sarkisov_o_r_lyubarskiy_e_l_ekologicheskoe_pravo
.pdfэкологического управления. К числу его первоочередных задач относится обеспечение планирования охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Пограничная служба в настоящее время входит в состав Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Этот федеральный орган власти обеспечивает реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны государственной границы РФ, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Морская охрана Федеральной пограничной службы выполняет следующие функции:
–осуществляет контроль за соблюдением законодательства о водных биоресурсах в указанных территориальных пределах (акваториях) и условий лицензий;
–осуществляет пресечение правонарушений и задержание правонарушителей;
–применяет меры административных взысканий;
–совместно с другими органами контролирует порядок деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе в части, касающейся выдачи лицензий.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти осуществляет в пределах своих полномочий государственное управление в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Основными задачами ФСБ России в области экологии являются:
• информирование органов государственной власти об угрозах безопасности РФ;
• организация и осуществление борьбы с контрабандой и незаконным оборотом опасных взрывчатых и отравляющих веществ, в том числе путем разработки и реализации конкретных мер;
• получение, обработка, анализ и реализация информации об угрозах безопасности Российской Федерации и прогнозирование этих угроз;
• в пределах полномочий ФСБ России обеспечение безопасности объектов атомной промышленности, энергетики и др.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет соответствующее нормативное регулирование, специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности, а также в пределах своей компетенции в области использования и охраны недр. В задачи Ростехнадзора входит следующее:
• осуществление горного надзора;
• осуществление надзора при перевозке опасных грузов на магистральном и промышленном железнодорожном транспорте;
• осуществление контроля за хранением и использованием промышленных взрывчатых веществ;
• лицензирование пользования недрами;
101
•экологическое управление в области обращения с опасным веществами;
•контроль за работой опасных объектов, охрана недр;
•нормотворческие, информационные функции;
•обеспечение контроля в сфере ядерной и радиационной безопасности населения и территорий Российской Федерации.
В настоящее время система вышеуказанных специально уполномоченных органов государства в области охраны окружающей среды регулируется Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Охрана окружающей среды в любой стране осуществляется с помощью особых организационных структур, выполняющих специфические задачи в области экологического планирования, контроля, надзора, текущего и повседневного управления. Полномочными представителями государства, осуществляющими такую деятельность, являются региональные и местные структуры, наделенные функциями управления и контроля в области природопользования.
Успешность преодоления экологических проблем необходимо связывать с региональным компонентом, учитывающим существенные отличия регионов, местные условия жизни. Поэтому обеспечение экологически безопасного развития страны связано с решением межрегиональных проблем общегосударственного характера, специальными структурами, от которых зависит обеспечение долгосрочного функционирования региональных природно-социальных экономических комплексов в регионе, постепенного улучшения условий и качества жизни населения.
Особое значение для стратегии устойчивого развития регионов имеют:
1)оценка экологической ситуации и степени использования хозяйственной емкости территории местными и специальными органами, осуществляющими экологическое управление;
2)обобщенная оценка антропогенного воздействия на окружающую среду, учитывающая масштабы загрязнения территории и состояние природных объектов. Такая оценка может служить обоснованием для определения приоритетов в осуществлении природоохранной деятельности,
вчастности, при разработке органами государственной власти проектов социально-экономического развития регионов, целевых программ и инвестиционных проектов.
Экологическое управление на уровне субъектов Российской Федерации с учетом сложившейся стратегической ситуации осуществляется органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами деятельности по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства. Например, в Республике Татарстан для оптимизации управления территория разделена на восемь регионов – Центральный, Заволжский, Северный, Волжско-камский, Прикамский, Закамский, Юго-
102
Восточный, Приокский, в которых созданы региональные управления по экологическому контролю и экологическому наблюдению за системой природопользования.
5.2. Роль правоохранительных органов в охране окружающей среды
В соответствии со ст. 1 Конституции Российской Федерации «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Одним из обязательных признаков правового государства является то, что в нем человек и гражданин признается высшей ценностью, а государство принимает на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать его права
исвободы. Этот признак закреплен в ст. 2 Конституции РФ. Вместе с тем, чтобы быть гарантом прав и свобод своих граждан, государство должно осуществлять собственную защиту. Государство, взяв на себя выполнение экологической функции, провозгласив в ст. 42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды и гарантируя возмещение ущерба, который может быть причинен здоровью или имуществу экологическим правонарушением, создало соответствующую исполнительную систему для реализации этой функции. Деятельность государства, осуществляемая с целью обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан, в теории государства и права принято именовать правоохранительной функцией. Таким образом, юридические основы правоохранительной деятельности складываются как результат тесной взаимосвязи различных отраслей права, регламентирующих эту сферу функционирования государства. Правоохранительные органы РФ – это государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав
исвобод человека, борьба с преступностью. В расширительном толковании в понятие «правоохранительные органы» обычно включают также ряд негосударственных институтов, таких как адвокатура, частные нотариальные конторы и др. В российском законодательстве пока не сложилось четкого определения понятия «Правоохранительные органы». В этих условиях к правоохранительным органам принято относить такие органы, которые обладают следующими признаками:
–они уполномочены законом и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом;
–деятельность их процессуально регламентирована и осуществляется на основе соответствующих правил и процедур, нарушение которых ведет к дисциплинарной административной или уголовной ответственности;
–лица, находящиеся на службе в этих органах, должны иметь специальную подготовку;
103
–в процессе своей деятельности они имеют право применять установленные законом меры государственного принуждения к лицам, допустившим правонарушение;
–обязательность решений этих органов для исполнения должностными лицами и гражданами при условии их законности и обоснованности.
Правоохранительные органы: общая характеристика и система
Для выполнения направлений правоохранительной деятельности существуют конкретные органы, которые соответственно и именуются правоохранительными. В настоящее время по разному решается вопрос о том, какие конкретно государственные органы и общественные формирования образуют систему правоохранительных органов. Чаще всего предлагается включать в систему правоохранительных органов все государственные органы и общественные формирования, которые в том или ином объеме выполняют правоохранительную функцию или организационно обеспечивают ее выполнение: Конституционный суд, суды общей юрисдикции, военные суды, арбитражные суды, прокуратура, органы предварительного следствия, МВД и его органы (включая полицию), Служба госнаркоконтроля Российской Федерации, Министерство юстиции, таможенные органы, органы по правовому обеспечению и правовой помощи и другие организации, оказывающие юридическую помощь.
Конституционный суд РФ как судебный орган конституционного контроля обеспечивает систему правоохранительных органов нормативной основой деятельности соответствующей Конституции РФ. Это достигается путем рассмотрения дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов, а также законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.
Рассмотрим правоохранительную направленность отдельных органов, выполняющих специальные функции.
Суды общей юрисдикции – это созданные в соответствии с национально-государственным устройством и административнотерриториальным делением РФ государственные органы судебной власти, которые рассматривают и разрешают гражданские и уголовные дела. Суды общей юрисдикции занимают особое положение в системе правоохранительных органов. Так, в ходе предварительного расследования суды общей юрисдикции осуществляют судебный контроль за законностью и обоснованностью действий решений органов и должностных лиц, ведущих производство по делу, ограничивающих права граждан на свободу и личную неприкосновенность, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Рассматривая и разрешая уголовные дела, эти органы судебной власти осуществляют проверку законности и
104
обоснованности предшествующей правоохранительной деятельности органов предварительного расследования.
Арбитражные суды (Высший арбитражный суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ) осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений, а также иных дел, отнесенных к их компетенции.
Прокуратура – это государственный орган, основным назначением которого является надзор за правильным и точным исполнением законов на всей территории РФ, в том числе и органами, ведущими борьбу с преступностью. Прокуратура в системе правоохранительных органов является своеобразным связывающим звеном между органами предварительного следствия и органами судебной власти (судами общей юрисдикции и военными судами). Прокуроры утверждают обвинительные заключения по делам, производство по которым вели органы предварительного расследования, и поддерживают по ним обвинение в судебном разбирательстве. Кроме того, прокуратура как правоохранительный орган осуществляет надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами и т.д.
Органы предварительного следствия (следователи прокуратуры,
органов внутренних дел и федеральной службы безопасности) осуществляют расследование уголовных дел, отнесенных к их компетенции. В своей деятельности органы предварительного следствия взаимодействуют с органами полиции. Расследуя уголовные дела, органы предварительного следствия обеспечивают надлежащие условия для деятельности судов общей юрисдикции и военных судов по отправлению правосудия. Компетенция следователей указанных ведомств определяется уголовнопроцессуальным законом по предметному принципу (т.е. с учетом квалификации совершаемых преступных деяний). В то же время следователи прокуратуры помимо дел о преступлениях, отнесенных к их исключительной подследственности, наделены также правом производства предварительного следствия и по делам, подследственным следователям следственных подразделений при органах внутренних дел и федеральных служб безопасности.
Особая роль отводится следователям. Следователи-уполномоченные государством должностные лица, призваны в соответствии с законом устанавливать событие преступления, принимать меры по возмещению причиненного преступлением ущерба, устранению причин и условий совершенного преступления, предупреждению новых преступных деяний. Для выполнения этого следователи наделены специальными полномочиями, перечень которых дан в УПК. С учетом указанных полномочий следователя можно сделать вывод о важности его деятельности не только по осуществлению предварительного следствия по уголовным делам, но и по созданию предпосылок для реализации судом предоставленной ему
105
Конституцией РФ судебной власти. Именно от своевременных, квалифицированных в соответствии с законом проведенных следственных действий во многом зависят законность, обоснованность и справедливость судебного приговора.
Тем не менее речь идет о правонарушениях в области экологического правопорядка.
Экологическая безопасность и экологический правопорядок неразрывно связаны с общественной безопасностью и общественным правопорядком, поддержание и контроль за соблюдение которых осуществляют специально уполномоченные правоохранительные органы. Это, прежде всего суды, прокуратура (включая природоохранную), органы внутренних дел (ОВД), федеральная служба безопасности, таможенные органы, пограничная служба (при ФСБ России).
Под экологической функцией правоохранительных органов понимается их деятельность по применению природоохранительного законодательства, выявлению причин экологических правонарушений и разработка мер по их предупреждению и устранению. Проведенные статистические исследования последних лет показывают, что удельный вес экологических преступлений и правонарушений в общей структуре преступности фактически составляет 15-25%. Основная причина латентности роста экологических правонарушений – это отсутствие эффективного механизма взаимодействия и координации деятельности правоохранительных и природоохранных органов. В этой связи существенную роль играют правоохранительные органы, наделенные карательной функцией (привлечение к уголовной и административной ответственности), например, МВД, прокуратура возбуждают уголовные дела за преступления, определенные в гл. 26 УК РФ (1996); пограничные войска ФСБ, таможенные органы, судебная система выполняют другие функции.
Для обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды необходима целенаправленная деятельность правоохранительных органов, выполняющих экологические функции (рис. 4). «Несмотря на постоянную деградацию природной среды и углубление экологического кризиса», удельный вес экологических дел в общей массе правонарушений, с которыми работают правоохранительные органы, составляет 5-7% от общего числа правонарушений. Основная же масса экологических дел, к сожалению, находится за пределами внимания правоохранительных органов.
К правонарушителям экологического правопорядка со стороны специально уполномоченных правоохранительных органов применяются меры воздействия, которые определены их специальными функциями.
106
Экологические функции правоохранительных органов РФ
Конституционный суд РФ 
Комиссия по правам человека при Президенте Россиии
Арбитражные суды Возмещение вреда по договорам
Возмещение вреда вне договора Управленческие споры Руководящие разъяснения, частные определения
Негаторные иски
Суды Возмещение экологического вреда гражданам
Возмещение экономического вреда имуществу граждан Рассмотрение негаторного иска
Частные определения Прокуратура
Протест, представление
Возбуждение уголовного дела административного производства
Предъявление иска о возмещении вреда природной среде
Органы милиции , МВД РФ Охранительно-контрольная
Охранительно-содействующая Охранительно-договорная Регулятивная
Рис. 4
Цели и направления прокурорской деятельности определены в Законе РФ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 04.11.2005 № 138-ФЗ). Экологическую функцию прокуратуры можно охарактеризовать как деятельность по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и выполнением законов и подзаконных актов, действующих на территории России, в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности общества. Для экологического надзора прокуратуры характерны те же самые формы и методы прокурорского надзора, которые свойственны прокуратуре в целом: протест, представление по факту экологических нарушений, возбуждение уголовных дел, административного производства, предъявление исков о возмещении вреда природной среде.
Протест прокурора в области природопользования – наиболее распространенная форма прокурорского реагирования. Как правило (в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации»), он приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, либо в суд. Одним из актуальных вопросов практики прокурорского надзора является эффективность исполнения протестов прокурора. Указанный закон о прокуратуре в ст. 6
107
гласит о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, в том числе и из протестов, подлежат исполнению в установленный срок, а должностные лица и граждане, которые не приняли мер к их выполнению, привлекаются к ответственности. Кроме общего экологического надзора, при котором экологическая функция прокуратуры проявляется наиболее наглядно, прокурор встречается с правонарушителями природопользования при рассмотрении в суде уголовных и гражданских дел. В случаях, подведомственных прокуратуре, связанных с нанесением большого ущерба окружающей среде, возбуждаются уголовные дела.
Наряду с административными методами реагирования прокуратура в интересах государства применяет в своей практике экономические методы воздействия. К ним относятся иски прокуратуры в интересах государства или отдельных предприятий, организаций, граждан. Такие иски основаны на праве взыскивать с нарушителей – юридических лиц, организаций, физических лиц – определенную часть причиненного ущерба в пользу третьих лиц.
Особые правоохранительные функции возлагаются на природоохранную прокуратуру. Ее прерогатива – проверка соблюдения законности в деятельности органов, контролирующих охрану природы, во взаимодействии с контролирующими органами по фактическому устранению нарушений природоохранного законодательства.
Роль органов внутренних дел в борьбе с экологическими правонарушениями определена рядом нормативных правовых документов. Наиболее полно функции ОВД были сформулированы в приказе министра внутренних дел РФ от 12.07.1993 № 330 «О мерах по улучшению природоохранительной деятельности в МВД РФ».(с изменением от 12.09.2000 №950)
В сфере охраны окружающей природной среды органы внутренних дел осуществляют следующую деятельность:
1)ведут работу по предупреждению и пресечению экологических правонарушений;
2)надзирают совместно со структурными территориальными подразделениями за санитарно-гигиеническим состоянием в населенных пунктах;
3)оказывают содействие в осуществлении мер по охране и защите от загрязнения природных объектов и сохранению природных богатств;
4)участвуют в борьбе с браконьерством и нарушением правил охоты и рыболовства;
5)несут службу по охране объектов;
6)обеспечивают проведение специальных мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов.
Функции органов внутренних дел в области охраны природы условно можно подразделить на две группы:
108
функции, которые выполняет МВД России как орган, наделенный надведомственными контрольно-надзорными полномочиями в области охраны природы;
функции, которые реализует МВД России в процессе производственнохозяйственной деятельности своих подразделений.
МВД России является крупным природопользователем, и полномочия в области охраны природы возложены на его различные службы. Эти полномочия выполняются в различных организационных формах.
1.Охранительно-содействующая форма выражается в том, что,
охраняя общественный порядок, орган внутренних дел охраняет и правопорядок в области окружающей природной среды, что активно проявляется в борьбе с нарушителями охоты и рыболовства. Главное управление обеспечения общественного порядка (ГУООП МВД России) в объеме своей компетенции организует работу, изучает и обобщает деятельность периферийных органов милиции по осуществлению мер по охране и защите от загрязнения природных богатств, борьбе с браконьерами
инарушителями правил охоты и рыболовства. Наиболее распространенными формами содействия со стороны ОВД природоохранительным органам (водонадзору, охотнадзору, рыбоохране) являются совместная разработка комплексных планов, участие в задержании правонарушителей, установление личностей, проверка орудий и способов охоты и рыболовства, осмотр добытых животных и рыб, организация рейдов.
2.Охранительно-контрольная форма предусматривает охрану окружающей природной среды путем выполнения контрольной функции специально уполномоченными органами. Это прежде всего относится к деятельности Госавтоинспекции (ГИБДД МВД России), контролирующей работу транспортных средств.
3.Охранительно-договорная форма проявляется в предупреждении органами внутренних дел нарушений природоохранительного законодательства. Особая роль отводится ведомственной милиции по охране природных объектов (источников водоснабжения, рыбных запасов и других мест); она создается на базе договора с организациямиприродопользователями и заинтересованными ведомствами.
4.Регулирующая форма сводится к регулированию экологических отношений на основе нормативных актов Министерства внутренних дел РФ, изданных в пределах его компетенции, обязательных для всех других предприятий, организаций, граждан независимо от их подчинения.
5.Карательная функция. Органы внутренних дел наделены одновременно функциями расследования преступлений, оперативноразыскной, предупреждения правонарушений.
Охрана природных ресурсов была и остается в настоящее время одной из важнейших задач, которые органы внутренних дел решают совместно с другими государственными и общественными формированиями. Но для того чтобы эта работа была наиболее целенаправленной и перспективной, в
109
настоящее время назрела необходимость в каждой области органами местного самоуправления разработать нормативно-правовую документацию по охране редких видов флоры, фауны и условий их существования, по сохранению редких или наиболее типичных ландшафтов, других природных объектов, создать подразделения экологической милиции, которая, кроме охраны перечисленных выше объектов должна обеспечивать экологическую безопасность и экологический правопорядок на подведомственных территориях.
Государственный экологический контроль взаимосвязан с таким механизмом, который закрепляет основы нормирования и стандартизации в области охраны окружающей среды. Это отражают ст. 19–31 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002).
Правоохранительные функции арбитражного суда
В механизме правоохранительных органов, выполняющих функции охраны окружающей природной среды, арбитражный суд занимает особое место, если производственно-хозяйственная деятельность является основным источником деградации окружающей среды, то арбитражный суд, рассматривающий имущественные споры о возмещении вреда, причиненного природной среде, призван активно содействовать укреплению экологического правопорядка и гармонизации взаимоотношений общества и природы. По Закону РСФСР от 04.07.1991 г. «Об арбитражном суде», на основании ст. 3 «задача арбитражного суда – защита охраняемых законом прав и интересов организаций, граждан, содействие правовыми средствами соблюдению законодательства и укреплению законности в экономических отношениях».
Споры, возникающие в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности в связи с производственно-хозяйственной деятельностью, рекреацией либо запретом их также являются предметом рассмотрения арбитражного суда. Их особенность в том, что они направлены на защиту неэкономических интересов ресурсопользователей, а на охрану и возмещение экологических интересов общества в чистой, здоровой и продуктивной природной среде. Органическая взаимосвязь с хозяйственными интересами природопользователя диктует необходимость рассматривать такие споры в одном органе, которому подсудны вопросы охраны интересов экономического и экологического характера.
Эколого-хозяйственные споры по Закону «Об арбитражном суде» имеют свою классификацию и подразделяются на договорные (нарушение условий договора подряда на капитальное строительство в части сооружения очистных устройств); внедоговорные (загрязнение, уничтожение природных объектов, истощение природной среды) и управленческие (об отмене решений вышестоящих органов, о признании их недействительными и о возмещении причиненного вреда).
110