Расследование пожаров / Zernov - Administrativnoye rassledovaniye narusheniy PB 2011

защиты в случае обнаружения их неисправности; краски и мастики, использовавшиеся при нанесении их на поверхности конструкций, подлежащие огнезащите, при нарушении требований ккачеству покрытия и т. п.

Предметами административного правонарушения как объектами материального мира, которым причиняется вред в результате совершения правонарушения, по делам рассматриваемой группы могут являться вещи и материалы, пострадавшие от воздействия опасных факторов пожара.

Важное место также занимают документы, которые имеют значение доказательств по делу об административном правонарушении: проектные материалы, различного рода акты, справки, заключения, предписания, сертификаты, сметы, накладные и другие документы, отражающие характер и объемы выполненных проектных и иных работ.

При изъятии вещей и документов применяются фотосъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств, составляется протокол либо делается соответствующая запись

впротоколе о доставлении или в протоколе об административном задержании. Копия протокола вручается лицу, у которого производится изъятие, либо его законному представителю.

Среди мер обеспечения административного расследования, равно как и мер административного воздействия на правонарушителей, особое место занимают меры административного пресечения. Эти меры, как правило, первоочередного характера, имеют цель оперативного вмешательства, позволяющего путем воздействия на правонарушителя или на материальную обстановку прекратить или, по крайней мере, приостановить причинение вреда или потенциальную опасность, связанные с совершением данного правонарушения. К мерам пресечения общего и специального характера

вобщем случае относится широкий спектр действий, предусмотренных законом. Однако компетенция сотрудников ГПН при осуществлении контроля (надзора) существенно ограничена: в их распоряжении фактически имеются лишь такие меры пресечения, как предупреждение и рассмотренный выше арест товаров и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения. Иные меры пресечения могут осуществляться лишь во взаимодействии с органами внутренних дел.

Особое место среди мер пресечения занимает приостановление экс-

плуатации объектов, подлежащих контролю (надзору). Пунктом 3 ст. 1 Федерального закона от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ1 предусмотрено дополнение КоАП РФ ст. 3.12 «Административное приостановление деятельности» как

1Федеральный закон Российской Федерации от 09.05. 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» (Опубликован в Российской Газете 13.05.2005 г.).

20

меры административного воздействия на правонарушителя. Новый термин закона означает временное прекращение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и в ряде других исчерпывающе указанных в законе случаев. Законом предусмотрено, что административное приостановление деятельности назначается судьей по представлению должностного лица, уполномоченного, в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ, составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания правонарушителя.

Пунктом 37 ст. 1 Федерального закона от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ также предусмотрено дополнение КоАП РФ ст. 27.16 «Временный запрет деятельности», что предусматривает кратковременное, на срок до рассмотрения дела судом, прекращение деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Законом определено, что срок временного запрета деятельности не должен превышать пять суток.

Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Законом установлено, что временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

В отличие от порядка, установленного в ст. 3.12 КоАП РФ, временный запрет деятельности осуществляется непосредственно должностным лицом, уполномоченным, в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ, составлять

21

протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности. О временном запрете деятельности составляется протокол, в котором указываются основание применения этой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении; дата и место его составления; должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол; сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности; время фактического прекращения деятельности; объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица. Протокол о временном запрете деятельности подписывается составившим его должностным лицом, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законным представителем юридического лица. Копия протокола о временном запрете деятельности вручается лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законному представителю юридического лица.

Законом также предусмотрено, что протокол о временном запрете деятельности передается на рассмотрение судье немедленно после составления, а дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено судьей не позднее пяти суток с момента фактического прекращения деятельности.

При необходимости проведения исследований с применением специальных знаний в рамках административного расследования назначается, согласно ст. 26.4 КоАП РФ, производство экспертизы. Следует подчеркнуть, что в соответствии с п. 4 ст. 26.4 КоАП РФ до направления определения для исполнения судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, разъяснить им права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта. (Порядок назначения и производства экспертизы рассмотрен ниже).

Заканчивается административное расследование составлением прото-

кола об административном правонарушении, либо вынесением постанов-

ления о прекращении дела. В итоговом протоколе об административном

22

правонарушении, в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ, указывается лицо, в отношении которого проводится административное расследование, систематизируются доказательства и формулируются выводы. В описательной части должна быть изложена сущность дела: указываются место и время совершения административного правонарушения, его способы, мотивы, последствия и другие существенные обстоятельства.

Составленный протокол об административном правонарушении в течение суток направляется судье, в орган либо уполномоченному должностному лицу для рассмотрения дела об административном правонарушении. Рассмотрение дела проводится, как правило, по месту совершения административного правонарушения в 15-дневный срок. При рассмотрении дела об административном правонарушении проводятся проверка и юридическая оценка фактических обстоятельств события и обоснованности принятого решения по нему, составляется протокол рассмотрения дела. При наличии оснований для принятия решения по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о назначении административного наказания, либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

На основании ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности», ст. 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и ст. 42, 43 Федерального закона «О защите прав потребителей» должностные лица органов ГПН имеют право рассматривать дела и налагать в соответствии с действующим законодательством административные наказания на граждан, должностных лиц, предприятия, иные субъекты предпринимательской деятельности, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний

ипостановлений должностных лиц ГПН.

3.АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ ПО ДЕЛАМ

ОНАРУШЕНИЯХ ПРОТИВОПОЖАРНЫХ ТРЕБОВАНИЙ

ВРАМКАХ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Надзорная деятельность должностных лиц органов ГПН является весьма широкой и по целям, и по объектам контроля (надзора). В наиболее общем понимании – это осуществление государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности организациями, должностными лицами и гражданами, и проведения в этих целях обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других

23

объектов, в том числе в нерабочее время, в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений.

В этой деятельности, наряду с правовой оценкой ситуации и характера деяний, должны решаться также научно-технические и специальные нор- мативно-технические вопросы.

Главные задачи расследования:

–установление вида и характера допущенных нарушений противопожарных требований;

–оценка значимости выявленных нарушений противопожарных требований с точки зрения риска возникновения пожара;

–оценка значимости выявленных нарушений противопожарных требований с учетом риска для жизни и здоровья людей в условиях пожара;

–оценка значимости выявленных нарушений противопожарных требований с точки зрения риска причинения вреда чужому имуществу в условиях пожара;

–оценка достаточности выявленных нарушений противопожарных требований для принятия решения о привлечении виновного лица к административной ответственности, административном приостановлении деятельности или временном ее запрете.

Как видно из перечня задач, фактически, при осуществлении данного вида деятельности должностное лицо органа ГПН производит экспертизу как исследование с применением специальных знаний (с точки зрения содержательной стороны этого понятия, но не по формальным признакам).

Впринципе инспектор ГПН (должностное лицо органа ГПН) обладает (должен обладать) специальными знаниями в области пожарного дела, что

является неотъемлемой частью его профессиональной компетенции1. В сравнительно простых ситуациях, когда факт правонарушения очевиден, такой «экспертизы» бывает, как правило, достаточно, чтобы правонарушитель согласился с ним и с принятой адекватной мерой наказания. Вместе с тем, учитывая широкий спектр возможных вопросов, их большое число, немалую трудоемкость выполнения расчетов и анализов, проведение экспертизы при административном расследовании в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности чаще всего необходимо.

Огромное количество нормативных документов по пожарной безопасности, принятых и действующих в России, создает немалую проблему для всех лиц, имеющих отношение к пожарной безопасности, в том числе

1 Приложение № 2 «Квалификационные требования для сотрудников Государственной противопожарной службы МЧС России, выполняющих функции по осуществлению государственного пожарного надзора» к приказу МЧС РФ от 16.01.2003 г. № 20 «Об аттестации сотрудников Государственной противопожарной службы МЧС России, выполняющих функции по осуществлению государственного пожарного надзора».

24

для должностных лиц органов ГПН. Кроме того, в настоящее время, в соответствии со ст. 46 Федерального закона от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» до принятия Технических регламентов нормы и правила пожарной безопасности подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих

взаблуждение приобретателей. Поэтому выбрать конкретную норму, нарушенную на обследуемом объекте, и правильно квалифицировать административное правонарушение, оказывается еще более сложно.

С2005 г. в законодательство Российской Федерации был внесен ряд изменений1, имеющих прямое отношение к деятельности должностных лиц ГПН. В частности, в КоАП РФ появились новые понятия, касающиеся административных правонарушений – административное приостановление деятельности и временный запрет деятельности (ст. 27.16, 27.17 КоАП РФ). До рассмотрения дела судом вопроса о прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также прекращении эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Одновременно в п. 1 ст. 1070 ч. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации внесена корректировка, предусматривающая возмещение вреда, причиненного юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административногоприостановления деятельности.

Таким образом, «цена» возможной ошибки при вынесении обоснованного постановления о привлечении к административной ответственности

втой или иной форме заметно возрастает, что требует более тщательного, взвешенного и доказательного обоснования такого решения. Данная мера может применяться только в исключительных случаях, поэтому обоснование такого шага должно быть четко выверенным, надежно доказанным.

Согласно указанным изменениям, в законодательстве предусмотрено досрочное прекращение приостановления деятельности судьей при наличии соответствующего ходатайства. Для вынесения такого решения судья за-

прашивает у должностного лица органа ГПН, уполномоченного в силу

1 Федеральный закон Российской Федерации от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации (Опубликован в Российской Газете 13 мая 2005 г.).

25

ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, заключение, которое дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении (или неустранении) обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания

ввиде приостановления деятельности. При составлении такого заключения, подлежащего направлению в суд, требуется указание конкретных фактических обстоятельств, являющихся доказательствами, подлежащими исследованию и оценке судом.

Врамках контрольно-надзорных функций должностного лица органа ГПН должно проверяться выполнение установленных требований по противопожарной защите. Меры противопожарной защиты должны иметь системный «эшелонированный» [9] подход: в первую очередь направлены на предупреждение возникновения горения, затем – на своевременное обнаружение и ограничение развития возникшего пожара, на обеспечение безопасности людей и создание возможности тушения пожара при минимальном ущербе.

Каждый элемент системы эшелонированной противопожарной защиты объекта должен быть изучен в ходе пожарно-технического обследования объекта, что в итоге позволит дать надлежащую оценку ее уровня. При этом с применением специальных знаний решается, прежде всего, главная задача установления вида и характера нарушений противопожарных требований. В состав такой комплексной задачи входит целый ряд подзадач, характеризующих отдельные элементы эшелонированной противопожарной защиты объекта. С учетом сказанного данную группу задач

вадминистративном расследовании можно представить в систематизированном виде следующим образом [9].

Задачи пожарно-технической экспертизы при административном расследовании в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности:

– установление вида и характера нарушений противопожарных требований (главная задача);

– анализ мероприятий по контролю за состоянием, снижением количества, пожарной опасности сырья и материалов, используемых в производстве;

– анализ мероприятий по исключению источников зажигания, их изоляции и контролю за ними;

– анализ мероприятий по своевременному обнаружению и сообщению

опожаре, сдерживанию (ликвидации) его первичными и автоматическими средствами пожаротушения;

– анализ мероприятий по обеспечению безопасной эвакуации людей;

– анализ мероприятий по обеспечению противопожарной устойчивости зданий и сооружений;

26

–анализ мероприятий по предотвращению распространения пожара;

–анализ мероприятий по обеспечению успешного тушения пожара пожарными подразделениями;

–анализ мероприятий по ликвидации последствий и предотвращению повторных пожаров.

Каждая задача имеет возможность детализации, например, определения наличия угрозы людям в помещении в случае пожара, оценки возможности проведения оперативно-тактических действий членов добровольных противопожарных формирований по тушению пожара первичными средствами пожаротушения в помещении и др.

При решении такого рода задач инспектору ГПН будет трудно как в части освоения соответствующих методик и рекомендаций, так и в связи с острым недостатком времени, поэтому тут не обойтись без помощи лиц, обладающих специальными знаниями.

Рассмотрим в общем виде составы правонарушений, предусмотренных ст. 20.4 КоАП РФ «Нарушение требований пожарной безопасности»

ивыявляемых в рамках контрольно-надзорных функций должностных лиц органов ГПН. К общему объекту правонарушений, ответственность за которые предусмотрена данной статьей, относятся общественный порядок, общественная безопасность, пожарная безопасность.

Для п. 1 данной статьи (Нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 КоАП РФ) объективная сторона правонарушения охарактеризована в диспозиции данной статьи. Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. Данное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности.

При выявлении и доказывании состава административных правонарушений, предусмотренных п. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, в первую очередь объективной стороны данного правонарушения, должны быть указаны признаки правонарушения как основания для привлечения к административной ответственности. Такими признаками могут являться, например, нарушение противопожарных требований СНиП в ходе проектирования объекта и его систем противопожарной защиты (включая установки автоматической пожарной сигнализации и пожаротушения, пути эвакуации

идр.) или выполнении строительно-монтажных работ (в части замены конструкционного строительного материала взамен предусмотренного проектом и т. п.).

По сути, если взять практически любой акт пожарно-технического обследования эксплуатирующегося объекта или предписание по результатам

27

такого обследования, то можно выявить несколько нарушений противопожарных требований и, соответственно, принять по этому факту решение о привлечении виновного лица к административной ответственности.

При конкретизации объективной стороны правонарушения может возникнуть вопрос: действительно ли здесь нарушены противопожарные требования? Наиболее часто такой вопрос возникает в рамках контрольнонадзорной деятельности. В подобной ситуации и проводится административное расследование, в том числе и с проведением экспертизы.

Для п. 2 ст. 20.4 КоАП РФ (Нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 КоАП РФ, совершенное в условиях особого противопожарного режима) элементы состава правонарушения – те же, что и для предыдущего пункта, с учетом условий периода действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях при установлении дополнительных требований пожарной безопасности, согласованных с Государственной противопожарной службой.

В п. 4 данной статьи (Выдача сертификата соответствия на продукцию без сертификата пожарной безопасности в случае, если сертификат пожарной безопасности обязателен) речь идет о сертификате соответствия – документе, выдаваемом по правилам системы сертификации для подтверждения соответствия сертифицированной продукции установленным требованиям, и сертификате пожарной безопасности – документе, выданном в соответствии с правилами Системы сертификации в области пожарной безопасности. Под объективной стороной данного правонарушения понимается противоправное действие по выдаче сертификата соответствия на продукцию без сертификата пожарной безопасности в случае, если сертификат пожарной безопасности обязателен. Субъектами правонарушения могут быть должностные лица и юридические лица, ответственные за выдачу сертификата соответствия. Данное правонарушение совершается только умышленно.

Для п. 5 данной статьи (Продажа продукции или оказание услуг, подлежащих обязательной сертификации в области пожарной безопасности, без сертификата соответствия) объективная сторона правонарушения определяется диспозицией статьи, основывающейся на ст. 14 Закона РФ «О сертификации продукции и услуг», которой запрещается реализация продукции, подлежащей обязательной сертификации, без сертификата, выданного или признанного в установленном порядке. Субъектами данного правонарушения являются должностные и юридические лица, осуществляющие такую продажу или оказание услуг. При этом данное правонарушение совершается умышленно.

28

4.АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ ПО ДЕЛАМ

ОПОЖАРАХ, ВОЗНИКШИХ В РЕЗУЛЬТАТЕ НАРУШЕНИЯ ПРОТИВОПОЖАРНЫХ ТРЕБОВАНИЙ

Особое место в ст. 20.4 КоАП РФ занимает п. 3 (Нарушение требований стандартов, норм и правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека либо без наступления иных тяжких последствий). Административное правонарушение, предусмотренное п. 3 ст. 20.4, может иметь место только в том случае, когда произошел пожар. Для п. 3 данной статьи объективная сторона правонарушения может выражаться в противоправном действии (бездействии), следствием которого явилось возникновение пожара, не причинившего тяжкого вреда здоровью людей и иных тяжких последствий. Если же вред и последствия такой степени тяжести наступили, квалификация деяния будет осуществляться в соответствии с нормами действующего Уголовного кодекса (УК) РФ1. Субъектами административного правонарушения являются граждане, должностные и юридические лица. Следует подчеркнуть, что диспозиция статьи 20.4 КоАП РФ более правильно, чем ст. 219 УК РФ отражает суть проблемы: в КоАП РФ в качестве условия наступления правовой ответственности называется «нарушение требований стандартов, норм и правил пожарной безопасности», а не «нарушение правил пожарной безопасности», как это указано в аналогичной по составу правонарушения ст. 219 УК РФ.

Субъективная сторона правонарушения выражается виной в форме умысла или неосторожности. По смыслу административного правонарушения само деяние, приведшее к пожару, не характеризуется, как правило, повышенной общественной опасностью и в большинстве случаев совершается по неосторожности. Вместе с тем, не следует забывать, что при совершении поджога, повлекшего причинение материального ущерба на сумму менее 2500 руб., согласно п. 2 ст. 167 УК РФ не будет оснований для возбуждения уголовного дела. В таком случае лицо, виновное в совершении поджога, подлежит административному наказанию – штрафу, несмотря даже на умышленный характер деяния. Для доказывания состава административного правонарушения, заключающегося в нарушении противопожарных

1В соответствии со ст. 2.1, 4.1 КоАП РФ и п. 2.7 совместного приказа МЧС

иМВД России от 31.03.2003 г. № 163/208 «О порядке взаимодействия органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы МЧС России с органами внутренних дел Российской Федерации при раскрытии и расследовании преступлений, связанных с пожарами», административное расследование должно проводиться при наличии признаков административного правонарушения по каждому пожару, независимо от размеров причиненного материального ущерба и иных последствий.

29