Глава II. Действие и применение международных договоров во времени

1. Понятие действия и применения международного договора

Действие международного договора означает, что договор порождает международно-правовые нормы и вытекающие из них права и обязанности. В таком понимании действие международного договора нужно отличать от его действительности*(26). В то время как условия действительности международного договора определяются нормами международного права, закрепленными, в частности, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, действие договора зависит в подавляющем большинстве случаев от воли участников самого этого договора, которые определяют порядок и момент вступления договора в силу, срок действия и способы его прекращения или приостановления. Эти условия определяют временные рамки действия международного договора, то есть его действие во времени. В этих же рамках, как правило, происходит и применение международного договора, под которым понимается осуществление порождаемых им прав и обязанностей в конкретной международной или внутригосударственной ситуации.

Во многих случаях от воли участников международного договора зависит и территориальная сфера действия и применения договора, его действие и применение в пространстве.

2. Вступление международного договора в силу

Принцип pacta sunt servanda относится только к действующим международным договорам, то есть таким, которые вступили в силу и еще не прекратили свое действие. Отсюда важное значение приобретает установление момента вступления договора в юридическую силу.

Выражение "международный договор вступил в силу" означает, что положения международного договора стали обязательными для его участников и что нарушение этих положений будет влечь за собой определенные международно-правовые последствия, в том числе ответственность государства-нарушителя. От вступления в силу нужно отличать вступление отдельных положений договора в действие. На это указывалось как в советской, так и в зарубежной литературе*(27).

В советской науке вопрос о вступлении международных договоров в силу и о действии договоров и договорных норм во времени был специально исследован С.Н. Ивановым. Он справедливо отмечал, что, хотя сроки действия международного договора - это в принципе сроки действия воплощенных в нем международно-правовых норм (и, добавим, договорных обязательств), все же бывают случаи, когда отдельные из них могут действовать или применяться до или позднее вступления международного договора в силу, так сказать, вне пределов срока действия договора*(28).

Вступление договора в силу может не совпадать с началом действия отдельных прав и обязанностей, предусмотренных в нем как в отношении круга его участников, так и срока. Например, положения договоров о взаимной помощи, касающиеся непосредственно оказания военной помощи, начинают действовать с момента совершения нападения на одно из участвующих в договоре государств, что может произойти гораздо позже, чем договор вступил в силу, или вовсе не произойти.

Международный договор может вступить в силу для одних государств, в то время как другие выразят свое согласие на обязательность для них этого договора позже (например, путем присоединения и т.д.). В этом случае Договор вступит в силу для новых государств-участников позже, чем для первоначальных участников (обычно с момента выражения новыми государствами согласия на обязательность для них этого договора). Формула "Договор вступает в силу для этого государства" предусмотрена во многих многосторонних конвенциях. Момент вступления международного договора в силу чаще всего предусмотрен в самом договоре или специально согласовывается участниками переговоров. В этом случае договор вступает в силу в порядке и в момент, предусмотренные в договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами. Договорная практика, в том числе Советского Союза, здесь чрезвычайно разнообразна и в отношении момента вступления международного договора в силу, и в отношении формы вступления. Причины этого коренятся как в характере того или иного международного договора (двусторонний, многосторонний - ограниченный или универсальный), его виде (политический, экономический и т.д.), так и в позициях государств, их заинтересованности в том, чтобы данный договор вступил в силу или как можно скорее, или при наличии максимального числа государств различных социальных и политических систем.

Моментом, который предусмотрен в договоре для вступления его в силу, может быть:

1. Момент подписания договора. Так, в советско-лаосском соглашении о воздушном сообщении от 22 ноября 1979 г. говорится, что оно вступает в силу "со дня его подписания" (ст. 19)*(29). Такие же условия содержатся в советско-кампучийском соглашении о воздушном сообщении от 16 июля 1979 г.*(30), в советско-сейшельском соглашении по тому же вопросу от 21 ноября 1980 г.*(31), советско-американском соглашении о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 23 мая 1972 г.*(32) и во многих других подобных межправительственных соглашениях, обычно не требующих ратификации или утверждения.

Некоторые договоры предусматривают их немедленное вступление в силу после подписания независимо от срока совершения ратификации или утверждения. Например, в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между СССР и Румынией от 4 февраля 1948 г. говорилось: "Настоящий договор вступает в силу немедленно после его подписания и подлежит ратификации в возможно короткий срок"*(33). Такое же положение содержалось в советско-болгарском Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи от 18 марта 1948 г.*(34) Иногда такое вступление договора в силу называют "временным" или "предварительным". Так, в торговых договорах СССР с Турцией от 8 октября 1939 г. и Ираном от 25 марта 1940 г. предусматривалось, что они вступают в силу со дня обмена актами о ратификации, но в то же время оговаривалось, что они войдут в силу "временно в день подписания", при этом время, истекшее между подписанием и обменом ратификационными грамотами, будет включено в упомянутый трехлетний срок (на который эти договоры были заключены)*(35).

В советско-сомалийском соглашении об экономическом и техническом сотрудничестве от 2 июня 1961 г. употреблены выражения "временное вступление в силу" (в день подписания) и "окончательное вступление в силу" (в день обмена ратификационными грамотами)*(36). По существу, во всех этих случаях речь идет об обратной силе ратификации и о временном применении международного договора.

2. Моментом вступления в силу международного договора может быть момент его ратификации, обмена ратификационными грамотами или сдачи ратификационных грамот на хранение обусловленным в договоре числом государств. Такие условия чаще всего предусматриваются в договорах, которые подлежат ратификации. В некоторых случаях указываются определенные государства, которые должны ратифицировать договор, чтобы он вступил в силу. Так, в Уставе ООН предусматривалось, что он вступит в силу после сдачи на хранение ратификационных грамот СССР, США, Англией, Францией, Китаем и большинством других подписавших Устав государств. В других случаях для введения договора в силу предусматривается абсолютное единогласие подписавших его государств. В Уставе СЭВ было предусмотрено, что он вступает в силу немедленно после сдачи на хранение ратификационных грамот всеми странами, которые его подписали (ст. XVI).

Ряд особенностей вступления в силу имеют общие многосторонние договоры, в частности кодифицирующие международное право. В них чаще всего предусматривается вступление в силу с момента, когда будет сдано на хранение определенное число ратификационных грамот или документов о присоединении. Число это чрезвычайно варьируется - от двух до нескольких десятков (в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. это число равно 60, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. - 35, в Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. - 22, в Конвенции о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 г. - 15, в Конвенции о гражданстве замужней женщины 1958 г. - 6, а в Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 г. - 2).

Обсуждая вопрос о вступлении в силу общих многосторонних договоров, Комиссия международного права отмечала, что они недостаточно быстро вступают в силу, чем дискредитируется работа по кодификации международного права. В связи с этим было рассмотрено предложение югославского юриста М. Бартоша о том, чтобы в дополнение к кодифицирующим договорам принимался протокол, устанавливающий срок, в течение которого государства должны ратифицировать договор для его скорейшего введения в силу. Итальянский профессор Р. Аго представил в Комиссии международного права специальный меморандум "Вопросы относительно ратификации и принятия конвенций, кодифицирующих международное право". Однако Комиссия не приняла решения по этому вопросу, сославшись на то, что принятие этих предложений может нарушить принцип невмешательства во внутренние дела государств.

В настоящее время определенную роль в повышении эффективности общих многосторонних договоров играет более быстрое вступление их в силу. Быстрота вступления международных договоров в силу зависит не только от числа государств, которые должны осуществить ратификацию или присоединение, но и от процедуры их осуществления, предусмотренной как в договоре, так и во внутреннем праве договаривающихся государств. Особое значение здесь имеет формула присоединения. Японский юрист М. Такемото подробно исследовал этот вопрос и пришел к выводу, что число договоров, открытых для присоединения, постепенно, но постоянно растет и что присоединение играет важную роль во вступлении в силу договоров, особенно тех, для вступления в силу которых требуется большое число ратификаций или присоединений, и что чем большее число участвующих государств требуется для вступления договора в силу, тем больший вклад в это может внести присоединение. Приводимые автором таблицы наглядно подтверждают этот вывод*(37).

Определенную роль в убыстрении вступления в силу общих многосторонних договоров играет ООН. Генеральная Ассамблея ООН систематически принимает резолюции, содержащие призывы к государствам относительно участия в том или ином многостороннем договоре, принятом в рамках или под эгидой ООН. Такие резолюции относятся как к договорам, которые еще не вступили в силу, так и к тем, уровень ратификации которых является низким. Положение с вступлением отдельных договоров в силу обсуждается также в соответствующих комитетах Генеральной Ассамблеи ООН. Это совершенно необходимо ввиду того, что, как уже говорилось, некоторые государства, прежде всего США, взяли за правило саботировать введение в силу важных международных договоров.

3. В некоторых договорах предусматривается определенный срок, который должен истечь после ратификации, или обмена, или сдачи на хранение ратификационных грамот или документов о присоединении, чтобы договор вступил в силу. Например, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года говорится, что она "вступает в силу на тридцатый день с даты сдачи на хранение тридцать пятой ратификационной грамоты или тридцать пятого документа о присоединении" (ст. 84). Такой датой стало 27 января 1980 г., и конвенция в этот день вступила в силу.

В Конвенции ООН по морскому праву 1982 года предусматривается, что она вступит в силу "через 12 месяцев после сдачи на хранение шестидесятой грамоты или документа о присоединении" (п. 2 ст. 308). В день вступления в силу конвенции предусматривается проведение собрания ассамблеи Международного органа по морскому дну, которая должна избрать совет этого органа. Для каждого государства, ратифицировавшего конвенцию или присоединившегося к ней, она вступает в силу на тридцатый день после сдачи на хранение его ратификационной грамоты или документа о присоединении. Однако п. 1 ст. 308 о числе ратификаций или присоединений не относится к международным организациям, которые получили право, согласно ст. 305-307, стать участниками указанной конвенции. Иначе говоря, их документы об утверждении конвенции или присоединении к ней не входят в число 60, необходимого для ее вступления в силу.

4. Моментом вступления международного договора в силу может быть момент утверждения его правительствами или обмена извещениями о таком утверждении. Такие условия предусматривались в конвенции СССР с КНДР о порядке урегулирования пограничных вопросов от 14 октября 1957 г. (ст. 15: "Настоящая конвенция вступит в силу со дня обмена извещениями о ее утверждении Правительствами обеих Договаривающихся Сторон"), в соглашении между СССР и ГДР об обмене аспирантами и студентами от 21 февраля 1958 г. (ст. 12) и др.

5. Иногда предусматривается определенная дата и даже час вступления договора в силу. Так, в Европейской конвенции радиовещания от 15 сентября 1948 г. сказано: "Настоящая конвенция и приложенный к ней План войдут в силу 15 марта 1950 г. в 02.00 час. (среднее время по Гринвичу)"*(38). Похожее условие предусмотрено во Всемирной почтовой конвенции 1952 года*(39).

6. В договоре может быть предусмотрено, что он вступает в силу одновременно с другим договором, который в нем указан. Так, в ряде советско-австрийских соглашений 1955 года предусматривалось, что они вступают в силу одновременно с Государственным договором с Австрией.

7. Договор может вступить в силу с момента регистрации акта о ратификации международной организацией. В ст. 28 Конвенции МОТ относительно принудительного или обязательного труда N 29 предусматривается, что она "вступит в силу через двенадцать месяцев после того, как Генеральный директор (МОТ. - А.Т.) зарегистрирует документы о ратификации двух членов Организации"*(40).

Сложнее обстоит дело, когда в договоре ничего не говорится о моменте вступления его в силу и нет никакой специальной договоренности об этом. Практика государств по-разному решала вопрос. Обычно считалось, что в этом случае договор вступал в силу с момента его подписания (если не требовалась его ратификация) или с момента ратификации или обмена ратификационными грамотами (если таковая требовалась). Так, в подписанном 13 октября 1970 г. советско-французском протоколе ничего не говорится ни о порядке вступления его в силу, ни о ратификации (он был подписан Председателем Президиума Верховного Совета СССР и президентом Франции)*(41). Таким образом, протокол вступил в силу в день его подписания.

В Венской конвенции в этом случае предусматривается, что "договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвовавших в переговорах государств на обязательность для них договора" (п. 2 ст. 24).

Договор может вступать в силу по частям. Это зависит от условий договора, от договоренности сторон*(42). Но есть часть международного договора, относительно которой заранее предполагается, что она вступает в силу раньше, чем все остальные его части, - заключительная часть, в которой содержатся положения, регулирующие порядок или дату вступления договора в силу, оговорки, подписание, ратификацию, функции депозитария и другие подобные процедурные вопросы, неизбежно возникающие до вступления международного договора в силу. Все эти положения должны применяться уже с момента принятия текста договора (п. 4 ст. 24 Венской конвенции). Это понятно, ибо без признания данных положений как обязательных до вступления договора в силу невозможно было бы введение его в силу и действие. Однако их обязательность вытекает не из данного договора (ибо договор еще в силу не вступил), а из обычной нормы международного права, закрепленной в Венской конвенции о праве международных договоров.

От этого случая нужно отличать временное применение других частей договора. Как уже указывалось, в практике государств, в том числе СССР, встречаются договоры, которые вводятся в силу временно. Анализ юридического статуса такого договора показывает, что в данном случае речь скорее идет о временном применении международного договора, ибо, во-первых, договор не может вступить в силу дважды и, во-вторых, простое применение международного договора нельзя отождествлять со вступлением его в силу. Практика знает случаи, когда международный договор применяется государствами, которые юридически не являются его участниками по различным причинам. Так, Германская Демократическая Республика применяла многие многосторонние договоры, в которые она из-за дискриминационной формулы участия не могла вступить в качестве участника. Советский Союз применял акты Всемирного почтового союза 1964 года, заменявшие соглашения 1957 года (устав ВПС и конвенции), несмотря на то, что они до 1977 года не были им ратифицированы. В настоящее время СССР не является участником Бернских конвенций о железнодорожных перевозках, но применяет их положения при перевозках советских внешнеторговых грузов в страны Западной Европы.

Таким образом, применение международного договора и вступление его в силу не всегда совпадают, а представляют собой относительно самостоятельные понятия. Международный договор может применяться и не его участником. Применяться может и договор, который вообще не вступил в силу*(43).

Большинство государств на Венской конференции поддержали поправку Чехословакии и Югославии, в которой предлагалось заменить термин "временное вступление в силу" договора выражением "временное применение", и она была принята*(44). В ст. 25 Венской конвенции говорится, что "договор или часть договора применяются временно до вступления договора в силу, если: а) это предусматривается самим договором или б) участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо другим образом". Кроме того, в эту статью по предложению Венгрии и Польши*(45) был добавлен новый пункт о том, что "временное применение договора или части договора в отношении государства прекращается, если это государство уведомит другие государства, между которыми применяется договор, о своем намерении не становиться участником договора".

Означает ли это, что принцип pacta sunt servanda не относится к временно применяемым договорам? Нет, не означает. Хотя соответствующие поправки Югославии и Колумбии на Венской конференции не собрали необходимого большинства и не были включены в конвенцию, многие государства, в том числе Польша, УССР, Югославия, Англия, Норвегия, Колумбия, Непал и др., заявили, что принцип pacta sunt servanda распространяется и на временно применяемые договоры*(46), и статья о принципе pacta sunt servanda была принята многими именно в таком понимании. Более того, конференция единогласно приняла статью (ст. 18 конвенции), которая формулирует обязанности не лишать договор его объекта и цели до вступления договора в силу. В соответствии с ней "государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, если:

a) оно подписало договор или обменялось документами, образующими договор, под условием ратификации, принятия или утверждения, до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора;

b) оно выразило согласие на обязательность для него договора до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться".

Последнее ограничение во времени необходимо, ибо было бы неправильным приравнивать договоры, которые не вступили в силу, к договорам, вступившим в силу. Известно, что договоры, особенно многосторонние, требуют довольно длительного времени для вступления в силу или вообще не вступают в силу. Поэтому необходимо ограничение этого обязательства во времени, за пределами которого государство может считать себя свободным в отношении данного договора. Точный срок, истечение которого погашает это обязательство, определяется в каждом отдельном случае заинтересованным государством.

О вступлении в силу многосторонних договоров, заключенных в рамках или под эгидой ООН, информирует Секретариат ООН.