1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

сомнение фактом отсутствия общественного консенсуса по поводу этих задач. Заявления отдельных чиновников администрации Президента по поводу военной опасности и угрозы распада страны не находят широкого общественного отклика. Более того, подобные высказывания свидетельствуют о том, что обсуждение концепций развития страны в высших эшелонах власти не выходит за рамки идеи «маленькой победоносной войны», необходимой для оздоровления и укрепления государства. Такой подход представляется в корне неверным и опасным для развития российской государственности. Прежде чем переходить к вырабатыванию мобилизационной корпоративистской модели государственного устройства, необходимо признать, что действующая модель государственной власти, в том числе и исполнительной, не является эффективной и нуждается в радикальной ломке.

Построение модели корпоративного государства требует тщательного учета возможных (известных из исторического опыта) негативных последствий. К ним относятся:

1.Огосударствление общественных институтов, что приводит к диктату государства во многих сферах общественной жизни и утрате населением права решать свою судьбу.

2.Концентрация власти в руках узкой группы лиц (в нашем случае это Президент и его администрация), которые становятся фактически неподотчетными общественному и правовому контролю.

3.Некомпетентность будущих назначенных губернаторов и «списочных» депутатов. Этот пункт вызывает самые большие опасения. В условиях отсутствия прозрачного законодательно регламентированного механизма подбора кандидатур будущих губернаторов и депутатов сложно ожидать повышения компетенции последних и эффективности властной вертикали в целом.

Эти и ряд других аспектов проблемы перехода к корпоративному государству делают актуальным дальнейшее исследование данной модели государственного устройства. Необходимо отойти как от «расклеивания ярлыков», так и от замалчивания очевидных фактов. Только взвешенный непредвзятый исследовательский подход с учетом всех возможных последствий позволит выработать теоретические основы эффективной модели российской государственности. Этой проблеме автор планирует посвятить отдельное исследование, работа над которым осуществляется в настоящее время.

4.5. Новая теория государственного управления

Потребность в осмыслении процесса государственного управления в нашей стране с точки зрения требований, которые предъявляет современная ситуация, особенно с позиций конструирования теоретикометодологической основы построения системы эффективного государственного управления, продолжает оставаться актуальной. Несмотря на

171

растущее количество работ отечественных авторов, посвященных теоретическим основам, проблематике организации и функционирования системы отечественного государственного управления, приходится констатировать, что тема еще недостаточно проработана.

Проблема нынешнего государственного управления заключается главным образом в отсутствии целостного видения всей российской системы государственного и муниципального управления. Прежде всего, в государстве не существует четкой и внятной концепции преобразований, которая присутствовала бы во всех реализуемых реформах. Это видно, если рассматривать программы преобразований, разрабатывавшихся в нашей стране начиная с середины 1980-х гг. (например, программу «500 дней»).

Четкого ответа на этот вопрос в работах, посвященных отображению системы государственного управления, как для целей научного исследования, так и для преподавания соответствующих учебных дисциплин (теории государственного управления, предусмотренной государственным образовательным стандартом для специальности «Государственное и муниципальное управление» дисциплины «Системы государственного и муниципального управления»), пока нет. Часто, характеризуя систему государственного и муниципального управления, ограничиваются описанием конституционных основ государственной власти и местного самоуправления, организационной структуры органов государственной власти и местного самоуправления, рассмотрением вопросов организации государственной и муниципальной службы16. Этот подход, в частности, характерен практически для всех учебных пособий по истории государственного управления в России17. Похожим образом ориентированы и учебные пособия по государственному управлению зарубежных стран18.

Другие авторы ограничиваются в отображении системы государственного и муниципального управления рассмотрением общетеоретических вопросов, касающихся собственно понятия государственного управления, процесса принятия управленческих решений, организации государственного управления и его эффективности19. Некоторые учеб-

16См., напр.: Глазунова Н. И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М., 2002.

17См., напр.: История государственного управления в России: Учебник / Под ред. Р. Г. Пихои. М., 2001; Щепетев В. И. История государственного управления в России: Учебник для студентов вузов. М., 2003; История государственного управления России: Учебник / Отв. ред. В. Г. Игнатов. Ростов н/Д, 2002. Фактически все эти учебные пособия представляют собой учебники по истории государственных институтов и учреждений.

18Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран: Учеб. пособие. М., 2001.

19Атаманчук Г. В. Государственное управление: (Организационно-функциональные вопросы): Учеб. пособие. М., 2000; Он же. Теория государственного управления: Курс лекций. 2-е изд., доп. М., 2004.

172

ники описывают систему государственного и муниципального управле-

ния лишь в самых общих чертах, только контурно намечая ее подсистемы и элементы20.

Имеются учебные пособия, в которых достаточно подробно и комплексно описывают систему государственного управления: организационную структуру, формы и методы государственного управления в современной России, функции и направления осуществления государством управления общественными отношениями21. Но при этом теоретических вопросов касаются лишь вскользь. Кроме того, основной упор делается на освещении системы государственного управления федерального уровня, уровень субъектов федерации практически не затрагивается, не говоря уже о муниципальном управлении.

Согласно формулировке, изложенной в одном учебном пособии, предметом дисциплины «Система государственного и муниципального управления» является «территориальное образование»22. То есть автор, видимо, при описании системы государственного и муниципального управления акцентирует внимание на вопросах административнотерриториальной организации государственной власти и местного самоуправления. Дальнейшее рассмотрение материала учебного пособия в целом подтверждает такой вывод, но с некоторыми оговорками. Характеризуя систему государственного управления на уровне страны в целом (федеральный уровень в федерации и уровень центрального правительства в унитарном государстве) и на региональном уровне (субъекты федерации и административные регионы соответственно), автор описывает именно структурные аспекты организации системы государственной власти, проблематику разграничения полномочий между ветвями власти и уровнями управления. В свою очередь, говоря о местном самоуправлении, он дает относительно подробную характеристику муниципального образования как социально-экономической системы, выделяет и описывает различные сферы деятельности местного самоуправления (однако этого не делается для системы власти и управления регионального уровня).

Одной из лучших на сегодняшний день работ общего плана, созданных в русле теории государственного управления, можно считать монографию Ф. Шамхалова «Теория государственного управления»23. На основе исторического метода и компаративного анализа в монографии представлено системное видение государственного управления как общественного явления. Именно системность во многом стала наиболее сильной стороной названной работы, позволяя сформировать це-

20Чиркин В. Е. Государственное управление: Элементарный курс. М., 2002.

21Пикулькин А. В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000.

22Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003. С. 11.

23Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М., 2002.

173

лостную картину феномена государства и государственного управления в общественной жизни. Однако в силу теоретического характера работы система государственного и муниципального управления обрисована в общих чертах: сформулированы лишь базовые принципы и основы концептуального подхода к формированию системы эффективного государственного и муниципального управления.

Между тем для нашей страны на основе анализа тенденций развития систем государственного управления в зарубежных странах, анализа отечественного опыта государственного управления и сложившейся ситуации можно сформулировать основную роль современного государства в обществе.

Очевидно, что, возникнув, государство как общественное явление в различные периоды истории не оставалось неизменным, его роль и функции трансформировались с течением времени. Государство древнего и древнейшего времен — это, прежде всего, средство защиты данного общества от внешних посягательств, угроз безопасности его и его членов. Дальнейшее развитие актуализировало еще одну функцию, которую стали выполнять государственные структуры: организацию выполнения проектов, требующих совместного участия большого количества (всех) членов общности.

Для периода античности было характерным присутствие государственного начала практически во всех сферах жизни общества. Государство греческого полиса мыслилось античными философами как высшая форма реализации социальной сущности человека24.

Государство средневековья («феодальное» государство) аналогичным образом пронизывало все общество, государственная власть в то время носила универсальный характер, хотя власть политическая была распределена между различными властными субъектами: сюзеренами и вассалами, земельными общинами, сословиями (цехами), церковью. Господин, обладавший властными политическими полномочиями по отношению к подвластным ему людям, имел, как правило, власть абсолютную в силу органического единства общества, в котором каждый занимает обозначенное ему место. Потому между государством и обществом фактически ставился знак равенства: все сферы общественной жизни полагались органической частью государства.

Иной становится роль государства нового времени. Формирование гражданского общества, основанного на частном интересе и состоящего из большого числа самостоятельных, независимых личностей, обусловило изменение понимания функций государства в таком обществе. Государство становится, в первую очередь, стражем общественного порядка, причем имеется в виду не только борьба с преступностью, но и охрана всей системы существующих в социуме общественных отношений, построенных на принципах гражданского общества и частного ин-

24 Аристотель. Этика. Риторика. Поэтика. Категории. Минск, 1998. С. 413–415.

174

тереса. В целях поддержания общественной стабильности государство видится, прежде всего, защитником частной собственности (как квинтэссенции принципов общества, основанного на частном интересе) и компенсатором недостатков функционирования системы.

Очередное изменение понимания роли государства в обществе происходит в начале XX в. Государство становится институтом антикризисного управления обществом и структурой руководства общественным развитием. Такая роль государства впервые наиболее ярко проявилась в 1920–1930-е гг. в Германии, США, СССР. Депрессивные процессы в экономике и социальной сфере указанных стран, необходимость трансформации социально-экономической системы, ее «совершенствования» сделали государство одним из главных общественных институтов, функцией которого стало организационное обеспечение общественного развития.

Осознание именно этой роли государства как основной в нынешних условиях должно присутствовать на всех уровнях государственного и муниципального управления. Страна, государство которой не выполняет данной функции, не будет успешна в общемировой конкуренции за ресурсы, рынки сбыта продукции и влияния.

Неучет этой роли государства в управлении обществом в нашей стране нашел свое выражение в ликвидации системы централизованного планирования. Пришедшая ей на смену система прогнозов социаль- но-экономического развития в том виде, в котором она существует сейчас, оказалась неспособна обеспечить органам государственной власти видение того, в каком направлении развивается экономика и что можно сделать, чтобы изменить положение к лучшему.

На сегодня имеются прогноз социально-экономического развития (в основном как стадия бюджетного процесса), бюджет (с бюджетом развития в его рамках), но далеко не во всех субъектах федерации существует программа, план развития субъекта. Хотя наметились определенные позитивные сдвиги25, пока все еще нельзя утверждать, что разрабатываемые целевые программы формируют целостный план развития, поскольку построены на принципе «выхватывания» из контекста развития страны какого-либо одного аспекта26. Тенденция проявляет себя не только на уровне субъектов федерации, но и на уровне федерации в целом. Итогом такого «программирования» стали недоучет взаимозависимости мер государственной политики в данной конкретной сфере государственного управления, недостаточно полное прогнозирование влияния результата осуществления конкретной программы на развитие всей социальнотерриториальной общности, в рамках которой программа реализуется.

25Черненко О. О новейшей эволюции федеральных целевых программ как инструмента региональной политики // Рос. экон. журн. 2002. № 4. С. 90–91.

26Симачев Ю., Соколов А., Горст М. Стали ли федеральные целевые программы инструментом государственной промышленной политики? // Рос. экон. журн. 2002. № 8. С. 3–11.

175

В этой связи верной представляется постепенная ориентация на повышение роли государственного планирования и программирования. Но пока организационная структура и методология составления комплексных государственных программ социально-экономического развития находятся на стадии формирования. Важные элементы организаци- онно-обеспечительного механизма составления таких программ отсутствуют (например, не существует информационной системы поддержки региональной государственной политики, оценки последствий решений органов государственной власти)27. Продуманность подобных программ и их направленность на реализацию поставленных целей оставляют желать лучшего28.

Однако следует добавить, что проблематика общественного развития сегодня стала одной из наиболее обсуждаемых среди научных работников и практических деятелей. Это касается и конкретно развития России29. При этом государственные структуры видятся, прежде всего, в качестве организационных и методических центров управления общественным социально-экономическим развитием, которые могут консолидировать усилия общества по реализации его потенциала.

Поэтому представляется необходимым в свете трансформации роли государства в обществе, на основе анализа существующих систем государственного управления и обозначившихся критериев создания эффективного государственного механизма управления общественным развитием сформулировать подход к государственному управлению прежде всего как к деятельности, ориентированной на управление общественными изменениями таким образом, чтобы возможно было достичь поставленных социально значимых целей. В качестве главной цели можно назвать повышение материального благосостояния общества до уровня, позволяющего максимально приблизиться к воплощению в жизнь небезызвестного лозунга «от каждого — по способностям, каждому — по потребностям», к состоянию, когда каждый человек сможет реализовать себя. Это требует создания государственной модели программирования социально-экономического развития страны, которая

27Лексин В. Н., Селиверстов В. Е. Сущность, проблемы и механизмы формирования общероссийской системы мониторинга региональных ситуаций и региональных проблем // Регион: Экономика и социология. 1999. № 4. С. 3–31.

28Трофимов А. М. Об «Основных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу»: Вопросы макроэкономической политики // Стратегия досрочного развития и роль государства в переходной экономике: российские подходы и мировой опыт: Аналит. вестн. Совета Федерации ФС РФ. 2001.

№11 (142). С. 11–16.

29См., напр.: Программа развития реального сектора экономики // Рос. экон. журн. 2000. № 4. С. 3–25; Николаев М., Мухотаева М. Обобщение опыта планирования соци- ально-экономического развития в субъектах Российской Федерации // Вопр. экономики. 2002. № 5. С. 126–136; Управление социально-экономическим развитием России: Концепции, цели, механизмы / Рук. авт. кол. Д. С. Львов, А. Г. Поршнев. М.: Экономика, 2002.

176

должна стать стержнем всей системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

Обозначенное направление изменения принципов функционирования органов государственной власти и местного самоуправления в России пока не находит явного выражения ни в одном из учебных пособий или монографий, посвященных проблематике описания и функционирования системы государственного и муниципального управления. Между тем формализация такого подхода к определению роли государства и конструированию системы государственного управления позволила бы по-новому взглянуть на проблему существования и функций государства

вобществе, а в перспективе — разработать и внедрить практически действенный механизм подготовки, принятия и реализации комплексной государственной политики социально-экономического развития.

Структура такой работы, перечень и последовательность рассматриваемых в ней вопросов должны исходить из понимания актуальных направлений реформирования и настройки механизма государственного и муниципального управления в нашей стране.

Для целей анализа в первую очередь необходимо сформировать общетеоретический подход и систему категорий, понятийный аппарат, который определит логику и язык изложения последующего материала; обозначить, что собой представляет государственное управление и какова его роль в современном обществе. В развернутом пояснении нуждается динамика роли государства в обществе (от оборонной функции до сегодняшнего государства, которое является, прежде свего, координатором общественного развития), собственно понятие общественного развития; необходимыми становятся обзор концепций государственного управления и общественного развития, их классификация и взаимная увязка, особенности подхода к управлению обществом с позиций социального конструирования. Кроме того, рассмотрение методологии и форм государственного управления позволит очертить инструментальные возможности государства как управляющей общественной структуры.

Спозиций сформулированного категориального аппарата представляется необходимым проанализировать систему государственного управления ряда зарубежных стран, причем охват различных государственных систем должен быть как можно более полным: от государственного управления стран Запада с развитой «рыночной» экономикой до государств с экономикой мобилизационного типа (построенной на принципах «планового народного хозяйства»). При этом описание и рассмотрение систем государственного управления (в том числе управления общественным развитием), сложившихся в различных странах, неизбежно должны производиться в историческом аспекте, с тем чтобы обозначить основные истоки и закономерности формирования системы государственного управления именно такого типа, который имеет место

вданных конкретных условиях.

177

Немаловажными являются обстоятельное описание и анализ истории трансформаций и формирования системы государственного управления в России и СССР, в том числе и по причине того, что в нашей стране был практически реализован особый, специфический подход к государственному управлению общественным развитием. Изучение его сильных и слабых сторон должно было стать исходным пунктом соци- ально-экономических реформ в нашей стране. Вместо этого существовавшая система государственного управления была разрушена в результате серии догматически обоснованных преобразований, концепция которых зиждилась на ряде категорических лозунгов, не оценивавшихся с точки зрения реальной эффективности провозглашаемых ими мер для целей управления.

Требуется пристальное изучение методологии государственного управления социально-экономическим развитием, оформившейся в

СССР, чтобы воспроизвести в современной системе государственного управления наиболее эффективные механизмы, которые могут функционировать в условиях нетотального государственного управления и контроля в обществе. В Советском Союзе, в частности, был наработан богатый опыт создания и реализации комплексных программ социаль- но-экономического развития территорий, который нелишне было бы учесть в рамках нынешней системы программирования развития.

Современный механизм управления общественным развитием в России оформился и развивается в условиях продолжающейся смены парадигмы государственного управления. Вызванная необходимостью трансформации системы тотального государственного планирования социально-экономического развития с учетом иных принципов функционирования экономической системы, реформа государственного управления изменила статус и возможности российского государства. Отсюда закономерным было и изменение форм и методов управления развитием общества. Несмотря на все недостатки сложившегося механизма прогнозов социально-экономического развития и целевых программ развития, в них заложено определенное рациональное зерно. На базе обобщения отечественного опыта управления развитием страны и должна производиться оптимизация государственного управления, иначе становится весьма вероятным воспроизведение ошибок, уже имевших место ранее. Помимо этого новая, более эффективная система управления социально-экономическим развитием будет отстраиваться не на пустом месте, в ее основу лягут существующие структуры. Все это требует подробного освещения сложившейся системы государственного управления общественным развитием, ее организационных принципов, элементов и особенностей.

Ключевое значение для формирования эффективной системы государственного управления в нашей стране имеет разработка комплексной методики оценки социально-экономической эффективности государственного управления, подобно тому, как осуществляется анализ

178

хозяйственной деятельности предприятия. Данная методика должна обеспечить количественную оценку параметров эффективности регионального управления во взаимосвязи с оценкой качества системы управления региона, формализованную на основе математических методов. При ее разработке необходимо будет учесть в рамках единой модели максимально возможное число параметров, характеризующих со- циально-экономическую ситуацию в регионе, и установить прямую количественную зависимость между параметрами системы управления и результатами социально-экономического развития региона. Отсюда видится потребность в системе показателей оценки эффективности государственного управления, представляющей собой «трехуровневую» конструкцию:

—совокупность показателей-индикаторов социально-экономичес- кого развития общества (характеристика результата государственноуправленческого воздействия);

—совокупность показателей-индикаторов, характеризующих систему государственного управления (информационную, финансовую систему государственного управления, организационную структуру, систему подготовки кадров и т. п.), меры и механизм реализации государственной социально-экономической политики;

—сводные показатели-индикаторы собственно оценки эффективности, выражающие взаимозависимость между параметрами и переменными факторами системы государственного управления и результирующими показателями социально-экономических ситуации и развития.

Названная интегрированная совокупность показателей оценки со- циально-экономической эффективности государственного управления учитывает не только обширную группу показателей социальноэкономического развития, но и количественные характеристики собственно управляющей системы — государственного и муниципального управления, чего пока еще применительно к российским реалиям не делалось. Отраслевая структура показателей эффективности собственно системы государственного и муниципального управления следующая:

—оценка сбалансированности и эффективности системы государственных и муниципальных финансов;

—организационная структура государственного и муниципального управления (совокупность количественных и качественных показателей);

—иные аспекты построения и функционирования непосредственно структур государственного и муниципального управления.

При этом важно обратить внимание на вопросы, касающиеся соотношения указанных организационных и финансовых характеристик государственного и муниципального управления и имеющей место на практике реальной системы потоков управляющей информации и ресурсов в государственном управлении. Проблема, с которой сталкиваются обычно исследователи систем государственного и муниципального управления в нашей стране,— это фантомность многих заявленных элементов этих систем. Феномен фантомных систем для российского

179

общества в высшей степени характерен30. Проявившись в советской политической культуре, он продолжает сохраняться как один из элементов современной политической среды. Декларативность, а вследствие этого фантомность многих положений Конституции России, ряд которых к тому же в силу их противоречивости оставляет возможность для весьма неоднозначного их толкования, требует значительных усилий по обеспечению действенности конституционных норм. Обострившаяся в настоящее время проблема реформирования федеративных отношений — также следствие фантомности сформулированной в Конституции РФ федеративной конструкции31.

Не последнюю роль играет изучение вопроса о ресурсном обеспечении развития социально-территориальных общностей (в том числе государственного управления социально-экономическим развитием), в частности — о соотношении доходов и расходов бюджета, их структуре. Причем влияние на эффективность социально-экономического развития может оказывать не только структура расходов государственного бюджета, что очевидно, но и соотношение различных видов государственных доходов, государственная политика, направленная на управление изменениями структуры доходной части бюджета. В этой связи явно регрессивный характер будет носить структура бюджетных доходов, в которой преобладают отчисления от добычи полезных ископаемых, а государственная политика, ориентированная на увеличение доходов за счет преимущественного поощрения отраслей, работающих на внешние рынки природно-ресурсного сырья, углубляет кризисное состояние других отраслей и разрушает производственный комплекс региона как единой системы, способствуя автономному развитию отраслей специализации в отрыве от всей остальной экономики.

Основные инвестиции в России сосредоточены в добывающих отраслях. Анализ экономического развития почти 100 стран за период 1970–1990 гг., предпринятый американцами Саксом и Уорнером в 1995 г.,

показал: чем выше доля природно-ресурсного, добывающего сектора экономики в ВВП либо в экспорте региона, тем ниже темпы экономи-

ческого роста (в этом анализе помимо обеспеченности природными ресурсами принимались во внимание и другие факторы — открытость экономики, доступ к мировым рынкам, начальный уровень ВВП, доля инвестиций в ВВП и т. д.). Приходится признать: для России, так же как для многих стран, богатство природными ресурсами в сочетании со слабостью других, в том числе экспортных, отраслей играет роль негативного фактора.

В экономике, ориентированной на экспорт природного сырья, наблюдается явление, называемое «голландской болезнью». Экономика,

30См., напр.: Деев А. С. Фантомная система в политической культуре общества: Автореф. дис. … канд. филос. наук. Тюмень, 2003.

31Добрынин Н. М. Новый федерализм... С. 76–85.

180