30 Вопрос. Коммунистическая система гос. Службы.

Социальные характеристики госслужащих как особой группы порождают определенную систему их ценностей и особенности мировоззрения. В понимании этих особенностей важное методологическое значение имеет современная классификация систем государственной службы, согласно которой принято выделять коммунистическую систему, а также открытую и закрытую системы.

Государственная служба в современной России вышла из коммунистической системы и имеет признаки закрытой системы, что не способствует внедрению в управленческую деятельность достижений современного менеджмента. Для России предпочтительна открытая система госслужбы, или система найма, которая интегрирует государственную службу в общество.

Коммуни́зм (от лат. commūnis — «общий») — общество, в основе которого лежит общественная собственность.

После XIX века термин часто используется для обозначения спрогнозированной в теоретических работах марксистов общественно-экономической формации, основанной на общественной собственности на средства производства. Такая формация предполагала наличие высокоразвитых производительных сил, отсутствие деления на социальные классы и упразднение государства, в котором не должно было быть денег и реализовывался принцип «каждый по способностям — каждому по потребностям»

31 вопрос Государственная служба в РФ: общие принципы

Принципы государственной службы -это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института. И принципы эти именно правовые, т.е. нормативно закреплены и прослеживаются во всех правовых источниках, регулирующих данную сферу. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность государственно-служебных отношений.

В литературе имеются разные подходы к классификации принципов государственной службы. Можно выделить из всего комплекса принципов те, которые относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и, наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой. Д.Н. Бахрах разделяет принципы по трем основным критериям:

законность; демократизм; профессионализм. Существует выделение конституционных и организационно-функциональных принципов государственной службы (по аналогии с системой принципов государственного управления). Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. С точки зрения организации и функционирования государственной службы ее принципы можно разделить на две группы: принципы организации государственной службы; принципы ее практического функционирования. В зависимости от занимаемого места в структуре правового регулирования института государственной службы можно ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы РФ" закрепляются основные принципы государственной службы.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (развивает положение ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Этот принцип иначе называют принципом законности. Этот принцип является всеобщим.

Государственный служащий обязан осуществлять отраслевые и конкретно-институционные принципы осуществлять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством РФ; в пределах предоставленных ему полномочий и в соответствии с должностными обязанностями. Отказ или уклонение от действий, предписанных федеральными законами, влечет установленную законом ответственность государственных служащих.

Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов.

В структуру принципа верховенства Конституции и законов входят принцип верности государственных служащих государству при осуществлении служебных обязанностей и принцип доверия служащим со стороны, как государства, так и граждан; также важное значение приобретает и соразмерность в государственном управлении, т.е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления.

 

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Важным является требование закона, чтобы государственные служащие, прежде всего, признавали права и свободы человека и гражданина. Признание государственным служащим этих прав и свобод влечет за собой его обязанность соблюдать и защищать их, т.е. делать все возможное для реализации гражданином принадлежащих ему прав и свобод. В конечном счете, данный принцип определяет главный смысл и сущность деятельности государственных служащих.

Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Государственная служба представляет собой множество государственных должностей, учреждаемых в единой системе органов государственной власти. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны. Федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации - в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. В соответствии с закрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом разделения властей дифференцируется государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей.

Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Закрепленное в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ положение соответствует п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966т. (вступил в силу 23 марта 1976 г.), в соответствии, с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Однако совершенно ясно, что государственным служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган. Претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий по должности. При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы.

Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Другое название - принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. Этот принцип определяет следующие важнейшие положения:

во-первых, принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения обязательны для исполнения нижестоящими государственными служащими;

во-вторых, эти решения должны быть законными, т.е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий и должны не противоречить закона. Данный принцип способствует обеспечению нормальной деятельности государственных органов с учетом построения всего государственного аппарата на традиционных принципах организации управления: иерархичность структуры; разделение и четкое определение компетенции государственных органов; фиксирование полномочий, прав, обязанностей и ответственности государственных служащих; взаимосвязь отраслевого и межотраслевого начал в государственном управлении; сочетание коллегиальности и единоначалия.

Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов РФ, а также и для специальных видов государственной службы.

Принцип единства основных требований осуществляется посредством системного регулирования государственной службы и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей процедур функционирования всех элементов института государственной службы. В Российской Федерации устанавливаются единая классификация государственных должностей, квалификационные разряды государственных служащих, единые права и обязанности (при различии служебных полномочий), единый порядок прохождения государственной службы и т.д. Принцип единства требований обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.

Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих. Профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования.

Компетентность в отличие от профессионализма - понятие более динамическое; это практическая реализация профессиональных способностей и деловых качеств работника;

она выражается, прежде всего в качественном осуществлении полномочий. Можно сказать, что компетентность служащих -это обладание знаниями о предмете собственной государственно-служебной деятельности.

Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих является ведущим началом организации и функционирования государственной службы в вопросах подбора, расстановки и перемещения кадров государственных служащих.

Принцип гласности в осуществлении государственной службы. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, ели иное не предусмотрено законом. Однако государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию.

Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности. Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, образует состав должностного проступка и влечет применение дисциплинарных взысканий.

Принцип внепартииности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством РФ и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Вместе с тем государственные служащие пользуются свободой совести, свободой исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, свободой принадлежности к политическим партиям. Однако государственным служащим запрещено официально или публично демонстрировать свою принадлежность к указанным партиям, движениям, объединениям. Государственные служащие должны быть независимы от них.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Он выражается в устойчивости профессионального положения государственного служащего и преемственности в проведении государственной кадровой политики.

Помимо Закрепленных в ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" нормативно и теоретически выделяют и другие принципы государственной службы. Так, Положение о федеральной государственной службе (ст. 2) устанавливает принцип социальной защищенности федеральных государственных служащих. Теоретически выделяется принцип запрета на участие государственного служащего в забастовке.

Все принципы государственной службы тесно взаимосвязаны и призваны действовать в системе: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов. Принципы государственной службы являются важнейшей основой разработки и реализации государственной кадровой политики.

32. Специфика организации государственной и муниципальной службы в РФ

Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.

В связи с этим особенно актуальным становиться вопрос переосмысления концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы, которая выполняет основные задачи государственного управления.

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему по осуществлению государственной власти (целей, задач и функций государства)[1]. Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служба.

Государственная служба выполняет основные задачи государственного управления:

¨ выработка стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны;

¨ подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;

¨ создание организационных структур власти;

¨ принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;

¨ осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации.

Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально‑актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственного управления по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий.

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные государственные служащие категории «А».

Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.

Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и обществе.

Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.

Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно‑политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно‑правового регулирования экономической и социально‑культурной деятельностью.

Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федераций и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач.

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, то есть совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

· государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

· государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

· государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

· государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

· государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:

¨ вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно‑распорядительных органов;

¨ реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;

¨ предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

¨ включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, то есть Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства.

Первое - государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично‑правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

С государственным управлением довольно тесно пересекаются понятия «государственная служба» и государственный служащий».

Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие все основные элементы этого института. Федеральный Закон об Основах государственной службы в Российской Федерации[2], устанавливает следующие общие подинституты:

государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы. Включаемые в институт государственной службы пединституты могут быть поняты только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

1) установлении определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно- правовыми);

2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие не

соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к

ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях.

Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

Во всех государствах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).

В настоящее время государственная служба рассматривается как один из видов общественно-политического труда. Поэтому на государственного служащего распространяются основные положения трудового законодательства, хотя в то же время в ст. 11 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"[3] для государственного служащего установлены ограничения, связанные с государственной службой. Для него главенствующим являются несение государственной службы, исполнение государственной должности, использование полномочий, определенных должностью, для решения возникающих в ходе развития общества проблем, включая проблемы отдельных граждан.

Гражданам, претендующим на должность в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Начавшийся процесс реформ в России присоединил к вышеуказанным недостаткам еще ряд факторов, порожденных экономической реформой и отсутствием эффективного законодательства в сфере государственной службы. Поэтому Д.М. Овсянко выделяет семь проблем в сфере государственной службы, подлежащих решению.[4] Среди них: организационная нестабильность государственных структур, снижение престижа государственной службы, резкое снижение служебной дисциплины

К правовым источникам, регламентирующим функционирование государственной службы в России, помимо Конституции Российской Федерации, относится Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 г. До его принятия издавалось множество законов субъектов Российской Федерации, с помощью которых осуществлялось управление государственной службой в регионах России, что приводило к противоречию между нормами общефедерального и местного законодательства. Такая ситуация волновала ученых-правоведов и законодателей.

Современное состояние государственной власти в России показывает, что ее реформирование осуществляется с учетом воздействия исторических традиций, а создание эффективно действующей системы государственной власти сковывается неразвитостью федерального законодательства. Россия столкнулась с необходимостью выработать новую модель государства и его государственной службы в неблагоприятных социально-экономических условиях. Социально-экономические противоречия, политическое противостояние, нестабильность оказывают огромное влияние на процесс создания такой модели.

До сих пор остаются неясными новые ориентиры государственного строительства, не найдена оптимальная государственно-правовая модель РФ и ее государственной службы.

Для ускорения модернизации государственной службы в 1992 — 1993 годах одна за другой появлялись концепции проведения реформы государственной службы, определяющие этапы и формы, цели, задачи государственной службы, основные проблемы управления ею. Но они не включали в себя конкретные цели реформы и модели будущей государственной службы.

Такое положение вещей было устранено 15 августа 2001 года, когда В.В. Путин подписал распоряжение об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации[5]. Основное направление ее касается реализации принципа экономической и социальной защищенности государственных служащих. Необходимость повышения денежного содержания признается государством и будет реализована, но высокий размер заработной платы повлечет за собой усиление дифференциации оплаты его труда в зависимости от квалификации, компетентности, важности выполняемых функций и эффективности работы. Подобные решения, на наш взгляд, вызваны следующими причинами: 1) необходимостью создания условий для карьерного роста специалистов, особенно из числа молодежи; 2) недостаточностью бюджетных средств на должную оплату труда всех лиц, являющихся государственными служащими; 3) недостаточностью бюджетных ассигнований на выплату профессиональных пенсий государственным служащим; 4) необходимостью сокращения численности госслужащих.

Итак, подведем итоги. Государственное управление – это вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти.

Институт государственной службы регламентирует формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения.

Следует отметить, что реформа государственной службы должна осуществляться не только на основе разработанной программы (концепции), но и на базе соответствующих нормативных актов. Например, Положение о федеральной государственной службе впервые разделило служащих на «государственных» и «негосударственных», что явилось следствием изменений, произошедших в государственном устройстве России. Это положило начало введения менеджмента в государственное управление.

33. Основные тенденции изменений систем управления в современных демократических государствах

Традиционная структура госслужбы, с пирамидальным и линейным устройством, с распорядительными методами администрирования, складывалась веками, и в относительно неизменном виде существовала до второй половины ХХ века. Проблемы возникли с вступлением мира в цивилизацию индустриального общества и переходом к постиндустриальной цивилизации. Страны Западной Европы и Америка достигли индустриальной стадии развития к 30-м годам ХХ века, но за время второй мировой войны были отброшены в своём развитии назад. К 50-м гг. большинство стран восстановили свой потенциал, и начался переход к постиндустриальному обществу. Процессы, происходящие в мире, усложнились. Преобразования не просто ускорились, а спрессовались. Существенно осложнило положение и проявление глобальных проблем человечества (экологический кризис, накопление запасов оружия массового поражения и т.д.). Традиционная этика государственной службы, сформировавшаяся за предшествующую историю, во многом перестала работать, выполнять свои функции регулятора отношений как внутри госслужбы, так и в отношениях государственной службы с населением. Она перестала успевать за быстро меняющейся ситуацией. В изменении этики госслужбы оформилось несколько тенденций, ко-торые являются предметом осмысления, как учёными, так и практиками, занимающимися проблемами развития морали в сфере государственного управления.  Основные направления, по которым происходили изменения в традиционной системе государственной службы: 1. Изменения в организационной стороне госслужбы: a) Появление штабных подразделений (в администрации президента есть социологический центр). Появление института советников. b) Появление вне традиционной структуры государственного управления подразделений, организованных по матричному типу, для работы над проектами. c) Перераспределение функций между уровнями управления в сторону увеличения прав и возможностей на уровне территорий (децентрализация управления). Эта тенденция стала проявляться с 70-х гг. 2. Нарастание глобальных проблем и необходимость объединения усилий по их решению привело к ускоренному процессу создания разнообразных международных организаций и структур, координирующих деятельность государств по тем или иным вопросам. Появление таких организаций заставило задуматься о необходимости сближения как правовых норм функционирования государственных аппаратов, а это в свою очередь привело к появлению базовых образовательных центров, готовящих управленцев высших звеньев, так и о постепенном сближении этических кодексов госслужб. Это было веянием времени. 3. Постепенный перевод государственной службы на рельсы умеренной либерализации. В одних странах это произошло резко (Великобритания – Маргарет Тэтчер), в других более плавно (страны восточной Европы). Россия тоже провозглашает переход на умеренную либерализацию. Государства постепенно освобождают себя от заботы о потребностях людей и от выполнения взятых ранее на себя социальных гарантий населению. Это связано с нарастанием кризисных явлений в мировой экономике с постоянным удорожанием всего процесса функционирования государства. 4. Значительное и очень быстрое преобразование технической оснащённости деятельности государственной службы (компьютеризация деятельности, образование единых коммуникативных систем, связь), изменение всей системы канцелярских предметов, оснащения. Такое преобразование, с одной стороны, труд упростило, а с другой – поставило перед большими отрядами госслужащих совершенно новые проблемы, в том числе переосмысление характера ответственности, необходимость при-обретения новых навыков в принятии решений, в понимании своего долга и т.д. 5. Сращивание этики госслужбы и этики (морали) политики. Основными причинами перечисленных изменений служат прежде всего цивилизационные изменения, такие, как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешёвой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации управления в системе государственной службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на всё меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.

34. Этапы реформы системы государственного и местного управления и РФ

Реформа системы государственного управления

За предыдущее десятилетие доля государственного вмешательства в экономику значительно сократилась. Большая часть производственных компаний, предприятий сферы услуг относится на сегодняшний день к частному сектору экономики. В то же время государственное присутствие в экономике до сих пор остаётся слишком большим.

Экономическое развитие сдерживается недоверием бизнеса к государству, его способностям гарантировать права собственности и задавать стабильные и предсказуемые правила рыночного поведения. Отношения государства и общества не прозрачны и обременены массой бюрократических барьеров. Органы государственной власти и местного самоуправления не ориентированы на потребности экономики и общества.

Диапазон управленческих воздействий крайне узок, а сам их механизм неэффективен. Административные процедуры определены нечетко, оставляя широкое поле для усмотрения чиновников, что приводит к коррупции.

Система оплаты труда государственных служащих фактически дестимулируюет их результативную активность и создает эффект отрицательного отбора, когда на государственную службу приходят работники, которые не могут найти лучшего места на рынке труда.

При этом государство сохраняет за собой избыточные функции, осуществляет избыточное регулирование экономики, остаётся крупным собственником, акционером многих коммерческих предприятий, владельцем ГУПов, деятельность которых напрямую не связана с исполнением неотъемлемо государственных функций. До сих пор до конца не решена проблема чёткого функционирования системы правоприменения в сфере экономического законодательства (которая включает, прежде всего, судебную систему и органы правопорядка).

В совокупности эти факторы оказывают сильное давление на экономику, подрывают принципы рыночной конкуренции, заметно снижают эффективность функционирования имеющейся производственной инфраструктуры, негативно влияя на инвестиционный и предпринимательский климат.

Серьёзной проблемой является наличие “нерыночного” сектора в экономике России. Достаточно большое количество предприятий на сегодняшний день потенциально неконкурентоспособны и выживают лишь за счёт предоставляемых государством льгот, отсрочек при уплате налогов, преференциям при получении государственного заказа, заниженным тарифам на услуги естественных монополий, несовершенных институтов экономики. В значительной степени эта проблема обусловлена излишним вмешательством государства в экономические процессы, в том числе через регулятивные функции, государственную собственность, естественные монополии, несовершенные институты социальной сферы, которые в подавляющем большинстве случаев продолжают контролироваться государством.

В среднесрочной перспективе предстоит активизировать решение назревшей задачи снижения государственного давления на экономику. Основными направлениями деятельности должны стать: сокращение административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов; повышение эффективности работы государственных органов; приватизация предприятий, не связанных с исполнением государством прямых функций по обеспечению обороноспособности и безопасности страны; повышение эффективности управления государственной собственностью (включая природные ресурсы); поддержка судебной реформы в увязке с реформой органов правопорядка.

5.1. Совершенствование механизмов правоприменения

Важнейшим направлением повышение эффективности государственного регулирования экономики должно стать продолжение судебной реформы.

В рамках социально-экономической политики правительства необходимо прежде всего реформирование компонентов судебной системы, связанных с защитой прав собственности (в том числе прав акционеров и инвесторов), разрешением корпоративных конфликтов, арбитражным и третейским судопроизводством - в целях создания и совершенствования механизмов правоприменения, исключительно важных для улучшения делового климата в стране.

Большое значение имеет разработка механизмов, препятствующих использованию судебных процедур недобросовестными участниками экономического оборота в целях безосновательного препятствования предпринимательской деятельности. В этой связи:

Необходимо разработать меры по обеспечению соразмерности принимаемых арбитражным судом срочных временных мер, направленных на обеспечение иска, заявленным сторонами требованиям.

Требует совершенствования система информирования сторон и иных заинтересованных лиц о времени и месте рассмотрения дел судами, с учетом географического фактора и сохраняющейся альтернативной подсудности по некоторым категориям дел. Необходимо также создать эффективный механизм доступа к вступившим в законную силу судебным решениям.

Необходимо уточнение норм Закона Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” с целью исключения применимости этого закона к отношениям, вытекающим из имущественных требований граждан к хозяйственным товариществам и обществам и иным юридическим лицам. Полагаем целесообразным разграничить отношения, имеющие публичный характер (между гражданином и органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным и муниципальным служащим), для которых предусмотрен порядок особого производства (подраздел III ГПК РФ, раздел III АПК РФ) от споров, возникающих из гражданских правоотношений. В этой связи требуется, чтобы указанный закон распространялся только на публичные отношения.

Для целей оперативного разрешения корпоративных споров и защиты прав инвесторов необходимо улучшить правовые условия деятельности третейских судов в качестве альтернативы государственным судам. В частности, следует законодательно предусмотреть создание коллегий третейских судей, аналогичных коллегиям адвокатов, в качестве саморегулирующихся организаций со своими правилами поведения арбитров и установления надлежащих мер их ответственности.

Необходимо уточнить принципы подведомственности дел арбитражным судам путем расширения и уточнения перечня дел, связанных с деятельностью хозяйственных обществ (включая дела по искам к держателям реестров (регистраторам) акционерных обществ, в арбитражный суд по месту нахождения соответствующего хозяйственного общества (товарищества), дел по спорам акционеров (участников иных хозяйственных товариществ и обществ).

Следует также уточнить правила соединения в одно производство определенных категорий однородных дел в арбитражном процессе с тем, чтобы избежать противоположных судебных решений (конкуренции судебных решений) по искам от нескольких истцов к одному ответчику, а также по искам к нескольким ответчикам от одного истца.

Необходимо совершенствование правового регулирования отношений о признании и приведении в исполнение на территории Российской Федерации решений иностранных третейских судов а также правоприменительной практики российских судов по данному вопросу. В этой сфере в последние годы возникли проблемы, связанные, в том числе, с неполным соответствием российского законодательства общепризнанной международной практике. В частности, требуется снять ряд установленных Арбитражно-процессуальным кодексом Российской Федерации ограничений на рассмотрение иностранными третейскими судами отдельных категорий дел, а также повысить “устойчивость” вынесенных ими решений при рассмотрении российскими судами вопроса о приведении их в исполнение на территории Российской Федерации.

Другой проблемой, которую необходимо решить в ближайшие годы, является излишнее вмешательство правоохранительных органов в деятельность экономических субъектов. Правительству Российской Федерации предстоит принять меры, направленные на сокращение излишних функций по контролю и надзору за предпринимательской деятельностью со стороны правоохранительных органов.

Важной мерой в этом направлении должно стать усиление персональной административной и материальной ответственности должностных лиц правоохранительных органов, принимающих неправомерные решения, препятствующие ведению предпринимательской деятельности.

При этом необходимо повысить эффективность работы правоохранительных органов в сфере экономических преступлений, в рамках защиты прав собственности.

5.2. Проведение административной реформы

Важнейшим элементом модернизации системы государственного управления является реформирование административной системы, и прежде всего, исполнительной власти. Радикальные изменения в экономической системе, произошедшие в России за последнее десятилетие, привели к трансформации и разрушению старых, созданию новых экономических институтов. В то же время, принципы принятия решений, механизмы и структура исполнительной власти не претерпели значительных изменений. На сегодняшний день это стало одним из основных тормозов на пути эффективного функционирования экономики и построения гражданского общества.

Новая структура власти должна быть ориентирована на интересы развития экономики и общества. В среднесрочной перспективе предстоит осуществить основные элементы административной реформы, охватив ими бoльшую часть федеральных структур и спроецировав важнейшие механизмы на региональный уровень.

Необходимо произвести оптимизацию структуры исполнительной власти; повысить профессиональный уровень и мотивацию госслужащих, ввести систему бюджетирования по результатам; расширить участие институтов гражданского общества в выработке важнейших решений; обеспечить максимальную прозрачность при выполнении процедур и разработке правовых актов; ввести презумпцию нецелесообразности государственного регулирования в той или иной сфере; проводить осуществление всех государственных закупок на конкурсной основе.

Потребуется последовательно сокращать государственное регулирование ряда сфер общественной и экономической жизни, одновременно поддерживая развитие саморегулируемых организаций.

Органы исполнительной власти и их подразделения должны иметь четкие и исчерпывающие функции, полномочия и регламенты работы.

Для достижения этой цели необходимо завершить инвентаризацию и провести анализ существующих функций органов исполнительной власти на предмет их целесообразности, дублирования и полноты. Функции должны быть ясно определены и классифицированы. Это является условием недопущения конфликта интересов. Функции разработки политики (правоустанавливающие), регулирования и исполнения принятых решений (правоисполнительные), оказания государственных услуг и управления государственным имуществом, контроля исполнения и надзора должны быть разделены между органами. При этом количество органов, принимающих политические решения, значительно сократится.

За пределы государственных органов нужно вывести различные функции обеспечивающего характера, выполнение которых через проведение государственных закупок можно осуществлять с помощью частных компаний без нанесения ущерба общественным интересам. При этом любые государственные закупки должны осуществляться на конкурсной основе с целью экономии бюджетных средств и сокращения возможностей для злоупотреблений.

Предстоит окончательно переориентировать исполнительную власть с отраслевого принципа управления (доставшегося в наследство от исполнительной власти времён плановой экономики), на выполнение ведомствами неотъемлемо государственных, востребованных обществом функций.

На основе конкретизации и разделения функций потребуется подготовить и утвердить положения об органах исполнительной власти. Эти положения станут основой для разработки административных регламентов ведомств и их подразделений - нормативно установленного порядка планирования, организации, исполнения и учета работ по выполнению уставных задач и функций органа исполнительной власти. Регламент не только определяет форматы и маршруты документооборота, но также содержит элементы технологии подготовки и реализации управленческих решений.

Административные регламенты определят юрисдикции, порядок и допустимые варианты действий государственных органов, ограничивая диапазон произвольных решений и создавая основу для реального контроля исполнительной власти, что позволит оптимизировать процессы межведомственных взаимодействий. Реализация регламентов в электронной форме станет условием обеспечения совместимости содержания и форматов отчетности, средств поддержки стратегического и оперативного управления, методов бюджетирования, управления персоналом, финансами, логистикой.

Эффект от административной реформы будет неполным, если не изменить экономический механизм функционирования государственных органов. В настоящее время экономика государственных органов действует по затратной модели, не ориентированной на результат. Необходимо переместить акцент с детального контроля расходов и формирования ведомственных бюджетных запросов по сметному принципу "от достигнутого" на тщательное обоснование и контроль результатов.

Ресурсное обеспечение исполнительных органов власти и учреждений необходимо, там где это возможно, напрямую связать с объёмом и качеством выполняемых функций. Планирование деятельности и финансов государственных органов, агентств и государственных учреждений, должно стать долгосрочным, ориентированным на выполнение конкретных задач или достижение установленных индикаторов результативности.

Основой стимулирования деятельности государственных органов и учреждений должно стать нормативное финансирование выполняемых функций, большая свобода оперативного использования ассигнований, в том числе возможность гибкого изменения структуры расходов по статьям экономической классификации, использования полученной экономии в рамках установленных лимитов средств, сохранения остатков средств для использования в следующем бюджетном периоде, а также "заимствования" из ассигнований будущего года.

Применение новой системы результативного бюджетирования потребует изменения методов финансового учета расходов и обязательств, в частности внедрения учета по методу начислений.

Одной из важнейших задач административной реформы является обеспечение максимальной прозрачности при выработке решений, гарантирующее учёт общественных интересов. Необходимо определить механизмы, позволяющие гражданскому обществу активно участвовать в процессе выработки социально-экономической политики. Первым шагом на пути участия институтов гражданского общества в работе органов государственной власти должно стать обеспечение прозрачности в деятельности государственных организаций. В том числе, в ближайшее время необходимо обеспечить публичность процедуры разработки и принятия нормативных актов любого уровня. Необходимо законодательно обеспечить право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создать доступные информационные ресурсы.

Повышение открытости государственных органов должно достигаться также путем введения представителей структур гражданского общества в состав коллегиальных органов, призванных регулировать вопросы доступа к информации, служебного поведения, конфликта интересов, и конкурсного найма государственных служащих.

В рассматриваемый период должна быть реализована федеральная программа реформирования государственной службы российской федерации (2003 - 2005 годы). Мероприятия этой программы предусматривают создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы, эффективных механизмов проведения кадровой политики, оптимизацию состава государственных служащих, совершенствование оплаты их труда, улучшение финансово - экономического и материально - технического обеспечения государственной службы.

Одной из первоочередных задач становится формирование высококвалифицированного и разделяющего идеи реформирования исполнительной власти кадрового ядра. Эта задача может быть выполнена при условии обеспечения социально приемлемого уровня оплаты труда гражданских служащих, учитывающего региональные различия рынка труда и должностную дифференциацию, а также государственные социальные гарантии государственных служащим.

Наряду с системой денежного содержания нужно разработать и внедрить новые механизмы пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования служащих и членов их семей, способы компенсации дополнительных расходов, связанных со служебной деятельностью (расходы по найму жилья, транспортные и командировочные расходы).

При этом необходима синхронизация мер по реформированию государственного аппарата с мерами по улучшению финансового положения государственных служащих и государственных органов. Повышение оплаты труда должно проходить одновременно с очередными шагами административной реформы и реформы государственной службы.

Изменение стиля и результативности работы государственных институтов невозможно без рационализации расходов на содержание государственных органов, улучшения их материально-технического обеспечения. Привлечение высококвалифицированных и высокооплачиваемых кадров на государственную службу целесообразно лишь при создании адекватных условий труда.

По мере повышения престижа государственной службы должен быть осуществлен повсеместный переход к открытому конкурсному найму государственных служащих за исключением узкой группы руководящих должностей. Кроме того, следует расширить сферу применения срочных контрактов.

Функции большинства госслужащих поддаются чёткой регламентации, инструментом которой являются должностные регламенты. Должностные регламенты обеспечат прозрачность и подконтрольность деятельности государственных служащих, сузят поле административного усмотрения, станут преградой развития коррупции. В то же время, действия лиц, принимающих решения и использующих в своей работе творческий потенциал, не поддаются чёткой регламентации, поэтому должны оцениваться по другим критериям.

Должностные регламенты обеспечат технологичность деятельности, ее информационную насыщенность, оперативный контроль и учет трудонагрузки и результатов. Регламентация должна стать одной из основ оценки труда работника, важным элементом при выборе механизма мотивации. Регламенты должностных лиц должны быть увязаны с административными регламентами органов исполнительной власти и их подразделений.

Важным элементом реформирования государственной службы являются совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Необходимо внедрить систему непрерывного профессионального образования государственных служащих, ориентируя ее на актуальные вопросы административной реформы и реформы государственной службы. Потребуется провести работу по совершенствованию стандартов и программ подготовки и профессионального развития кадров государственной службы на основе их открытых конкурсов, а также конкурсного отбора образовательных учреждений.

Должны быть разработаны механизмы плановой ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадровый резерва, проведения тестирования, аттестаций или квалификационных экзаменов.

Еще одним направлением реформирования государственной службы является формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов. Конкретизация этих механизмов должна быть обеспечена законодательно и предусматривать и предусматривать создание комиссий по вопросам служебного поведения и конфликта интересов, процедур обязательного информирования государственными служащими уполномоченных должностных лиц о ситуациях конфликта интересов. Комиссии по вопросам служебного поведения и конфликта интересов будут включать представителей как государства, так и гражданского общества при численном преобладании последних. В деятельности комиссий должен быть обеспечен максимальный уровень информационной открытости

Необходимой составляющей мероприятий административной реформы и реформы государственной службы должна стать организация экспериментов, которые позволят апробировать новые принципы и методы управления, оценить их сильные стороны и возможные негативные последствия до момента их массового внедрения в практику деятельности государственных органов.

5.3. Активизация процессов дебюрократизации

Одной из наиболее острых проблем, негативно влияющих на предпринимательский климат, является излишнее административное вмешательство государства в деятельность хозяйствующих субъектов.

Устранение административных барьеров на начало и ведение бизнеса в более общем контексте реформы всей системы государственного управления и государственного регулирования экономики является приоритетным направлением экономической политики, напрямую влияющим на повышение конкурентоспособности экономики, диверсификацию ее структуры.

Основными направлениями реформирования системы государственного регулирования предпринимательской деятельности будут:

1. Изменение подходов к введению нового государственного регулирования хозяйственной деятельности, а также оценка существующих форм и масштабов государственного регулирования.

В настоящее время не существует единых подходов к оценке эффективности и экономической целесообразности государственного регулирования экономической деятельности путем установления различных административно-правовых режимов: лицензирования, аттестации, аккредитации, проверок, мониторинга, выдачи разрешений, согласований, заключений и т.д. В результате государственные органы зачастую используют тот или иной режим без достаточных оснований. В каждой сфере экономической деятельности необходимо провести детальный анализ методов и форм государственного регулирования рыночной экономики путем различных административно-правовых режимов, ввести “презумпцию нецелесообразности” государственного вмешательства. Должны быть введены четкие процедуры обоснования необходимости вмешательства, показатели ожидаемой эффективности, расчета затрат, а также процедуры публичной защиты такой необходимости.

На основе оценки эффективности и целесообразности применения того или иного режима, должны приниматься решения о его внедрении и наделении соответствующими функциями и полномочиями государственных органов.

2. Оптимизация государственных контрольных и надзорных функций и функций лицензирования..

Необходимо четкое разделение государственных контрольных и надзорных полномочий между федеральным и региональным уровнями власти по принципу возможности и целесообразности осуществления государственного контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основываясь на разграничении закрепленных в законодательстве Российской Федерации предметов ведения.

Необходима кардинальная реорганизация системы органов государственного контроля как на федеральном, так и на региональном уровне, в настоящее время не отвечающей таким основным принципам ее организации как прозрачность, структурная адекватность и четкость в определении правового положения контрольных органов.

Реформирование системы государственных органов должно быть основано на следующих принципах:

• четкое и однозначное определение целей и сферы государственного вмешательства;

• ограничение такого вмешательства минимумом, необходимым для достижения целей регулирования;

• единообразие практики применения мер регулирования;

• исключение дублирования контрольных и надзорных мероприятий;

• вывод конкурентных функций из ведения государственных органов на рынок;

• объединение аналогичных контрольных функций по объектам контроля;

• устранение прямого или косвенного финансирования функций государственного контроля за счет внебюджетных источников;

• осуществление государственного контроля исключительно государственными служащими.

Будет продолжена работа по дальнейшему сокращению перечня лицензируемых видов деятельности до предельно целесообразного минимума с возможной заменой системы лицензирования более эффективными мерами ответственности самих экономических субъектов.

В ближайшие два года необходимо усовершенствовать механизм обжалования незаконных действий административных органов и принятия решений по ним вышестоящими органами или судом. Субъект предпринимательской деятельности в случае необоснованного ограничения его экономических прав органом государственного контроля должен получать от государства полную материальную компенсацию в кратчайшие сроки. Таким образом, применение экономических санкций, с одной стороны, будет способствовать защите экономических интересов предпринимателей, а с другой, предупреждать принятие непродуманных решений органами государственного контроля. Одновременно, необходимо ужесточение личной административной и материальной ответственности конкретных лиц, принимающих решения, за последствия их действий, что позволит переложить часть затрат по возмещению причиненного ущерба с государственного бюджета, расплачивающегося деньгами налогоплательщиков, на лиц, непосредственно ответственных за принятие непродуманных решений.

3. Совершенствование системы государственной регистрации субъектов предпринимательства

В этой сфере будет продолжена работа по совершенствованию технологии “одного окна”, с объединением процедур государственной регистрации, постановки на налоговый учет и на учет во внебюджетных фондах (Пенсионном фонде, Фонде социального страхования). Система регистрации индивидуальных предпринимателей будет изменена с учетом сложившихся принципов государственной регистрации юридических лиц.

4. Реформирование системы сертификации и подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов.

Приоритетной задачей в этой сфере является сокращение обязательной сертификации до минимального уровня, обеспечивающего безопасность продукции. При этом механизм взаимодействия государства и субъектов предпринимательства должен быть основан на принципе применения государственного регулирования только в случае неэффективности рыночных механизмов.

В этих целях необходимо создание национальной системы аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации. Действующая система стандартов будет заменена техническими регламентами, которыми определены исключительно вопросы безопасности продукции, получит развитие декларирование как форма подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов.

В то же время, снижение регулирующих функций государства в вопросах контроля качества продукции не должно проходить в отрыве от формирования более четких правовых механизмов, направленных на усиление ответственности хозяйствующих субъектов за невыполнение обязательных требований. В этой связи предстоит активизировать практическое применение процедуры отзыва опасных товаров с рынка, поддержанной механизмом судебного принуждения и внести изменения в законодательство, направленные на усиление защиты прав потребителей.

5. Развитие саморегулируемых организаций.

Наиболее приемлемой альтернативой государственному регулированию является развитие организаций саморегулирования. В основу саморегулирования будет заложена система взаимоотношений хозяйствующих субъектов друг с другом и с государством, основанная: на создании альтернативных механизмов разрешения споров субъектов саморегулирования и потребителей, а также субъектов саморегулирования и государства; на поддержании высоких стандартов деловой этики в отрасли; на снижении объема государственного регулирования деятельности субъектов саморегулирования. Проводимая государством политика должна быть ориентирована на последовательное распределение в пользу таких организаций полномочий органов исполнительной власти по регулированию и контролю предпринимательской и профессиональной деятельности в тех секторах экономики, функционирование которых не связано с обеспечением безопасности России.

Решение вопросов самими участниками рынка, с участием саморегулируемых организаций не только снизит транзакционные издержки в экономике за счет применения менее формализованных механизмов и повышения уровня доверия между участниками рынка, но и окажет позитивное воздействие на качество товаров и услуг. Это обусловлено такой спецификой саморегулируемых организаций как установление обязательных для выполнения всеми участниками объединения правил и стандартов, что должно стать основой не только для развития добровольной сертификации, организации национальной системы стандартизации, но и для формирования полноценных инстутов гражданского общества.

5.4. Управление государственной собственностью

Несмотря на существенное сокращение доли государственной собственности в производственных активах, государственный сектор экономики остаётся слишком большим. По экспертным оценкам, государство является владельцем не менее половины активов страны и контролирует около половины ВВП. Низкая эффективность управления значительным государственным сектором оказывает на экономику негативное влияние. Предприятиям государственного сектора предоставляются различные преференции в виде льготного доступа к ресурсам и товарам, при проведении государственных закупок и размещении заказов, распределяемым государственными органами, что нарушает принципы равной конкуренции и искажает рыночные сигналы.

Политика Правительства Российской Федерации по управлению государственной собственностью будет строиться на основе четкого определения целей участия государства в хозяйственных обществах. Необходим переход к новой модели управления государственностью собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необходимым функциям государства. Имущество не соответствующее указанным критериям должно быть приватизировано. Это позволит оптимизировать его состав и реализовать меры по качественному повышению эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики.

Приоритетной задачей является ускоренная приватизация в 2003 - 2005 годах государственных унитарных предприятий, в подавляющем большинстве случаев занимающихся потенциально конкурентными видами деятельности и не участвующих в решении ограниченного круга стратегических и социально-ориентированных задач. Также нужно ускорить приватизацию пакетов акций акционерных обществ, деятельность которых не связана со стратегическими интересами государства по обеспечению национальной безопасности.

Для этого необходимо разработать и утвердить трехлетнюю программу приватизации.

Государственные унитарные предприятия, в отношении которых будет принято решение о нецелесообразности приватизации, должны быть преобразованы в казенные предприятия при одновременном совершенствовании системы взаимоотношений с их руководителями и усилении контроля над их деятельностью. Необходимо законодательно закрепить ликвидацию такой организационно-правовой формы как унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения.

Необходимо разграничить имущество, относящегося к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в целях обеспечения имущественной основы выполнения соответствующими органами публичной власти полномочий, возложенных на них Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Вместе с тем, существует необходимость внедрения новых подходов в управлении государственным имуществом, применение которых должно привести к качественному повышению эффективности его использования.

Предлагается ежегодно разрабатывать и утверждать Правительством Российской Федерации Программу управления федеральным имуществом на три года, с детализацией показателей программы на очередной финансовый год и прогнозом на два последующих. Природные объекты, иные виды имущества, интеллектуальная собственность также должны быть включены в Программу управления федеральным имуществом.

Содержание программы должно быть увязано с федеральной адресной инвестиционной программой, прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества, программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, федеральным бюджетом на очередной год и соотноситься с перспективным финансовым планом на три последующих года. Кроме того, программа управления федеральным имуществом должна содержать план приобретения, использования и выбытия имущества.

В целях совершенствования системы эффективного управления объектами недвижимости, находящимися в государственной собственности, предстоит разработать порядок и обеспечить ведение публичного реестра федеральной недвижимости, который позволит более эффективно использовать государственную недвижимость, увеличит спрос на нее, а также соответствующие доходы федерального бюджета.

Предстоит осуществить комплекс мер по повышению квалификации государственных служащих, являющихся представителями государства в акционерных обществах, повысить ответственность представителей государства через принятие соответствующих нормативных правовых актов.

Следует решить проблему финансирования деятельности по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, а так же усовершенствовать механизмы управления остающимися в государственной собственности активами, в том числе за счёт их передачи в управление специализированным органам, а также на конкурсной основе и негосударственным компаниям.

Необходимо также принять меры по сокращению количества государственных учреждений, не участвующих в обеспечении выполнения полномочий соответствующими органами публичной власти, а также разработать процедуры и механизм их преобразования в организации с другой организационно-правовой формой.

В результате предлагаемых мер будет создана единая система управления государственным имуществом позволяющая добиться имущественного обеспечения выполнения государственных функций, оптимизации структуры федерального имущества, рационального соотношения доходов и расходов федерального бюджета, обеспечить эффективность использования федерального имущества в интересах государства.

5.5. Реформирование системы природопользования

Одним из важнейших активов государства являются природные ресурсы которые представляют собой не только основу для развития перерабатывающих производств, но и гарантию нормальной жизнедеятельности будущих поколений.

На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют чёткие, прозрачные условия доступа недропользователей к ресурсам. Государственные интересы как собственника зачастую не защищены в полной мере, а недропользователи, в свою очередь не мотивированы к эффективному использованию предоставленных ресурсов. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению, что повышает требовательность к рациональному недропользованию.

Экономические условия пользования недрами делают вложения капитала в эту сферу существенно выгоднее вложений в обрабатывающие производства - доля налоговых изъятий в структуре добавленной стоимости добычи полезных ископаемых не превышает 40%, тогда как в обрабатывающих секторах этот показатель составляет 55-60% и выше. Такие условия не мотивируют перелив капитала в обрабатывающие сектора и диверсификацию структуры российской экономики. Дополнительные доходы недропользователей зачастую реинвестируются в развитие сырьевых производств либо вносят свой вклад в отток капитала.

Необходимо в ближайшее время: разработать механизм установления и изъятия природной ренты, выравнивающий экономические условия деятельности в сфере природопользования и в обрабатывающих секторах экономики; реформировать систему управления и сформировать эффективную стратегию развития государственного фонда недр. Цели - обеспечение устойчивого развития национальной природно-ресурсной базы, ее рационального использования и стимулирование диверсификации структуры экономики и повышения ее конкурентоспособности.

Необходимо сформировать эффективную стратегию развития государственного фонда недр, которая будет направлена на обеспечение баланса воспроизводства и добычи полезных ископаемых в интересах разных поколений. Она должна обеспечить устойчивые доходы бюджетной системы на долгосрочную перспективу, предусматривать удовлетворение потребностей национальной экономики в минеральном сырье и стимулировать развитие технологического и промышленного потенциала России.

Правовое регулирование отношений между государством (собственником недр) и инвестором (недропользователем) необходимо развивать преимущественно на основе гражданско-правовых начал, что позволит сформировать систему взаимных гарантий и ответственности государства и инвесторов и улучшить контроль за соблюдением пользователями природных ресурсов своих инвестиционных обязательств и требований по рациональному природопользованию;

Правительство Российской Федерации должно ввести полноценную состязательную процедуру предоставления предприятиям прав пользования недрами, в том числе для снижения коррупционных рисков.

В ближайшие годы предстоит реформировать систему управления государственным фондом недр, в том числе на основе разграничения регулятивных, контрольных и исполнительно-распорядительных полномочий между Федерацией и её субъектами.

Принцип разграничения полномочий необходим и для успешной реализации соглашений о разделе продукции. Для обеспечения максимальной эффективности деятельности государства необходимо сосредоточить основные регулятивные и контрольные функции на федеральном уровне, а исполнительно-распорядительные функции перераспределить между уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов в зависимости от их функций общего характера, закреплённых законодательством Российской Федерации.

Необходимо принять поправки в законодательство об СРП, направленные на привлечение уполномоченных организаций для оказания содействия в обеспечении интересов Российской Федерации при подготовке и реализации соглашений о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений углеводородного сырья.

При заключении соглашений о разделе продукции особое внимание необходимо уделить выполнению условий работ, предусматривающих предоставление российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на основании договоров с инвесторами.

Для решения поставленных задач будут осуществлены следующие меры:

• реформа законодательства о природных ресурсах, основными направлениями которой будут четкое разграничение полномочий между федеральным центром и регионами, переход преимущественно к гражданско-правовым отношениям как правоустанавливающим по доступу к природным ресурсам, установление прозрачной системы торгов;

• переход на новые правила учета природных ресурсов, сочетающиеся с международными стандартами в этой области.