§ 9. Народная правотворческая инициатива

§ 9. Народная правотворческая инициатива

Отдельным институтом непосредственной демократии в ее консультативных формах является народная правотворческая инициатива. В определенной мере ее можно было бы считать разновидностью коллективного обращения граждан. И все же лучше рассматривать народную правотворческую инициативу как самостоятельный институт по следующим причинам.

Во-первых, это предмет обращения. При просто коллективном обращении (петиции) его предметом будет, скажем так, обычная проблема, и она может быть разрешена правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления или же он начнет подготовку своего нормативного акта. При народной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом — важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу).

Во-вторых, при народной правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициативу.

В некоторых странах (например, в отдельных штатах США) используется институт принятия нормативных актов посредством народной инициативы: какой-то проект документа официально публикуется как законопроект, и начинается сбор подписей за него. Если необходимое число подписей получено, законопроект считается принятым как закон. Достаточно ясно, что в данном случае мы имеем дело с перерастанием одного института в другой. По существу народная инициатива уступает здесь место референдуму, хотя и проводимому в специфической форме. Основанием для такого вывода является то, что результат акции имеет не просто обязательный, но и окончательный характер — появляется правовой акт, принятый народом.

§ 10. Наказы избирателей

§ 10. Наказы избирателей

Институт наказов избирателей имеет сложную историю. Выше говорилось, что наказы избирателей возникли вместе с депутатским мандатом. Направляя своего представителя в собрание депутатов, избиратели давали ему поручения — какие вопросы и каким образом решать в этом собрании, как голосовать, какой линии поведения придерживаться. Эти поручения и получили наименование «наказы избирателей».

Поскольку в буржуазных парламентах победила концепция свободного мандата, там наказы избирателей не применялись и не применяются поныне.

В советский период наказы избирателей стали одной из составляющих конституционно-правового статуса как депутатов, так и в целом представительных органов власти. Как мы отмечали, наказы избирателей вместе с отчетами депутатов и их досрочным отзывом из представительного органа как раз и стали содержанием императивного депутатского мандата.

В новейший период нашей истории наказы избирателей вначале вообще были исключены из практики деятельности депутатов и представительных органов власти. Однако в последнее время отдельные субъекты Федерации приняли свои нормативные акты о наказах избирателей, тем самым восстанавливая этот институт.

Наказ можно определить как поручение избирателей депутату и соответствующему представительному органу власти по вопросу общественного значения, требующему решения данного органа либо иного компетентного органа. В наказах выражаются проблемы, имеющие общественное значение (звучание) — надо построить спортивное сооружение, провести газ в населенный пункт, сделать освещение какой-то улицы и т.д. Проблемы долгое время не решаются, и избиратели хотят привлечь внимание к ним нового кандидата в депутаты, а через него и новый состав представительного органа власти.

На встрече кандидата в депутаты с избирателями последние вносят (дают) свой наказ, принимая его путем открытого голосования большинством голосов присутствующих на собрании.

Полученные наказы обобщаются представительным органом власти. При этом выделяются наказы, которые нереально выполнить усилиями данного уровня власти и управления; по ним готовится обращение в вышестоящие органы власти; определяются наказы, не подлежащие выполнению как необоснованные; намечается программа мероприятий по выполнению принятых наказов, которая утверждается на заседании представительного органа власти. Далее этот орган, органы исполнительной власти, соответствующий депутат прилагают усилия к реализации наказов.

К наказам избирателей есть разные подходы. Тех, кто выступает за сохранение этого института в российском конституционном праве, противники данного института готовы зачислить в апологеты реставрации советской власти.

Суждения об императивном характере наказов избирателей явно преувеличены. Из приведенного выше механизма зарождения наказов читатель мог увидеть реально лишь одно проявление императивности — от наказов нельзя просто так отмахнуться, на них надо реагировать. Иных начал императивности в наказах не было и в советское время. В этом плане о наказах можно было говорить как об институте, совмещавшем в начале своего возникновения черты императивного и консультативного института, а по мере развития советской власти все более проявлялась роль наказов как консультативного института непосредственной демократии.

Длительное время при выборах в советские представительные учреждения отсутствовала конкуренция, в избирательном округе баллотировался один кандидат на одно вакантное депутатское место. Если на встречах кандидата с избирателями они высказывали ему наказы (это было не всегда), кандидат имел право сообщить свое мнение избирателям относительно наказа, в том числе о его реальности. В конце концов при несогласии с наказом он мог отказаться быть кандидатом. Совет, в который избирался депутат, был еще свободнее в отношении к наказам, он мог не принять наказа и отказать в его выполнении.

Роль отдельного кандидата в отборе наказов стала гораздо важнее с появлением конкурирующих кандидатов. В законодательство о наказах внесли правило о том, что наказы могут быть даны на встречах с каждым из кандидатов, причем кандидат — тут же на встрече — имеет право согласиться с наказом и принять его либо отказаться от наказа, для него это не имеет никаких последствий, кроме одного — избиратели будут решать при голосовании, отдать ли за него свои голоса. Причем наказами считались только те поручения, которые даны кандидату, ставшему депутатом. Остальные наказы переходили в ранг просто предложений избирателей, и депутат по своему усмотрению решал, как с ними поступать. Это также усилило характер наказов как консультативного института непосредственной демократии.

При создании нормативных актов о наказах были разные предложения о том, как их характеризовать — «поручения», «предложения», «просьбы», «обращения», «ходатайства», «требования», «пожелания» избирателей. Возобладавшее слово «поручение» само по себе никак не говорило об императивном содержании наказа и означало, как мы сказали, лишь невозможность оставить наказ без внимания. А на последнем этапе советского витка истории наказы превратились скорее в пожелания избирателей, и не более того.

В новейших актах, возрождающих наказы избирателей, порой вообще обходят вопрос о юридическом определении наказа. Кроме того, чтобы не превратить наказы в инструмент предвыборной агитации, их не связывают с избирательным процессом и с кандидатами на выборные должности, а определяют, что наказы даются на встречах с избирателями.

Противники наказов говорят, что наказы выражают узкокорпоративные интересы отдельных групп граждан, депутат же обязан думать о всех избирателях своего избирательного округа, а представительный орган — об избирателях всей соответствующей территории. И по этой причине тоже надо отказаться от наказов. В таком доводе если и есть доля истины, то лишь в одном отношении: наказы не должны противопоставить интересы одной части избирателей округа интересам остальных избирателей, тем более интересы избирателей одного округа — интересам всей территории представительного органа власти. За органом власти остается окончательное право принять или не принять наказ. Данный фактор также подтверждает консультативный характер института наказов.

И еще об одном аргументе. Противники наказов говорят: зачем посредством наказов оформлять всякие нужды и проблемы, если они и так очевидны. Разве депутаты, представительные и исполнительные органы власти и без наказов не знают, где надо латать дороги, проводить капитальный ремонт и т.д.? Действительно, о проблемах они могут знать, хотя, опять же, не о всех. Однако дело в другом: наказы как форма выражения общественного мнения, как средство избирателей привлечь внимание властей к своих насущным нуждам, могут быть, с одной стороны, мобилизующим фактором для органов власти, с другой — средством их единения с избирателями, ради которых они и должны функционировать.