8. Прекращение и приостановление действия международных договоров с участием международных организаций

Прекращение международного договора означает, что он утратил свою обязательную силу в отношениях между его участниками - государствами или международными организациями и перестал порождать права и обязанности между ними.

Обычно термин "прекращение" употребляется в том случае, когда договор утрачивает силу в отношениях всех его участников. Однако многосторонние договоры могут утрачивать силу для одних участников и сохранять свое действие в отношениях между остальными. Если договором не предусмотрено иное, то договор не прекращается по причине только того, что число его участников стало меньше числа, необходимого для вступления договора в силу. Это правило, изложенное в ст. 55 Конвенции 1986 года о праве договоров с участием международных организаций, без изменений воспроизводит ст. 55 Венской конвенции 1969 года. Однако следует признать, что пока это положение может применяться весьма редко, поскольку оно ограничивается многосторонними договорами, открытыми для широкого участия, а в отношении договоров между международными организациями такой случай был бы исключительным. Международный договор, в том числе двусторонний, может прекращаться полностью или частично (например, в каких-либо отдельных статьях) в зависимости от условий договора или других особенностей. Это положение, зафиксированное в ст. 54 Венской конвенции 1969 года, также воспроизведено в соответствующей статье Конвенции 1986 года; оно не вызывает никаких проблем существа, хотя на практике пока не применялось.

От прекращения нужно отличать приостановление действия международного договора, под которым понимается перерыв в действии договора на какой-то промежуток времени. Приостановленный договор может возобновляться в действии автоматически после устранения обстоятельств, вызвавших его приостановку, или по соглашению сторон.

С точки зрения роли, которую играет воля государств и международных организаций, все способы прекращения и приостановления международных договоров можно разделить на две большие группы: неволевые и волевые. Неволевые способы - это такие, при которых прекращение или приостановление международного договора происходит в результате наступления какого-либо события или факта без волеизъявления сторон, непосредственно направленного на прекращение или приостановление действия договора. К неволевым способам прекращения международных договоров относятся такие, как истечение срока действия, наступление отмененного условия, возникновение новой нормы jus cogens, война, прекращение существования субъекта договора - государства или международной организации и некоторые другие.

В тех случаях, когда утрата обязывающей силы международных договоров является результатом непосредственного волеизъявления сторон, имеют место волевые способы их прекращения, которые можно объединить в одно понятие - расторжение. Сюда относятся денонсация, отмена, новация и аннулирование.

Международный договор автоматически утрачивает силу, если истек срок, на который он был заключен. Однако автоматически могут прекращаться вследствие истечения срока только те из срочных договоров, которые содержат указания об определенном сроке их действия без оговорки о возможности их неопределенно-срочной пролонгации. Если такая оговорка имеется, то договор истечением срока, как и бессрочный договор, прекратиться не может. Такие договоры прекращаются другими способами, о которых сказано ниже.

Автоматически, без волеизъявления сторон, могут прекращаться договоры в случае прекращения существования международной организации, которая заключила договор. Например, вследствие роспуска в 1946 году Лиги Наций прекратили действие все договоры, заключенные этой организацией с государствами и с другими международными организациями. Это специфический случай прекращения договоров с участием международных организаций.

Статья 64 Конвенции 1986 года предусматривает, что "если возникает новая императивная норма общего международного права, то любой существующий договор, который оказывается в противоречии с этой нормой, становится недействительным и прекращается". Это положение, дословно воспроизводящее ст. 64 Венской конвенции 1969 года, является логическим продолжением ст. 53 о недействительности договоров, противоречащих нормам jus cogens, о чем уже говорилось. Совершенно очевидно, что если устанавливается новая норма такого характера, то в результате становятся недействительными не только будущие договоры, но и существующие, и они прекращаются, так как норма jus cogens есть высшая норма, лишающая силы любое действие или ситуацию, которые ей противоречат. Это полностью распространяется и на договоры международных организаций, поскольку нормы jus cogens являются обязательными для всего международного сообщества, в том числе, следовательно, для международных организаций как его составных элементов.

На конференции 1986 года при обсуждении ст. 56 проекта, предусматривающей денонсацию международных договоров, возник вопрос о так называемом подразумеваемом праве на денонсацию. На Венской конференции 1968-1969 годов этот вопрос подвергся довольно подробному обсуждению, однако не нашел полностью удовлетворительного решения, в связи с чем Советский Союз сделал соответствующее заявление*(716). На конференции 1986 года этот вопрос был поднят делегацией Египта, которая предложила исключить п. 2 ст. 56 из проекта (подразумеваемая денонсация)*(717). Однако эта поправка была встречена в штыки западными государствами, и Египту пришлось ее снять*(718). Голосуя за ст. 56, советская делегация подтвердила свое заявление, сделанное на конференции в 1969 году, о том, что термин "денонсация" относится только к тем случаям, когда право на денонсацию явно предусмотрено в самом договоре и осуществляется в соответствии с его условиями.

Многие договоры с участием международных организаций предусматривают возможность их прекращения путем денонсации. Обычно это договоры, заключенные на неопределенный срок. Например, в ст. 11 Соглашения о сотрудничестве между СЭВ и Иракской Республикой от 4 июля 1975 г. говорится: "Настоящее Соглашение заключено на неограниченный срок, однако каждая из сторон может расторгнуть это Соглашение с уведомлением об этом другой стороны не менее чем за шесть месяцев".

Соглашение 1985 года между МАГАТЭ и СССР о гарантиях в отношении части мирной ядерной деятельности в нашей стране предусматривает, что оно остается в силе, пока Советский Союз является участником Договора о нераспространении ядерного оружия, но любая сторона, уведомив другую за шесть месяцев, может прекратить действие соглашения, если после консультаций между ними она считает, что не может более быть достигнута цель, ради которой подписывался этот документ.

Международные договоры с участием международных организаций могут прекращаться путем отмены. Отменой международного договора следует считать утрату им обязывающей силы по соглашению сторон этого договора. Как и денонсация, такая отмена является правомерным способом прекращения международных договоров. Субъекты международного права по соглашению между собой создают международные договоры. Очевидно, что те же самые субъекты, в том числе международные организации, могут по общему согласию прекращать в любой момент действие заключенного ими ранее договора (п. b ст. 54 Конвенции 1986 г.). В некоторых случаях отмена должна производиться по консультации со всеми иными договаривающимися государствами и договаривающимися международными организациями, что предусмотрено в этой статье.

Вопрос этот возник еще на Венской конференции по праву договоров в 1968 году в редакционном комитете, где указывалось, что бывают случаи, когда действующий договор не вступил в силу в отношении некоторых договаривающихся государств. Поэтому они не стали еще участниками договора и, следовательно, не могут участвовать в принятии решений о его прекращении, но имеют право на проведение консультаций с ними по данному вопросу*(719). Такая же ситуация может произойти и с международными организациями, которые в течение некоторого периода не являются еще участниками договора, но остаются тем не менее договаривающимися сторонами. Поэтому воспроизведение подобного указания п. b ст. 54 в Конвенции о договорах международных организаций 1986 года вполне оправданно.

Международные организации, как и государства, редко просто отменяют договоры. Гораздо чаще отмена старого договора сопровождается заключением нового международного договора по тому же предмету (новацией). Новация происходит в результате пересмотра или дополнений прежнего договора, при этом прежний договор прекращается и заменяется новым. Как и отмена, новация должна осуществляться с согласия всех участников договора - государств и международных организаций или, в зависимости от случая, международных организаций.

В исключительных случаях договоры с участием международных организаций могут прекращаться путем одностороннего отказа от них государства или международной организации (аннулирования). Поскольку, в отличие от денонсации, отмены и новации, аннулирование не основывается на соглашении сторон, а носит односторонний характер, оно, как правило, запрещается международным правом. Исключения должны быть сведены к минимуму, иначе принцип pacta sunt srevanda будет поколеблен в самой основе. Можно назвать несколько исключений из этого принципа в отношении договоров, в которых участвуют международные организации.

1. Односторонне могут расторгаться недействительные международные договоры (агрессивные, колониалистские, насильственные, неравноправные и т.п.), поскольку принцип pacta sunt servanda на них вообще не распространяется и речь идет, по существу, в этом случае о признании договоров недействительными.

В настоящее время актуальной является проблема аннулирования кабальных соглашений, навязанных развивающимся странам империалистическими международными организациями - Международным валютным фондом и Международным банком реконструкции и развития. Вследствие кабальных условий и завышенных учетных ставок эти страны задолжали МВФ и МБРР сотни миллиардов долларов. По существу, эти соглашения являются формой неоколониализма, избавиться от которого развивающиеся страны могут только путем одностороннего аннулирования их внешнего долга и этих соглашений.

2. В международном праве считается общепризнанным, что международный договор может аннулироваться вследствие существенного нарушения его другой стороной. Это относится прежде всего к двусторонним договорам, но и многосторонние договоры не являются неприкосновенными в подобных случаях. Статья 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, регулирующая этот вопрос, полностью распространяется на договоры, участниками которых являются международные организации, что и предусмотрено в ст. 60 Конвенции 1986 года. Эта статья не вызвала критических замечаний государств и международных организаций. В связи с ней правительство Югославии подчеркнуло, что значение ее положений состоит не только во введении норм о прекращении договоров или их приостановлении вследствие нарушения, но и в том, что они дают возможность сформулировать нормы, касающиеся ответственности государств за нарушение договоров между государствами и международными организациями.

Относительно п. 5 ст. 60 проекта правительство Югославии выразило пожелание изучить вопрос о том, возможны ли случаи, при которых нельзя прекращать договор или приостанавливать его действие вследствие нарушения*(720). Этот пункт содержит запрещение одностороннего прекращения или приостановления действия международных договоров в случае их нарушения в отношении положений, касающихся защиты человеческой личности, которые содержатся в договорах, носящих гуманитарный характер, и особенно положений, исключающих любую форму репрессалий по отношению к лицам, пользующимся защитой по таким договорам. Венская конвенция о праве международных договоров содержит такое запрещение. Представляется, что нет оснований не распространять его на договоры подобного рода, в которых участниками могут оказаться международные организации, что и отражено в п. 5 ст. 60 Конвенции 1986 года.

3. В международном праве признано (и это подтверждено в Венской конвенции о праве международных договоров), что государство может при коренном изменении обстоятельств отказаться от заключенного им договора. Однако применимость формулировки соответствующей статьи (ст. 62) Венской конвенции 1969 года к договорам международных организаций вызвала дискуссию в Комиссии международного права. Это касалось двух изъятий, установленных Венской конвенцией, когда на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание одностороннего отказа от международного договора. Прежде всего, это касается договоров, устанавливающих границу.

История обсуждения этого вопроса в Комиссии международного права и затем на Венской конференции 1968-1969 годов и сам предмет Венской конвенции 1969 года, которая имеет дело с договорами между государствами, показывают, что в ней термин "граница" означает "государственную границу". Это не значит, что здесь речь идет только о договорах, касающихся простой делимитации сухопутной границы. Это могут быть и договоры об уступке территории, о тех или иных изменениях территории государств, вообще все договоры о территориальных разграничениях государств друг с другом как суверенных субъектов. С другой стороны, сюда не относятся договоры, касающиеся целого ряда линий, не являющихся государственными границами (линии перемирия, прекращения огня, линии, предназначенные для делимитации некоторых морских пространств, и т.п.). Речь идет о договорах, устанавливающих государственные границы в прямом смысле этого слова.

Встает вопрос: могут ли международные организации становиться участниками таких договоров, если учесть, что они не имеют территории в собственном смысле? При обсуждении этого вопроса в Комиссии международного права были высказаны две противоположные точки зрения. Одни юристы, как, например, англичанин Ф. Вэллет, говорили, что понятие "граница" нужно рассматривать в самом широком смысле, включая все линии делимитации любых пространств, и что международные организации могут быть потенциальными участниками договоров об их установлении. Другие юристы, в том числе Н.А. Ушаков, высказали, на наш взгляд, правильную мысль, что "понятие границы должно остаться тем же, что и в Венской конвенции"*(721), то есть государственной границей. В этом случае на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться в оправдание отказа государства от международного договора. В таком договоре международные организации не могут участвовать на одном уровне с государствами, а могут лишь осуществлять некоторые функции контроля или гарантий в отношении границ, ибо последние устанавливаются только государствами как полноправными, суверенными субъектами международного права.

Международные организации могут распоряжаться территорией государств только с согласия и по поручению последних. Исключения возможны в случае государства-агрессора, когда распоряжение его территорией происходит без его согласия, что является своеобразной санкцией за совершенную агрессию как международное преступление. Но и в этом случае передача территории происходит на основе договора между государствами, а международные организации играют опосредованную, вспомогательную роль. Например, согласно ст. 23 Мирного договора с Италией 1947 года, Генеральная Ассамблея ООН получила право распорядиться бывшими итальянскими колониями, учредить над ними международную опеку. Мирный договор является соглашением между государствами, но соглашение об опеке можно рассматривать как соглашение ООН с государством (опекуном), где содержатся также и положения по территориальным вопросам.

Соглашения об опеке, если рассматривать их как двусторонние акты*(722), являются примером международного договора государства с международной организацией. Понятно, что без участия государств международные организации не вправе заключать договоры, устанавливающие границу. Поэтому не может быть такого рода договоров, заключенных только между международными организациями.

Это положение не вполне было учтено при формулировании ст. 62 проекта, которая давала возможность рассматривать международные организации в качестве равноправных участников договоров, устанавливающих государственные границы. Комиссия, правда, в своем комментарии отмечает, что "эта статья составлена с учетом традиционной концепции, согласно которой только государства располагают территорией и только делимитационные линии территории государств являются границами". Проект п. 2 ст. 62 не позволял в полной мере судить об этом и нуждался в уточнении. Во всяком случае, к договорам, устанавливающим государственную границу, клаузула rebus sic stantibus (при таком положении дел) неприменима. В этом случае на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание одностороннего отказа от международного договора.

На коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться также, если оно вызвано нарушением участником договора обязательств по нему либо иного международного обязательства, взятого им по отношению к другому участнику договора. Однако это положение применительно к договорам с участием международных организаций имеет особенности. В отношении государств коренное изменение обстоятельств лежит за их пределами, а в случаях международных организаций оно может иметь место в их рамках. Например, оно может быть связано с выходом из международной организации главных государств - ее учредителей, от которых зависит политическая роль международной организации или ее финансовая база. Если, к примеру, несколько государств-членов, вносящих наиболее крупные взносы в организацию, вышли из нее, то она утратила возможность выполнять взятые на себя финансовые обязательства по договорам с другими государствами или международными организациями. В этом случае международная организация не должна нести ответственность за нарушение ею международного договора и может, по-видимому, ссылаться на коренное изменение обстоятельств.

На конференции 1986 года ст. 62 подверглась детальному обсуждению. С целью улучшения формулировки п. 2 советская делегация предложила поправку, направленную на то, чтобы заменить выражение "если договор устанавливает границу" выражением "если государства - участники договора устанавливают на его основе границу"*(723). Это исключило бы возможность толковать положение данного пункта таким образом, что он предоставляет международной организации статус полноправного участника договора о государственных границах. В этом же направлении шла поправка Аргентины, уточняющая, что в данном пункте речь идет о границе государства*(724).

В ходе обсуждения представители социалистических стран (ГДР, НРБ, ЧССР, ПНР, Кубы) высказались за текст статьи в редакции КМП с учетом поправок СССР и Аргентины. Представители же западных стран (Франции, Англии, Швейцарии, Австралии) выступили против этих поправок, квалифицируя их как излишние и ставящие якобы под угрозу общепринятые понятия. Мнения развивающихся стран по этому вопросу разделились: ряд стран (Египет, Венесуэла, Ангола, Буркина Фасо, Перу) выступили в поддержку предложенных поправок, другие (Нигерия, Пакистан, ОАЭ и др.) высказались за текст КМП без внесения каких-либо редакционных изменений.

В результате обсуждения комитет полного состава направил текст статьи с предложенными поправками в редакционный комитет, который, однако, не смог подготовить новую формулировку статьи, придя к выводу о том, что эти поправки затрагивают существо вопроса. Статья была одобрена пленумом конференции в редакции КМП. В связи с этим представитель СССР, голосуя за статью, сделал на конференции заявление: советская делегация исходит из того, что в ст. 62 речь идет о границах государств, которые устанавливаются только государствами.

4. От коренного изменения обстоятельств как основания для одностороннего прекращения международного договора нужно отличать последующую невозможность выполнения договора (ст. 61 Конвенции 1986 г.). В отличие от коренного изменения обстоятельств, здесь речь идет о физической гибели или исчезновении объекта договора. В отношении договоров между государствами это такие явления, как погружение в воду острова, высыхание русла реки и др. В отношении договоров с участием международных организаций - это прекращение соглашений об опеке в связи с получением подопечными территориями государственной независимости. То же самое происходит с договорами между международными организациями и государствами-опекунами о помощи, которую должна была получать подопечная территория. В данном случае имеет место не только исчезновение объекта международного договора - подопечной территории, но и прекращение существования правовой ситуации, регулирующей применение договора. То есть невозможность выполнения договора и его прекращение являются также и следствием коренного изменения обстоятельств.