приймаються відповідні закони з питань місцевого самоврядування.