1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее долж-

ностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответст-

венно. Поскольку федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные, а избираемость главы государства — Президента РФ — прямо закреплена в Конституции (ч. 1 ст. 81). Отметим, что рассмотренные Конституционным Судом РФ положения предусматривали альтернативные выборы главы субъекта РФ законодательным органом субъекта. Предлагаемое регулирование такой альтернативности не предусматривает, т. е. является еще более серьезным нарушением Конституции РФ, в частности, ее ст. 1, определяющей Россию как демократическое государство.

В ряде постановлений Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного органа в назначении на должности заместителей главы субъекта РФ и отдельных руководителей органов исполнительной власти. За законодательным органом субъекта не было признано право участвовать в назначении главы субъекта РФ.

Требования об избрании глав субъектов РФ народом, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов, отражены в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При ранее действовавшей системе формирования Совета Федерации, по словам Конституционного Суда, такое раздельное представительство становилось бессмысленным, если оба представителя — председатель законодательного собрания и глава администрации — избраны одним и тем же органом. При предлагаемой теперь системе формирования Совета Федерации представитель исполнительного органа субъекта РФ фактически перестает представлять в федеральном парламенте свой субъект: получая полномочия не от народа и не от избранного им лица, он способен представлять лишь лицо, назначенное Президентом РФ, т. е. его легитимность происходит не из региона России, а от главы государства. Таким образом, Президент РФ получает полномочие определять половину состава одной из палат Федерального Собрания, что противоречит принципу разделения властей.

Предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов исчерпывающим образом определены в ст. 71 и 72 Конституции РФ. При этом формирование федеральных органов государственной власти отнесено к предметам ведения РФ (п. «г» ст. 71), а

161

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления — к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). В то же время в соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно на основе конституционного строя России и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленных федеральным законом. Собственно формирование органов государственной власти субъектов РФ не отнесено ни к предметам ведения федерации, ни к предметам совместного ведения.

Следовательно, оно находится в исключительной компетенции субъ-

ектов РФ, а потому вмешательство федеральных органов (в том числе и Президента РФ) в него недопустимо.

Всоответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ

иполномочий федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Именно ссылкой на это положение Президент РФ мотивировал свое предложение об избрании глав субъектов РФ законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ. Данный аргумент и является основным для юристов, поддерживающих введение реформы. Однако внимательный анализ текста Основного закона позволяет заключить, что главы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ вообще не входят в еди-

ную систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Всоответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в России и ее субъектах осуществляет ограниченный круг органов. На федеральном уровне это Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание, суды (ч. 1 ст. 11). В субъектах РФ также образуются органы государственной власти — законодательные (представительные) и исполнительные.

Конституция РФ проводит тщательное и последовательное разграничение терминов «исполнительный орган государственной власти субъекта РФ» и «орган исполнительной власти субъекта РФ». В отношении главы субъекта применяется только первый термин (см., например, ч. 2 ст. 96 Конституции РФ о формировании Совета Федерации). Напротив, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит лишь об органах исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти, но не об исполнительных органах государственной власти субъектов РФ: последние в единую систему не входят.

Кроме того, в упомянутом Постановлении от 18 января 1996 г. Конституционный Суд РФ указал, что избрание глав субъектов РФ законо-

162

дательными органами этих субъектов ставит исполнительную власть в подчинение законодательной, что нарушает принцип разделения властей и закрепленный в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ принцип единства системы исполнительной власти.

Таким образом, предложение Президента РФ противоречит даже той норме Конституции РФ, которая использована как обоснование такого предложения.

В ст. 83 Конституции РФ приведен исчерпывающий список полномочий Президента в отношении исполнительной и судебной власти: кого он имеет право назначать и снимать, представлять и т. д. О главах исполнительной власти там ничего не сказано, хотя сказано, например,

ополномочных представителях Президента в субъектах (подп. «к»). Таким образом, действующая российская Конституция не дает Президенту РФ полномочия по представлению кандидатуры губернатора, а тем более по его назначению или снятию. В ст. 84 Конституции перечислены полномочия Президента в вопросах законодательной власти. Здесь также упомянуто право роспуска Думы, но совершенно ничего не сказано о праве роспуска региональных законодательных собраний. Но ведь полномочие, которое, по сути, дает право Президенту отменять результаты прямого волеизъявления граждан, избравших свои законодательные собрания, не может быть определено никаким иным путем, кроме конституционного.

Не выдерживает критики и тезис Президента РФ о том, что «руководители регионов... должны оказывать большее влияние на формирование органов местного самоуправления», которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, и исполнительные органы местного самоуправления (тем более что они существуют не во всех муниципальных образованиях) не относятся к исполнительной власти РФ. Местное самоуправление осуществляется гражданами (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ), структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ), поэтому и формируются органы местного самоуправления населением муниципального образования, а не органами государственной власти субъекта РФ.

Предложения Президента реализуются в качестве поправок к федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вызывает изумление формулировка

о«наделении полномочиями» главы исполнительной власти органом законодательной власти субъекта федерации. Напомним, что изначально Президент говорил об «избрании», но утверждение кандидатуры под угрозой роспуска законодательного органа никак не подходит под категорию избрания, предполагающую альтернативность и отсутствие санкций по отношению к голосующему. Однако предложенный эвфемизм «наделение полномочиями» полностью игнорирует то, что полномочия

163

главы исполнительной власти субъекта федерации неразрывно связаны с его должностью и непосредственно вытекают из его право-

вого статуса. Таким образом, искусственное отделение полномочий от должности представляет собой юридический нонсенс, который не объяснить никакими рациональными аргументами, кроме стремления скрыть очевидный факт, что при новой процедуре губернаторы фактически назначаются Президентом и ни о каких выборах речи идти не может. Однако принятие этой нормы позволяет вернуться к прежнему порядку формирования Совета Федерации, разрешив представительство в нем губернаторов, так как ничто не помешает местному законодательному органу заодно и наделить губернатора сенаторскими полномочиями.

Особую обеспокоенность вызывает отсутствие в законе четко прописанных критериев к кандидатам на пост губернатора: стаж государственной службы, ценз проживания в данном регионе и т. п. В сущности, это не исключает появление во власти случайных людей и не гарантирует достаточную компетентность регионального управления. Также не установлена процедура выдвижения кандидатов, что оставляет известный простор для коррупции в органах, которые будут формировать резерв кандидатур на представление Президентом.

Кроме того, существует опасность, что «встроенный» в общую вертикаль власти губернатор, становящийся, по сути, наместником, эмиссаром Президента, будет представлять «наверх» информацию о делах в регионе только в положительном свете. «Это не только никак не связано ни с улучшением жизни граждан, ни с борьбой с терроризмом, но может только ухудшить ситуацию»,— считает вице-президент фонда ИНДЕМ, один из авторов Конституции РФ М. Краснов9.

В то же время конституции и уставы субъектов РФ в части, предусматривающей избрание глав этих субъектов непосредственно населением, могут остаться неизменными. Несмотря на обязанность учитывать общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, установленные федеральным законом, конституции и уставы субъектов РФ, как указал Конституционный Суд РФ в Постанов-

лении от 18 июня 2003 г., не могут быть проверены судом на соот-

ветствие федеральному закону. Основные законы субъектов федерации могут быть проверены Конституционным Судом РФ лишь на соответствие Конституции РФ. Таким образом, регионы имеют возможность «саботировать» президентскую реформу; другой вопрос, что в нынешних политических условиях они вряд ли на это решатся.

Мы приходим к выводу, что инициативы по реформе государственной власти противоречат следующим положениям Конституции Российской Федерации:

9 Краснов М. Путин исказил Конституцию // http://www.gazeta.ru/comments/2004/10/07_a_ 182110.shtml.

164

•п. 2 ст. 11 — и поэтому вступают в противоречие со ст. 73 и п. 2 ст. 77, а также со ст. 83 и 84;

•п. 2 ст. 55 в связи с п. 2 ст. 32 — наблюдается противоречие со ст. 3. Появление данных инициатив ставит под сомнение федеративный

характер российского государства, а принятие их приведет к разрушению базовых конституционных принципов. Взятый федеральным центром курс на расширительное толкование Конституции может иметь своим следствием, прежде всего, подрыв принципа правового государства, когда Конституция де-факто игнорируется, пересматриваясь каждый раз в соответствии с сиюминутными требованиями политического момента. Такое отношение к Основному закону будет иметь закономерным следствием растущее неуважение к законодательству в целом, причем как со стороны граждан, так и со стороны органов государственной власти.

По словам М. Глигич-Золотаревой, последние инициативы власти являются знаковыми: «Они знаменуют собой тот Рубикон, после

пересечения которого процессы деконституционализации становятся необратимыми»10.

Выход видится в целостной реформе Конституции применительно к потребностям общественного развития.

Конституционная реформа неизбежно должна будет затронуть положения основ конституционного строя, так как ряд из них, например норма ст. 12 о самостоятельности системы местного самоуправления, вошли в радикальное противоречие с реальной практикой государственного строительства. Разумно также предполагать, что не позднее 2007 г. на повестку дня встанет проблема конституционного ограничения сроков пребывания Президента у власти, что также потребует внесение изменений в Конституцию. Исходя из вышеизложенного, параллельно с реформой государственной власти необходимо подготовить созыв полномочного конституционного собрания, которое должно будет выработать проект новой Конституции для вынесения его на общенародный референдум.

4.4.4. Перспективы создания Общественной палаты

Формирование Общественной палаты, декларированное в выступлении Президента от 13 сентября 2004 г. и закрепленное в федеральном законе от 4 апреля 2005 г.11, вызвало довольно спокойную реакцию ученых и экспертов. Однако необходимость во всестороннем рассмотрении перспектив создания такого представительского органа все же существует.

10Глигич-Золотарева М. Другая Конституция // http://www.gazeta.ru/comments/2004/ 10/05_a_181062.shtml.

11Федеральный закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»

//Рос. газета. 2005. 7 апр.

165

Согласно тексту закона, Общественная палата должна будет обеспечивать взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты их прав и свобод и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики (ст. 1). Основная цель такого взаимодействия — «согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации» (ст. 2).

По словам Президента, «сверхзадача этой палаты заключается в том, чтобы создать еще один канал влияния граждан России на работу исполнительной власти — как федерального правительства, так и в регионах».

Палата численностью 126 человек будет сформирована из представителей общероссийских, региональных и межрегиональных общественных объединений и объединений некоммерческих организаций. Членами Общественной палаты не смогут быть избраны Президент, члены Совета Федерации и депутаты Госдумы, члены Правительства, лица, занимающие государственные должности, и представители политических партий.

Общественная палата формируется в три этапа:

1.По результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, творческими союзами, академиями наук Президент РФ определяет кандидатуры 42 граждан России, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, и предлагает им войти в состав Общественной палаты.

2.Утвержденные Президентом члены Общественной палаты в течение 60 дней со дня своего утверждения принимают решение о приеме

вчлены Общественной палаты 42 представителей общероссийских общественных объединений — по одному представителю от каждого.

3.Еще 42 члена Общественной палаты избираются первой и второй группой из числа представителей региональных и межрегиональных общественных объединений — по одному от каждого объединения.

Вся процедура отбора членов палаты займет не более четырех месяцев. Не позднее чем через месяц со дня полного формирования своего состава Общественная палата проведет первое заседание. Таким образом, новый орган контроля гражданского общества над властью должен приступить к работе уже в конце 2005 г.

В целях реализации возложенных на нее функций Общественная палата вправе:

• проводить слушания по общественно важным проблемам;

166

•давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

•проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства РФ

ифедеральных органов исполнительной власти, законов субъектов РФ

инормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления (п. 3 ст. 16).

Решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключе-

ний, предложений и обращений, носят рекомендательный характер.

Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов подлежат обязательному рас-

смотрению соответствующими органами.

Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений, организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни и ежегодно публикует в сво-

ем периодическом издании доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации.

Думается, что не в последнюю очередь предложение об организации Общественной палаты было связано с предыдущей инициативой Президента — новым порядком выборов глав субъектов федерации. Введение института назначаемых губернаторов может привести к бюрократизации политического процесса, закрытию политической системы и уменьшению ее динамизма, а в перспективе — к стагнации. При изменении порядка формирования губернаторского корпуса и Совета Федерации необходимость в создании Общественной палаты становится насущной.

Тем не менее стоит обратить внимание на концептуальную проблему, которая, по большому счету, сформировала потребность учреждения Общественной палаты и вместе с тем может стать первым серьезным препятствием на пути реализации функций данной палаты. Эта проблема — крайняя неразвитость либо отсутствие институтов гражданского общества в России.

С одной стороны, отражение общественного мнения, экспертиза законопроектов и реформ — дело общественных и некоммерческих объединений, которые в условиях нестабильности федеративной системы развиваются катастрофически медленно и неэффективно. Результат — очень слабая обратная связь между государством и обществом. Для установления такой связи и нужна Общественная палата.

Но, с другой стороны, все то же отсутствие гражданского общества обусловливает ситуацию, когда «от его имени говорят интеллигенция, журналисты, бюрократия и лоббистские группировки, привнося в этот

167

“голос” немало фальши»12. Таким образом, мы не можем предотвратить даже во вновь созданной Общественной палате появления уже «ономенклатуренных» лиц, которые будут лишь продолжать популяризацию «генеральной линии партии» или лоббировать чьи-либо интересы. Эти

обстоятельства — верная причина возможного превращения Общественной палаты в исключительно декоративный орган.

Безусловно, для эффективного управления страной необходимо реальное сотрудничество с обществом, с конкретными людьми, а не «политическими фигурами». Но даже если Общественную палату составят не номенклатурные «общественные деятели», для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод и пр. может стать преградой отсутствие общественного согласия по поводу проблем общегосударственнного уровня. Мировоззренческая разобщенность

(даже не поляризация!) и общий кризис идентификации российского социума — еще одна причина того, что Общественная палата станет не реальным органом влияния общества на власть, а неким подобием дискуссионного клуба, где спорят на тему того, имеет ли какая-либо конкретная проблема действительно общегосударственное значение.

Инициатива Президента об учреждении Общественной палаты продиктована необходимостью борьбы с международным терроризмом. Однако приходится с сожалением признать, что у идеологов и организаторов террора есть духовные лидеры и ориентиры, а у российского общества — нет. Таким образом, основной целью создания Общественной палаты становится как раз формирование в России гражданского общества.

Что же касается положительных перспектив воплощения этой инициативы в жизнь, то, на наш взгляд, наиболее интересным и полезным в будущем могло бы стать существование Общественной палаты как «стартовой площадки» и места отбора кадрового резерва для серьезной политики, т. е., условно говоря, функция «преддумы». Можно подумать над неофициальным конституированием этого органа как предпар-

ламента, а затем, возможно, как параллельного (альтернативного)

парламента13. Формирование Общественной палаты, не зависящее от случайного столкновения на выборах административных, финансовых, лоббистских и криминальных интересов, могло бы быть почти идеальным, соединяя в себе оптимальные пропорции конструктивной лояльности и оппозиционности.

Аналогом будущей Общественной палаты можно считать работающий во Франции Экономический и Социальный совет, определенный в Конституции Франции как «консультативное собрание при государст-

12 Третьяков В. Общественная палата: Фантазии на неясно заданную тему // Рос.

газета. 2004. 23 сент. 13 Там же.

168

венной власти». Задачи Совета — консультировать правительство и тем самым участвовать в выработке социально-экономической политики, а также способствовать диалогу и сближению позиций различных социопрофессиональных групп общества. Правительство может вынести на суд Совета любой вопрос, относящийся к его компетенции. В свою очередь Совет сам может инициировать рассмотрение любой проблемы. В 2004 г. им, в частности, обсуждались такие вопросы, как «Планирование социальной интеграции», «Отношения между Евросоюзом и Россией», «Авторское право», «Децентрализация» и др.14 Вероятно, есть смысл изучить историю становления этого консультативного органа и воспользоваться его положительным опытом с учетом отечественных реалий.

Станет ли российская Общественная палата действительным голосом гражданского общества или будет очередным элементом системы фантомного федерализма — вопрос спорный, и ответ на него даст только время. Формирование гражданского общества и гражданского самосознания объективно недостижимо в условиях несовершенства политической конструкции. В свою очередь, федерализм как правовая система безусловно нуждается в подкреплении в виде развитой демократической культуры и сильного гражданского общества. Взаимовлияние этих двух факторов очевидно.

4.4.5. Корпоративное государство — тупик или решение?

Проблема Общественной палаты возрождает давнюю дискуссию о природе российской государственности, в частности, о переходе к корпоративному государству как варианту ее ближайшего развития. Дело в том, что введение в практику государственного строительства внеконституционных представительных органов, наделенных консультативными либо законотворческими полномочиями, является характерной чертой именно корпоративного государства.

Начнем с определения, данного одним из основоположников теории неокорпоративизма Ф. Шмиттером. По его мнению, корпоративное устройство — это «система представительства интересов, в рамках которой действует ограниченное число единиц, не конкурирующих между собой, иерархически организованных и функционально дифференцированных, ...признанных или разрешенных, зачастую организованных государством»15. Данные единицы и есть корпорации, на практике — объединения предпринимателей и наемных работников той или иной сферы деятельности, которые, согласно представлениям сторонников этой модели, совместно разрешают спорные вопросы и конфликтные ситуации, что ведет к установлению прочного социального мира и стабильно-

14Яковлева Е. К барьеру! (Общественная палата: Какой она должна быть?) // Рос. газета. 2004. 23 сент.

15Schmitter P. C., Lehmbruch G. Trends Toward Corporatist Intermediation. London: Sage, 1979. P. 13.

169

сти в обществе. Государство при этом, с одной стороны, играет роль посредника и организатора «межклассового диалога», а с другой — является своего рода корпорацией над корпорациями, высшим выразителем интересов всех граждан.

Следует отметить, что у ряда политиков (Г. Явлинский) идея корпоративного государства вызывает резкое отторжение. Проводятся сравнения с режимом фашистской Италии при Муссолини, франкистской Испании. В ход идут термины «фашизм с человеческим лицом», «фиговый листок диктатуры» и т. п. Вряд ли это представляется справедливым.

Действительно, в условиях демонтажа механизмов влияния гражданского общества на власть, перехода к унитаристским и авторитарным методам управления возникает потребность в замещении институтов, постепенно «вымываемых» из общественно-государственного устройства, органами, которые будут создавать иллюзию диалога между властью и обществом либо содержать элементы действительного диалога. Следует отметить, что сам факт обращения к идее создания Общественной палаты содержит скрытое признание того, что парламент, сформированный по пропорциональной системе, и назначаемые губернаторы не будут объективно отражать общественные интересы в системе государственной власти. Поэтому государство должно предоставить некую альтернативу вытесняемым механизмам.

Обращение к институтам корпоративного государства, классическим примером которых стала Общественная палата — внеконституционный орган, наделенный консультативными функциями,— является не столько признаком отхода от принципов правового государства, сколько выражением объективных потребностей современной стадии развития общественных отношений. Опыт функционирования аналогичных институтов в Италии 20–30-х гг. ХХ в. показал, что государство впоследствии перестает зависеть от рекомендаций корпоративных структур. Кроме того, структуры эти формируются из людей, институционально связанных с правящим режимом и объективно не заинтересованных в противопоставлении своей гражданской позиции точке зрения исполнительной власти.

Оценка ситуации, сложившейся в государственном строительстве России, показывает, что кризис российского федерализма и неразвитость институтов гражданского общества ставят на повестку дня проблему поиска новых, эффективных форм взаимодействия государства и общества. Модель корпоративного государства в этих условиях может рассматриваться как мобилизационная модель, направленная на консолидацию общества, решение важнейших задач социально-экономи- ческого развития и борьбу с террористической угрозой.

Однако неразвитость гражданского общества в России дает почву для известных опасений по поводу внедрения модели корпоративного государства. Главная положительная черта корпоративизма — возмож-

ность концентрации общественных усилий на первостепенных зада-

чах государственного развития — ставится в российских условиях под

170