52. Правозахисна діяльність прокурора у сфері охорони довкілля.

Організація та проведення додержання органами місцевого самоврядування та виконавчої влади законів України „Про охорону навколишнього природного середовища”, „Про місцеві державні адміністрації” , „Про місцеве самоврядування в Україні” під час прийняття нормативних актів у сфері природних ресурсів

Інформаційне забезпечення

З метою належної організації нагляду за додержанням і застосуванням законів органами місцевого самоврядування та виконавчої влади при прийнятті та виданні правових актів у сфері охорони навколишнього природного середовища необхідно мати:

- перелік сільських, селищних, міських, районних у містах рад, їх виконавчих органів на піднаглядній території;

- відомості про загальний склад ради, виконкому (інших виконавчих органів), відомості про посадових осіб цих органів, копії рішень;

- копії рішень про обрання голови ради, його заступників, секретаря, регламенту відповідної ради.

У подальшому необхідно налагодити надання прокуратурі плану роботи відповідної ради та копії проектів рішень, що будуть розглядатися на її засіданнях.

Додержання вимог законодавства при скликанні сесії рад

Сільська, селищна, міська районна у місті ( у разі її створення), районна рада проводить свою роботу сесійно.

Сесія ради скликається у разі необхідності, але не менше одного разу на квартал.

Перша сесія новообраної ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніше, як через місяць після обрання ради у правомочному складі.

У зв’язку з цим після проведення виборів та перших двох сесій знов новообраної ради необхідно витребувати рішення про обрання голови ради, його заступників, секретаря, затвердження регламенту, створення її виконавчих органів та постійних комісій, а також положення про постійні комісії ради.

У ході прокурорської перевірки слід вивчити зазначені документи (рішення та протоколи сесії, регламент, положення тощо) щодо відповідності вимогам законодавства і в подальшому звертати увагу на одержання зазначених у регламенті положень у роботі ради та при прийнятті нею актів.

При перевірках звертати увагу на додержання вимог п.14 ст.46 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” (далі – Закон). Згідно з вказаною нормою в регламенті має бути визначено порядок скликання сесії ради, процедура підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань.

Необхідно перевіряти, чи додержується 10-денний термін доведення до відома депутатів та населення рішення про скликання сесії ( у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради).

Перш за все, необхідно встановити, чи забезпечений кворум для проведення сесії та прийняття рішень. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Сесії ради проводяться гласно. Реалізація цього принципу може бути визначена також у регламенті ради. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання.

Особливу увагу при перевірках слід звертати, чи відносяться питання, що винесені на розгляд сесії ради, до компетенції відповідної ради. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Не завжди виконуються органами місцевого самоврядування вимоги законодавства при формуванні постійних комісій рад, у зв’язку з цим необхідно перевірити персональний склад комісій.

Відповідно до ч.1 ст.47 Закону постійні комісії є органами ради, які обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії ради обираються лише із числа депутатів ради, до їх складу відповідно до ч.3 ст.47 Закону не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті ради, районної, обласної ради, їх заступники.

Додержання вимог законодавства при формуванні виконавчих органів

Перевіркою необхідно встановити, чи створені у відповідній раді виконавчі органи, якщо створені, то які. Перевірити законність рішень про створення цих органів, визначення та затвердження їх кількісного і персонального складу.

Відповідно до ч.1 ст.11 Закону виконавчими органами рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління й інші створені радами виконавчі органи.

У сільрадах, що представляють територіальну громаду чисельністю менше 500 осіб, виконавчий орган може не створюватися. У цьому випадку сільський голова одноособово здійснює функції виконкому, крім розпорядження земельними і природними ресурсами ( ч.3 ст.11 Закону).

Кількісний склад виконкому сільської, селищної, міської, районної в місті ради визначається відповідною радою, а персональний – затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради. Виконавчий апарат районної ради створюється райрадою. Структура і чисельність затверджується за поданням голови районної ради, який очолює апарат за посадою.

Склад виконавчого комітету зазначений у ст.51 Закону. Це відповідно сільський, селищний, міський голова ( для районної в місті ради – голова ради), заступники голів з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючі справами (секретарі) виконкомів, а також керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інші особи.

При перевірках звертати увагу, яка посадова особа виконує обов’язки секретаря виконкому. Згідно із законодавством, посаду секретаря виконкому та ради може суміщати секретар відповідної ради при наявності відповідного рішення цієї ради.

Перевіркою кількісного складу виконавчого комітету ради слід враховувати, що на осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги по обмеженню суміщення їхньої діяльності з іншою роботою, встановлені для сільського, селищного, міського голови.

До складу виконкому не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради (ч.9 ст.51). Відповідно до ст.6 Закону України „Про статус депутатів місцевих рад” депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради чи головою, заступником голови районної обласної, районної у місті ради, працює в ній на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльність, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, що скликаються сільським, селищним, міським головою, головою районної в місті ради. У випадку їхньої відсутності ці функції виконують заступники голови з питань діяльності виконавчих органів (для районної в місті ради – заступник голови ради). Засідання скликаються у разі необхідності, але не рідше 1 разу на місяць, і правомочні за наявності більше, ніж половини від загального числа членів виконкому.

При проведенні перевірок в органах місцевого самоврядування та виконавчої влади особливу увагу приділити питанням додержання вимог Закону „Про боротьбу з корупцією”. Відповідно до ст.5 Закону до відповідальності можуть притягуватися посадові особи, що готують й приймають незаконні нормативно - правові акти чи рішення на користь фізичних або юридичних осіб. Що стосується прийняття незаконних рішень, то до них можуть бути віднесені будь – які рішення, що надають незаконні переваги фізичним або юридичним особам у вигляді невжиття заходів, що передбачені законодавством, непередача матеріалів у випадках, передбачених законом, у правоохоронні органи та інше.

Перевірка законності актів, що видаються органами місцевого самоврядування

При організації нагляду вважається за доцільне, перш за все забезпечити вивчення проектів рішень, які будуть розглядатися на сесії рад, колегіях райдержадміністрацій.

Перевіркою законності актів, що видаються органами місцевого самоврядування, слід з’ясувати, чи відноситься вирішення питань, по яких прийнято рішення, до їх компетенції, законність делегування повноважень.

Для цього необхідно керуватися нормами Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, які визначають виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад. Винесення на розгляд інших органів питань, перелічених у ст.26 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, є перевищенням повноважень цих органів.

Рада у межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради (ч.1 ч.2 ст.59 Закону).

Рішення ради приймаються відкритим голосуванням. Таємне голосування обов’язково проводиться у випадках: обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради; дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови; обрання голови ради заступника голови ради звільнення їх з посади; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Протоколи сесій відповідної ради, прийняті нею рішення підписуються сільськими, селищними, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради – головою відповідної ради, у разі їх відсутності – відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної в місті, районної, обласної ради.

Акти, прийняті виконкомом сільської, селищної, міської, районної в місті ради, називаються „рішеннями”, приймаються більшістю голосів від загального числа членів виконкому і підписуються головою ради (ч.6 ст.59 Закону).

Акти, що видаються районними, обласними державними адміністраціями , називаються «розпорядженнями» (ч.8 ст.59 Закону).

Під час перевірок необхідно перевірити дотримання процедури питання: вивчити матеріали, на підстав яких приймаються рішення, розпорядження, їх повноту, достатність, посилання на закони, погодження, підписання.

По-перше, необхідно перевірити законність підстав для винесення питання на розгляд сесії відповідної ради або виконкому (заява, подання органу, громадянина або посадової особи).

По-друге, встановити, чи зібрані достатні матеріали для прийняття рішення (підготовлені проекти відводу земельних ділянок, проекти будівництва тощо).

По-третє, перевірити наявність погодження проектів рішень відповідними органами або посадовими особами.

По-четверте, чи включено питання, щодо якого прийнято рішення, до порядку денного, наявність кворуму при його прийнятті.

По-п’яте, слід перевірити, ким підписано рішення, протокол засідання ради, протокол засідання рахункової комісії, чи зареєстровано в управлінні юстиції ( у разі необхідності).

Регулювання земельних відносин

При проведенні перевірки з даного питання необхідно мати на увазі, що відповідно до п.12 Перехідних положень Земельного кодексу України до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями у межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади, тобто місцеві державні адміністрації.

Підстави, на яких може мати місце набуття права на земельну ділянку, новим Земельним кодексом значно розширені.

Сільські, селищні, міські ради надають земельні ділянки у постійне користування юридичним особам із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Районні державні адміністрації на їх території надають земельні ділянки із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:

а) сільськогосподарського використання;

б) ведення лісового і водного господарства, крім випадків, передбачених ч.7 ст.122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).

в) будівництва об’єктів, пов’язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо).

Таким чином при перевірці рішень органів місцевого самоврядування та виконавчої влади щодо надання земельних ділянок, перш за все, слід з’ясувати, чи у населеному пункті або за межами населеного пункту надаються зазначені землі, тобто перевірити компетенцію органу, що прийняв рішення.

Необхідно вивчити сам проект відводу земельної ділянки та встановити, чи відповідають розміри ділянки наявним, місце розташування земельної ділянки та визначити правильність віднесення їх до відповідної категорії (ст.19 ЗК України).

Слід звертати увагу, чи приймається у разі необхідності рішення про зміну цільового призначення земель (згідно з вимогами ст.20 ЗК України).

При перевірці законності рішень про безоплатну приватизацію земельної мідянки звертати увагу на додержання вимог ст.118, 121 ЗК України, зокрема, чи погоджений проект відведення земельної ділянки з органами, вказаними у п.9 ст.118 ЗК України, чи додержані норми безоплатної приватизації земель, встановлені для конкретних цілей, з якої категорії земель виділяються вони, чи не використовувала особа це право декілька разів тощо.

Вивчаючи рішення про передачу в оренду відповідно до ст.124 ЗК України земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, необхідно мати на увазі, що за проектами відведення передаються в оренду земельні ділянки зі зміною їх цільового призначення та із земель запасу під забудову. В інших випадках, якщо межі земельної ділянки визначені в натурі, обов’язковість розробки нового проекту землеустрою земельної ділянки не передбачена. Зміст цієї статті прямо співпадає зі статтями 5-7 Закону України „Про оренду землі”.

Особливу увагу приділяти перевірці законності прийняття рішень про продаж земельних ділянок, звертаючи увагу на додержання вимог ст.127, 128, 129 ЗК України. Мати на увазі, що без конкурсу чи аукціону можуть продаватися тільки земельні ділянки, на яких розташовані об’єкти нерухомого майна, що є власністю покупця.

Потребує уваги застосування на практиці положень ст.119 Земельного кодексу України, якою встановлено, що громадяни, які добросовісно, відкрито і безперервно користуються земельною ділянкою протягом 15 років, але не мають документів, які б свідчили про наявність у них прав на цю ділянку, можуть звернутися до органу державної влади або місцевого самоврядування з клопотанням про передачу її у власність або надання у користування. Розмір цієї ділянки встановлюється у межах норм, визначених Земельним кодексом України. Умовою набуття зазначеними суб’єктами такого права виступає добросовісне, відкрите і безперервне користування відповідною земельною ділянкою протягом 15 років.

Добросовісне користування земельною ділянкою може бути пов’язане з оплатою земельного податку, поданням заяви на адресу уповноваженого органу про закріплення за громадянином цієї ділянки. Громадянин повинен так користуватися земельною ділянкою, щоб не порушувати права і законні інтереси суміжних землекористувачів, з додержанням вимог екологічного законодавства. Відкрите користування передбачає, що інформація про таке користування була відома уповноваженим органам, але вони не порушували питання про самовільне використання земельної ділянки. Безперервне користування протягом 15 років означає, що за цей час суб’єкт, який здійснював експлуатацію земельної ділянки, не залишав її без використання.

Відсутність у громадянина або членів його сім’ї документів, які б свідчили про наявність у них прав на земельну ділянку, теж є самостійною умовою набувальної давності. Внаслідок цього виникає право власності або користування фізичних осіб.

Практика прокурорського нагляду засвідчила, що поширеними є порушення при наданні сертифікатів на право на земельну частку (пай) особам, які були помилково пропущені в списках до державного акта на право колективної власності на землю, а також тим, що прибули до членів КСП після одержання державного акта на право колективної власності. Такі розпорядження приймаються головами райдержадміністрації. При цьому слід звертати увагу, що підставою для таких розпоряджень відповідно до Указу Президента України № 720-95 „Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям” повинні бути рішення власника та відповідне рішення ради. Відповідно до п.2 Указу право на земельну ділянку (пай) мають члені колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства, у тому числі пенсіонери, які і раніше працювали в ньому і залишаються членами зазначеного підприємства, кооперативу, відповідно до списку, що додається до державного акта на право колективної власності на землю. Особам, які були помилково пропущені у списку, землі можуть надаватися тільки із земель колективної власності, а особам, які були прийняті до членів сільськогосподарського підприємства після отримання державного акта цим підприємством – із земель резервного фонду ради.

Порядок вилучення земельних ділянок за рішеннями органів державної влади та органів місцевого самоврядування передбачений ст.149 ЗК України.

Слід звертати увагу на рішення виконавчих органів рад, які не наділені повноваженнями щодо розпорядження землями. Проте, непоодинокими є факти прийняття рішень про надання дозволів на тимчасове розміщення гаражів для пільгових категорій громадян, чим фактично надаються земельні ділянки. У подальшому терміни розміщення гаражів продовжуються.

Земельним кодексом України , іншими нормативними актами у сфері земельних ресурсів не врегульовано питання щодо надання у безоплатну власність (ст.121 Земельного кодексу України) земельних ділянок громадянам, які не зареєстровані на конкретній території. При цьому слід виходити з того, що органу місцевого самоврядування або виконавчої влади, до якого звернувся громадянин для отримання земельної ділянки, необхідно надати документ з органу земельного кадастру, який свідчить про те, що він не реалізував права безплатної приватизації земельної ділянки за місцем реєстрації.

Регулювання відносин у сфері водних ресурсів

До теперішнього часу не розподілені повноваження між Кабінетом Міністрів України та місцевими державними адміністраціями щодо передачі водних об»єктів загальнодержавного значення в оренду, що передбачено ст.51 Водного кодексу України.

У звязку з цим в оренду надаються землі водного фонду у порядку, визначеному Земельним кодексом України.

2.7. Регулювання гірничих відносин

Відповідно до кодексу України про надра до повноважень обласної ради належить повноваження щодо:

- надання надр у користування для розробки корисних копалин місцевого значення ;

- погодження клопотань про надання у користування надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; а також для цілей, не пов»язаних з видобуванням корисних копалин;

- припинення права користування ділянкою надр у випадках і порядку, передбачених цим Кодексом.

До компетенції сільських, селищних, міських і районних рад належить:

- погодження клопотань про надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення.

2.8. Регулювання відносин у сфері природно-заповідного фонду

Відповідно до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про природно-заповідний фонд України» прийняття рішень про організацію територій та об»єктів природно-заповідного фонду відноситься до компетенції обласних рад за узгодженням з районними радами.

2.9. Регулювання відносин у сфері тваринного світу

Відповідно до Закону України «Про тваринний світ», «Про мисливське господарство та полювання» мисливські угіддя для ведення мисливського господарства надаються у користування обласними радами за поданням місцевого органу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання, погодженим з місцевою адміністрацію, місцевими органами спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища, а також власниками або користувачами земельних ділянок.

3.1. Регулювання відносин у сфері рослинного світу

Відповідно до Закону України „Про благоустрій населених пунктів”, Постанови КМУ від 01.08.06. № 1045 „Про затвердження Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах” повноваженнями щодо надання дозволів на видалення зелених насаджень наділені виконкоми міських рад.

3.2. Регулювання відносин у сфері лісових ресурсів

Відповідно до положень Лісового кодексу України до повноважень обласних рад належать:

- передача у власність, надання у постійне користування земельних лісових ділянок на землях спільної власності відповідних територіальних громадян та припинення права користування ними; прийняття рішень про виділення в установленому порядку для довгострокового тимчасового користування лісами лісових ділянок на землях спільної власності відповідальних територіальних громадян;

- погодження лімітів використання лісових ресурсів;

- погодження максимальних норм безоплатного збору трав»яних рослин, квітів, ягід, горіхів, грибів тощо.

До повноважень обласних державних адміністрацій належить:

- передача у власність, надання у постійне користування для ведення лісового господарства земельних лісових ділянок, що перебувають у державній власності , на відповідній території;

- передача у власність, надання у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок, площею до 1 га, що перебувають у державній власності, на відповідній території, та обласного значення, припиняють права користування ними;

- обмеження або тимчасове припинення діяльності підприємств, установ та організацій у разі порушення ними лісового законодавства у порядку, передбаченому законодавством;

- заборона відвідування лісів населенням і в»їзд до них транспортних засобів у період високої пожежної небезпеки у порядку, передбаченому законодавством.

Повноваження районних державних адміністрацій у сфері лісових відносин:

- передача у власність, надання у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок, площею до 1 га, що перебувають у державній власності, у межах сіл, селищ, міст районного значення та припинення права користування ними;

- прийняття рішень про вилучення в установленому порядку для довгострокового тимчасового користування лісами лісових ділянок, що перебувають у державній власності, у межах сіл, селищ, міст районного значення;

- внесення пропозицій про обмеження або тимчасове припинення діяльності підприємств, установ та організацій у разі порушення ними лісового законодавства у порядку, передбаченому законодавством.

Повноваження сільських, селищних, міських рад у сфері лісових відносин:

- передача у власність, надання у постійне користування земельних лісових ділянок , що перебувають у комунальній власності, у межах сіл, селищ, міст та припинення права користування ними;

- прийняття рішень про виділення в установленому порядку для довгострокового тимчасового користування лісами лісових ділянок, що перебувають у комунальній власності, у межах сіл, селищ, міст і припинення права користування ними;

- організація благоустрою лісових ділянок і культурно-побутове обслуговування відпочиваючих у лісах, що використовуються для цих цілей;

- встановлення порядку використання коштів, що виділяються з місцевого бюджету на ведення лісового господарства.

Рішення (розпорядження), що прийняті (видані) усупереч вимогам природоохоронного законодавства, підлягають скасуванню шляхом принесення протесту.

У разі виконання рішень (розпоряджень), а саме - укладання договору на користування природними ресурсами тощо, розірвання договору відбувається шляхом застосування цивільно-правових заходів.

У разі заподіяння шкоди державі внаслідок прийняття (видання) незаконних рішень (розпоряджень) слід вирішувати питання щодо їх відшкодування. За наявності підстав – приймати рішення у порядку ст. 97 КПК України.