sarkisov_o_r_lyubarskiy_e_l_ekologicheskoe_pravo

2.Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

3.Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

К нормативам качества окружающей среды относятся:

-нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

-нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

-нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

-иные нормативы качества окружающей среды.

При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных, особо охраняемых территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение (ст. 21 Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002).

Для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лицприродопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:

нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

-нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

161

-нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

-нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды; -нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую

среду; -нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при

осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемой законодательством, в целях охраны окружающей среды.

За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством РФ (ст. 22 указанного закона).

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (2002)

устанавливаются также нормативы допустимых выбросов веществ и микроорганизмов (ст. 23). Кроме установленных нормативов, законом об охране окружающей среды установлены государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды (ст. 29).

Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Причем перечень отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды устанавливается федеральными законами. Это деятельность по установлению показателей предельно допустимых воздействий (ПДВ) человека на окружающую природную среду (ОПС), в частности внесение физических, химических, биологических изменений в природную среду при реализации своих экономических, рекреационных, культурных интересов. Предельно допустимые нормативы качества ОПС – это технические нормы, утверждаемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Существует два вида экологических нормативов.

Санитарно-гигиенические нормативы – определяют показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека. К ним относятся: предельно допустимое количество ПДК вредных веществ, предельно допустимый уровень ПДУ воздействия радиации (контроль за состоянием радиоактивного загрязнения ОПС; контроль за уровнем радиационной безопасности населения – выполняется органами (санэпидемслужбы), шума (надзор за ПДУ шума осуществляет Госсанэпиднадзор).

Санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы – уста-

навливают критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности.

Санитарно-гигиеническое нормирование является составной частью обеспечения благополучия населения. Нормативы качества окружающей среды и нормативы (правила) природопользования устанавливаются на

162

характеристики: состава и свойств компонентов природной среды (нормативы качества окружающей среды), использования природных ресурсов и природных объектов (правила ведения хозяйственной и иной деятельности), воздействия на окружающую среду (нормативы).

В Российской Федерации в форме ПДК сложилась система нормативов допустимого загрязнения отдельных элементов окружающей среды. Так, число установленных норм ПДК для водных объектов хозяйственнопитьевого и культурно-бытового назначения к 1991 г. достигло 1925; в отношении атмосферы – более 400, для почвы нормы ПДК установлены для 109 вредных веществ. Также устанавливаются нормативы предельно допустимых уровней радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий.

Производственно-хозяйственные нормативы сбросов и выбросов вредных веществ, устанавливающие требования к источнику вредного воздействия и ограничивающие его деятельность определенной пороговой величиной. К данной категории относятся технологические, строительные, градостроительные правила, содержащие экологические требования охраны ОПС, причем ПДВ устанавливаются не по предприятиям, учреждениям и организациям, а по источникам выбросов и сбросов на основе их инвентаризации, так как на одном предприятии может быть несколько источников выбросов, сбросов. По химическим веществам нормативы выбросов и сбросов устанавливаются органами, подведомственными МПР России; нормативы по биологическим веществам, микроорганизмам, радиации – органами Минздравсоцразвития России.

Комплексные нормативы – как предельно допустимые нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером антропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не приводящие к нарушению экофункций среды. Нормативы призваны приводить к компромиссу между экономикой и экологией, вынужденному, но позволяющему и развивать хозяйство, и охранять здоровье человека.

Граждане Российской Федерации имеют право на благоприятную окружающую среду обитания (окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, питание, потребляемую или используемую продукцию народного хозяйства), факторы которой не должны оказывать опасного и вредного влияния на организм человека настоящего и будущих поколений.

Это право обеспечивается проведением комплекса мероприятий по предотвращению влияния на человека неблагоприятных факторов среды его обитания, выполнением организациями, предприятиями и гражданами требований санитарного законодательства РФ, и прежде всего положений Федерального закона от 30 03. 1999 № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения».

Нормативные документы, содержащие нормы качества окружающей среды и природопользования, регистрируются Федеральной службой по

163

надзору в сфере природопользования в рамках природоохранных нормативных документов.

6.4. Экологическая сертификация в области охраны окружающей среды

Экологическая сертификация (экосертификация) является разновидностью сертификации продукции и услуг и означает деятельность по подтверждению соответствия готовой продукции или иного сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям.

Экологическая сертификация бывает двух видов: обязательная и добровольная. Перечень объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации, устанавливается либо специальным законодательством, либо МПР России. В настоящее время насчитывается более 230 актов, регулирующих экологическую сертификацию.

Экологическая сертификация играет важную роль в обеспечении безопасности, защите окружающей среды и здоровья людей. Она служит средством подтверждения экологически значимых показателей качества продукции, заявленных изготовителем; содействия в выборе потребителями продукции; контроля безопасности продукции для окружающей среды и здоровья людей; защиты потребителя от недобросовестного изготовителя (продавца, исполнителя).

Обязательной сертификации подлежат:

-древесина, отпускаемая на корню, и второстепенные лесные ресурсы (ст. 71 Лесного кодекса РФ);

-продукция оборонных отраслей промышленности; ввозимые на территорию России товары и технологии, отходы; технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах (ст. 7 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»);

-определенные виды пищевых продуктов, материалов, изделии, услуг, систем качества по перечню, утверждаемому Правительством РФ (ст. 12 Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). Сертификация пестицидов и агрохимикатов на соответствие требованиям по безопасному обращению с ними является необходимым звеном в системе регистрационных испытаний и внесения их в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории РФ.

Законодательством предусмотрена специфическая форма экологического сертификата –«сертификат-разрешение», т.е. оформленное в установленном порядке разрешение на конструкцию транспортного

164

упаковочного комплекта и перевозку конкретного вида радиоактивных материалов. Оно выдается в установленном порядке по заявкам организации-грузоотправителей, грузопере-возчиков и грузополучателей Минатомом России, являющимся компетентным государственным органом по обеспечению ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, кроме тех, которые осуществляются Минобороны, ФСБ и ФПС России.

Экологические сертификаты следует отличать от экологических деклараций и экологических паспортов.

Экологическая сертификация производится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной или иной деятельности на территории РФ.

Сертификация является методом объективного контроля качества продукции и заключается в установлении ее соответствия установленным требованиям (сами требования устанавливаются в процессе стандартизации). Осуществление сертификации регламентируется рядом нормативных актов, основным из которых является ФЗ « О техническом регулировании» от 27.12. 2007. №184-ФЗ. В соответствии с данным Законом можно выделить следующие виды сертификации:

В зависимости от объекта – сертификация продукции, работ, услуг и иных объектов (объединяются термином «продукция»).

По характеру – обязательная и добровольная. Целями проведения сертификации являются:

1) контроль безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;

2) подтверждение показателей качества продукции, заявленным изготовителем;

3) защита потребителя от недобросовестности изготовителя, продавца, исполнителя;

4) содействие потребителям в компетентном выборе продукции; 5) создание условий для деятельности предприятий, учреждений,

организаций, предпринимателей на едином товарном рынке Российской Федерации и за его пределами (в международном экономическом, научнотехническом сотрудничестве и международной торговле).

Таким образом, одно из первых мест при осуществлении сертификации продукции, работ, услуг и иных объектов занимает оценка их безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества (иными словами – экономической безопасности), что дают нам право говорить о таком виде сертификации, как экологическая сертификация.

Проведение данного вида сертификации осуществляется на основании Закона о сертификации и других нормативных актов, важнейшим из которых являются Основные положения системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда природной окружающей среде (системы экологической сертификации), утвержденные Приказом Минприроды РФ от 23 января 1995 № 18 «Об организации

165

системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации)».

Данный нормативный акт носит комплексный характер, так как разработан на основании целого ряда нормативных актов (помимо названного Закона о сертификации), относящихся к различным отраслям законодательства.

Порядок, условия и цели проведения экологической сертификации установлены уже упоминавшимися Основными положениями. В соответствии с ними создается система экологической сертификации, предназначенная для обязательной и добровольной экологической сертификации (экосертификации).1 При этом под экосертификацией понимается действие третьей стороны по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям (т.е. обязательным требованиям, установленным в законодательных и нормативных законодательных и нормативных документах, направленным на обеспечение рационального природопользования, охрану окружающей среды, защиту здоровья и генетического фонда человека).

Экосертификация проводится с целью создания экономико-правового механизма по реализации закрепленного в Конституции России права граждан на благоприятную окружающую среду.

Общее методическое руководство всеми видами сертификации и государственная регистрация систем сертификации и знаков соответствия возложены в соответствии со ст. 4 Закона о сертификации на Госстандарт России, а организация и проведение работ по экосертификации и формирование Системы экологической сертификации в соответствии с Основными положениями – на Минприроды России. Нормативные документы, касающиеся организации и основных правил Системы, утверждает Минприроды России.

Система экологической сертификации России включает:

-комплекс нормативных документов, устанавливающих принципы, нормативы и правила экосертификации;

-систему органов, обеспечивающих организационно-методическое руководство деятельностью по проведению экосертификации, аттестацию экспертов-аудиторов и аккредитацию органов по экосертификации, проведение экосертификации, инспекционного контроля и информационное обслуживание;

-реестр системы для учета органов по экосертификационных объектов, выданных экосертификатов.

Экосертификация проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных законодательством РФ, субъектов в составе РФ.

1 См. система экологической сертификации (далее-Система)-система располагающая собственными правилами процедуры и управления для проведения экосертификации, сформулированными в соответствии с учетом общих правил ее проведения на территории Р.Ф.

166

Добровольная экосертификация в рамках Системы осуществляется в тех случаях, в которых законодательными актами Российской Федерации не предусмотрено проведение обязательной сертификации. Она проводится по инициативе заявителя на основе договора между органом по сертификации и заявителем.

Работы по сертификации в рамках Системы осуществляют органы по экосертификации, испытательно-аналитические лаборатории (центры), экоаудиторы, которые должны быть аккредитированы или аттестованы в порядке, установленном в Системе. Деятельность органов по экосертификации и испытательно – аналитических лабораторий (центров) осуществляется на основе лицензионного договора, заключенного с Минприродой России. Если в Системе аккредитированы несколько органов для сертификации однородных объектов, то для координации их деятельности федеральным органом может быть назначен центральный орган (как правило, из территориальных органов или подведомственных организации Минприроды России). Органами по экосертификации и испытательно-аналитическими центрами, аккредитуемыми в Системе, могут быть территориальные подразделения Минприроды России и подведомственные ему организации или другие независимые организации, имеющие статус юридической лаборатории (центра) в Системе может быть заменена решением федерального органа Системы о признании в Системе результатов аккредитации этой лаборатории (центра) в другой системе. Организационная структура Системы включает федеральный орган по экосертификации – Министерство природных ресурсов России (Федеральный орган Системы); органы по экосертификации (в том числе центральные, в случае необходимости); испытательно – аналитические лаборатории (центры).

Обеспечение деятельности Федерального органа, подготовка и ведение его документации осуществляется специализированным подразделением Минприроды России по экосертификации.

Состав Руководящего комитета по экосертификации утверждается министром природных ресурсов Российской Федерации. Председателем министра природных ресурсов Российской Федерации. В состав Руководящего комитета по экосертификации могут входить представители специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, Госстандарта России, научных и общественных организаций.

Руководящий комитет по экосертификации обеспечивает выполнение следующих основных функций:

выработка общей политики по развитию и совершенствованию Системы;

подготовка программ по разработке природоохранных нормативов для целей сертификации.

Научно-техническая комиссия по экосертификации формируется из представителей соответствующих подразделений Минприроды России и

167

органов государственного контроля и надзора, других организаций в соответствии с их специализацией, аккредитированных органов по экосертификации.

Состав Научно-технической комиссии по экосертификации ее председателя утверждает председатель Руководящего комитета по экосертификации.

Научно-методический центр Системы действует в пределах делегированных ему Федеральным органом Системы полномочий на основании утвержденного Устава.

Органы по экосертификации (в том числе центральные) осуществляют функции в пределах своей компетенции.

Непосредственный контроль за деятельностью органов по экосертификации и испытательно-аналитических лабораторий проводят эксперты-аудиторы, аттестованы в Системе. Экоаудиторы Системы действуют в соответствии с заданиями Федерального органа Системы в составе рабочих групп или индивидуально.

Информация об объектах, прошедших экосертификацию, включается в Перечень, который ежегодно публикуется в изданиях Минприроды России.

Экосертификаты оформляются по определенной форме на срок действия до 5 лет (конкретный срок устанавливает орган, выдающий сертификат).

Выдача экосертификатов осуществляется Федеральным органом по экосертификации и аккредитованными органами по экосертификации. Экосертификат подлежит обязательной регистрации в Реестре Системы и действителен на всей территории Российской Федерации, если иное в нем не оговорено.

Вслучае несогласия заявителя с решением органа по экосертификации об отказе в выдаче экосертификата данное решение может быть обжаловано

вФедеральном органе Системы.

Вслучае присоединения других сертификационных систем к Системе заключаются договоры между Системой экосертификации и другими системами, на основании которых составляются лицензионные соглашения на право выполнения всех или части функций в рамках этих систем, в том числе на территории других государств.

6.5. Экологическое страхование в Российской Федерации

Правовые основы экологического страхования в Российской Федерации определяются следующими нормативными актами:

•Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002

№7-ФЗ.

•Федеральный закон РФ от 21.07.97 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

168

•Постановление Правительства РФ от 22.11.96 № 1387 «О первоочередных мерах по развитию рынка страхования в Российской Федерации».

•Приказ Госкомэкологии России от 05.11.97 № 486 «Об организации работ по обязательному страхованию ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте в Российской Федерации».

•Приказ Госкомэкологии от 10.03.98 № 138 «Об организации эксперимента по отработке механизма экологического страхования» и другими нормативными актами.

Институт экологического страхования применяется для предотвращения и ликвидации последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф. Отличительной чертой страхования является возможность компенсации непредвиденного чрезвычайного ущерба.

Экологическое страхование может проводиться в обязательной и добровольной форме, причем мировая практика показала целесообразность законодательного закрепления обязательного страхования некоторых экологических рисков.

Свое первое законодательное оформление экологическое страхование получило в 1991 г. в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 23). В развитие этого закона Министерством охраны окружающей природной среды и природных ресурсов и Росгосстрахом были утверждены Типовые положения о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации. Ряд субъектов Российской Федерации приняли собственные законы об экологическом страховании (Ульяновская, Нижегородская области, Республика Татарстан).

В 1994 г. в целях прогнозирования, предотвращения и ликвидации последствий экологических катастроф Министерство охраны окружающей природной среды и природных ресурсов РФ приняло решение о проведении эксперимента по развитию экологического страхования, где в качестве базы для его осуществления были определены несколько регионов (Архангельская, Астраханская, Волгоградская, Вологодская области, г. Саратов и др.). В августе 1995 г. решение о проведении аналогичного эксперимента приняли органы власти Московской области. В нем первоначально должны были участвовать администрации двух районов области (Ногинского и Раменского), ряд страховых компаний и около 30 предприятий области, деятельность которых может привести к непредвиденному загрязнению окружающей среды.

Основными задачами эксперимента были названы:

•укрепление и развитие системы добровольного экологического страхования в регионах;

•экспериментальная апробация элементов обязательного экологического страхования на региональном уровне;

•поиск путей бюджетного и внебюджетного финансирования развития экологического страхования;

169

•разработка регионального механизма отнесения уплаты экологических страховых платежей предприятий и организаций к природоохранным мероприятиям, засчитываемым в счет платежей за загрязнение окружающей природной среды;

•разработка механизма взаимодействия территориальных органов охраны природы, администраций, предприятий и страховщиков в проведении экологического аудита предприятий и производств, определении ставок и способов уплаты страховых взносов и организации превентивных природоохранных работ.

Состоявшаяся в июне 1995 г. в Москве Всероссийская конференция «Теория и практика экологического страхования» констатировала, что благодаря этому виду страхования у руководителей природоохранных служб появились надежные заинтересованные союзники в лице страховых компаний, финансирующих экологические программы на льготных условиях с целью предотвращения экологических аварий и катастроф. Участники конференции приняли обращение к Государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации об ускорении рассмотрения проекта Федерального закона «Об экологическом страховании» и принятии его в 1996 г. Однако данный закон не принят до сих пор.

В 1996 г. более 50 страховых компаний Москвы начали деятельность по созданию Московского экологического страхового пула с целью страхования ответственности экологически вредных предприятий (их в Москве более 100) за загрязнение окружающей среды. Предполагалось, что страховой пул будет осуществлять свою деятельность в рамках Программы безопасности, разработанной правительством Москвы. В соответствии с этой программой в случае экологических аварий населению г. Москвы должна выплачиваться компенсация не только из бюджетных средств, но и за счет страхования ответственности предприятий – источников повышенной опасности, и, в первую очередь, предприятий химического производства.

Для предприятий-страхователей система предусматривала определенные налоговые льготы, в частности, по части налога на прибыль, уплачиваемого в московский бюджет. К сожалению, работа пула разворачивалась невысокими темпами и сталкивалась с определенными трудностями, прежде всего, с неприятием со стороны некоторых руководителей предприятий-страхователей, а также с неплатежеспособностью предприятий. К тому же сведения о его создании для регистрации в Росстрахнадзоре своевременно не подавались. Аналогичная работа с целью создания пулов по страхованию экологических рисков была начата в Московской области, а также Челябинской области и в ряде других регионов Российской Федерации. В конце октября 1997 г. состоялось очередное заседание международного семинара «Риск и страхование», главным инициатором которого выступила администрация Иркутской области совместно с рядом научных, общественных организаций

истраховых компаний. В ходе его проведения был дан анализ результатов

170