1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

ции и развития используются в случае нехватки средств субъектов для формирования достаточного межрегионального фонда).

При этом на первом этапе сохраняется «автономия» бюджетов и структур управления. Разрабатываются объединенные структуры в ряде сфер управления, финансируемых из фондов стабилизации и развития региона (первоначально, например, только в сфере развития народнохозяйственной системы),— как модели межрегиональной ассоциации;

•все более полная интеграция функций по управлению регионом общерегиональными органами и учреждениями управления с консолидацией необходимых для этого средств в объединенном бюджете (при сохранении фонда стабилизации и развития, но с постепенным превращением его в фонд развития) территорий региона и распределением средств, высвободившихся в результате предполагаемой экономии на осуществлении управленческих функций, на цели развития социальноэкономической системы региона.

Определяются суммы экономии за счет затрат на аппарат управления (общие затраты на аппарат управления по объединяемым субъектам за вычетом затрат на аппарат управления объединенного региона (субъекта)) от планируемого объединения, а также иные суммы. Для этого может потребоваться, в частности, разработка «типовой» (либо примерной) структуры учреждений регионального управления, на основе которой возможно произвести предварительную оценку. Поскольку объединение субъектов федерации, как нам представляется, будет происходить поэтапно, на ранних стадиях потребуется моделирование эволюции управленческих структур.

В процессе объединения территорий в новый социально-экономи- ческий регион конструируется система управления, на базе которой реализуется разработанный алгоритм программирования регионального развития;

•завершение интеграции структур управления и финансовых ресурсов входящих в регион территорий.

Последовательность и взаимосвязи этапов укрупнения (объединения) субъектов федерации могут быть, по нашему мнению, представлены в виде схемы, изображенной нами на рис. 1 (нумерация этапов в тексте и на рисунке не совпадает, так как допускается — и это должно быть правилом — одновременное их осуществление, описанное в работе последовательно, о чем говорит двойной номер: 1.1, 1.2 и т. д.).

Переход к последующим этапам схемы возможен при надлежащем положительном завершении предыдущих.

151

Рис. 1. Алгоритм укрепления регионов Российской Федерации (объединение инициируется федеральным центром)

Первые семь пунктов приведенного нами алгоритма представляют собой подготовительные шаги, призванные обеспечить юридическую основу и закрепить формальные критерии укрупнения (объединения).

Их реализация является важной и безотносительно к самому алгоритму укрупнения (объединения) субъектов федерации. Разработка минимальных социальных стандартов в любом случае будет востребована, а в данной схеме должна стать обязательной для определения прежде всего уровня и качества обеспеченности населения социальными услугами, предоставляемыми за счет бюджета, затем — достаточности для этих целей бюджетных средств регионов.

Формирование системы показателей бюджетной обеспеченности позволит установить и упорядочить систему индикаторов состояния региональных финансов, которая, в свою очередь, поможет определить с высокой степенью точности проблемные с этой точки зрения территории и принять соответствующие решения по коррекции ситуации в бюджетной сфере (например, по оказанию финансовой помощи региону в решении тех или иных вопросов).

Однако в настоящее время возможность инициативы «сверху» законодательством Российской Федерации не предусмотрена в принципе. Нормы принятого в 2001 г. федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не предусматривают подобного сценария развития процесса укрупнения (объединения) субъектов. Статья 10 указанного закона в качестве единственных субъектов инициативы укрупнения (объединения) называет только сами субъекты Российской Федерации, а федеральные органы власти выступают «пассивными» помощниками и «контролерами» в процессе объединения, которые не могут предпринимать никаких действий в этом направлении по собственной инициативе. При этом в законе не указывается, кому именно принадлежит инициатива в вопросе принятия решения об укрупнении (объединении) субъектов федерации: инициируют ли этот процесс органы законодательной (представительной) или исполнительной власти субъектов; или губернаторы; или, может быть, принимается единое совместное решение? Это нуждается в уточнении.

Но, в любом случае, для того чтобы федеральный центр мог стать инициатором преобразований субъектной структуры федерации, необходимо совершенствование нормативной правовой базы.

Таким образом, формирование правовой основы процесса укрупнения (объединения) субъектов федерации «сверху», разработка и нормативное закрепление процедуры укрупнения (объединения) субъектов, инициируемой по предложению федерального центра, будет являться необходимой предпосылкой реальности данного варианта сценария укрупнения (объединения).

В ином случае остаются только две возможности укрупнения (объединения) субъектов федерации, которые могут быть реализованы в

153

соответствии с существующими правовыми нормами, и о них мы излагаем свою позицию далее.

Второй вариант возникает в случае объединения двух или более субъектов федерации в один субъект по их собственной инициативе. В данном случае процессы перехода к модели нового федерализма значительно упрощаются, поскольку с самого начала явно присутствует воля субъектов федерации к объединению. Собственно, указанный вариант создания нового субъекта Российской Федерации предусматривается законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в качестве единственно возможного.

Совокупность стадий укрупнения (объединения) субъектов остается примерно той же, что и намеченная в описанном выше алгоритме укрупнения (объединения) субъектов Российской Федерации. Но необходимо сделать ряд уточнений.

Во-первых, независимо от того, со стороны ли субъектов федерации или федерального центра будет исходить инициатива укрупнения (объединения), требуется разработка и принятие федерального конституционного закона о статусе субъекта Российской Федерации с целью ясного и однозначного определения основ его конституционно-правового статуса, а значит — четкой фиксации с помощью норм права статуса новообразованного субъекта, что формально закрепит основы компетенции, а также необходимые гарантии самостоятельности в вопросах собственной компетенции, установит основы взаимоотношений новообразованного субъекта с федеральным центром и другими субъектами федерации.

Разработка системы показателей бюджетной обеспеченности играет здесь роль не столько критерия укрупнения (объединения), сколько индикатора состояния государственных финансов региона и необходимости финансовой помощи.

Во-вторых, создание федеральной комиссии по вопросу укрупнения (объединения) субъектов федерации должно стать обязательным этапом

впроцессе укрупнения (объединения) субъектов РФ. Это позволит, в частности, более полно учесть не только интересы субъектов, намеревающихся объединиться в рамках нового региона, но и интересы федерации

вцелом. Заключение комиссии даст возможность выработать единый для всех сторон взгляд по поводу предстоящего объединения.

Только в случае собственной инициативы субъектов РФ, направленной на укрупнение (объединение), решение о нем, принятое органами власти субъектов, и обращение к Президенту Российской Федерации с предложением об образовании нового субъекта в результате объединения двух или более существующих будут предварять создание федеральной комиссии, основной задачей которой в такой ситуации станет выработка согласованной позиции в связи с объединением субъектов.

Затем процедура укрупнения (объединения) продолжается, начиная с двенадцатого этапа описанного выше алгоритма.

154

На рис. 2 нами представлена последовательность этапов согласно данному варианту укрупнения (объединения) субъектов РФ. В целом совокупность этапов осталась прежней, несколько изменился только их порядок и содержание некоторых из них.

Третий вариант — «смешанный» вариант укрупнения (объе-

динения), который может быть наиболее проблемным и конфликтным, связанным со своего рода политическим и экономическим принуждением субъектов к укрупнению (объединению).

Совокупность и последовательность стадий при таком варианте, на наш взгляд, вполне может оставаться той же, что и при «добровольном» объединении субъектов федерации. При этом допускается давление федерального центра на субъекты федерации (политические элиты) с целью побудить (подтолкнуть) к принятию решения об объединении или предложить (навязать при безысходной ситуации) меры стимулирующего характера, призванные сделать укрупнение для объединяемых субъектов РФ и/или их политических элит более привлекательным и выгодным, чем автономное друг от друга существование. Подобные действия могут быть предприняты также одним (несколькими) субъектом (субъектами) федерации в отношении другого (других) с целью спровоцировать объединение (разумеется, с выгодой для себя) при поддержке федерального центра или даже в отсутствие таковой.

При данном варианте весьма вероятно комплексное воздействие на законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов федерации: комбинация мер политического и экономического давления, политического и экономического стимулирования (предоставление (непредоставление) дополнительной финансовой поддержки за счет федерального бюджета (бюджета того или иного субъекта); закрепление за бюджетами регионов дополнительных по сравнению с уже имеющимися доходных источников; предоставление новых налоговых и бюджетных полномочий; перераспределение полномочий по предметам совместного ведения; предоставление дополнительных политических возможностей во взаимоотношениях с федеральным центром для укрупненных регионов (изменение статуса за счет создания в результате объединения субъекта другой разновидности); формирование экономической зависимости одного региона от другого с тем, чтобы в последующем использовать ее существование для «подчинения» одного региона другомуи т. д. и т. п.).

Хотя указанный вариант почти не потребует изменения и дополнения существующего законодательства, его трудно назвать наиболее предпочтительным. Подобное укрупнение (объединение) будет базироваться, прежде всего, на нарушении де-факто прав субъектов РФ, которыми они обладают во взаимоотношениях с федеральным центром и в отношениях между собой, пренебрежении их интересами (как следствие, возможно, пренебрежении правами и свободами населения субъектов), что в нынешних условиях вряд ли приведет к должному (положи-

156

тельному) результату, подвергая значительному риску будущее такого объединенного субъекта федерации за счет накапливания политических противоречий и разногласий.

Тем не менее некоторые из рассматриваемых нами мер (например, касающиеся финансового «оздоровления») могут быть использованы в качестве стимулов для объединения субъектов РФ. В этом случае

главное — чтобы в результате объединения пусть не сразу, по прошествии некоторого времени, но появился экономически и финансово самодостаточный субъект федерации, который способен самостоятельно решать относящиеся к его компетенции вопросы.

4.4. От федерализма к корпоративному государству

4.4.1. Кризис российского федерализма в начале XXI века

Десятилетие функционирования российской государственности в соответствии с Конституцией 1993 г. выявило ряд органических пороков существующей модели государственного устройства, которые в совокупности заставляют многих исследователей говорить о кризисе российского федерализма.

К наиболее характерным кризисным явлениям мы относим следующие:

Первое. Для отечественной политической культуры традиционна идея сильного государства, любое умаление прав которого воспринимается как признак слабости и порождает встречную тенденцию к ослаблению не только центральной власти, но и государственности в целом, что наглядно продемонстрировали события после распада СССР. Попытки развития федерализма в условиях кризиса общественных ценностей, отсутствия институтов гражданского общества и элементарного уважения к закону породили нестабильность заложенной в Конституции модели федеративных отношений.

Второе. Значительное негативное влияние на политическую культуру, а через нее и на государственные институты в целом продолжает оказывать наследие советского периода, когда под вывеской декларированных федеративных принципов скрывалась жесткая унитарная вертикаль власти.

Третье. Структура федерации, также сформированная в советский период по произвольным критериям, получилась асимметричной и не отвечает условиям социально-экономической эффективности и управляемости.

Четвертое. Заложенный в основу образования федерации национальный принцип продолжает оставаться потенциальным источником проявлений сепаратизма.

Пятое. Предпринятые федеральным центром в последние годы усилия по модернизации модели федеративных отношений, к сожале-

157

нию, не принесли желаемых результатов. Реформа принципов формирования Совета Федерации и учреждение федеральных округов привели к растущему отчуждению регионов от федерального центра, демонтажу существовавших механизмов обратной связи между центром и регионами. Реформа разграничения полномочий, нашедшая свое выражение в федеральном законе № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г., в свою очередь привела лишь к дальнейшей централизации, закрепив за регионами лишь наиболее затратные и трудновыполнимые полномочия. В итоге данная реформа выполнила в основном «косметические» функции, скрыв наиболее кризисные явления, но не преобразовав процесс по существу.

Таким образом, к 2004 г. назрела объективная необходимость в реформировании федеративных отношений в Российской Федерации. Радикальное решение накопившихся проблем предложил Президент России В. В. Путин, в своем выступлении 13 сентября 2004 г. выдвинув законодательную инициативу о переходе к назначению губернаторов Президентом, о переходе к пропорциональной системе выборов в Государственную Думу и о создании Общественной палаты.

Инициативы Президента были нормативно закреплены в федеральном законе № 159-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» от 11 декабря 2004 г. и федеральном законе № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. С их принятием наступил новый этап в развитии федеративных отношений в России.

4.4.2. Назначаемость губернаторов: зарубежный опыт

Вступление в действие федерального закона № 159-ФЗ о новом порядке выборов (назначении) губернаторов закономерно заставляет нас обратиться к опыту зарубежных федераций в плане организации исполнительной власти их субъектов.

В большинстве унитарных государств Европы (например, в Испании, Италии, Швеции, Норвегии, Финляндии, Португалии, Чехии, Словакии, Венгрии, Ирландии, странах Балтии и др.) нет назначаемых «сверху» глав исполнительной власти регионов. Как правило, они избираются (а не «утверждаются») представительными органами этих регионов и никак не подчиняются центральной власти.

Что касается стран с системой «вертикальных» назначений, то в первую очередь здесь можно упомянуть Францию — жестко централизованное государство, где префекты назначаются президентом. Кроме Франции аналогичный механизм действует лишь в странах Центральной и Восточной Европы: в Польше, Румынии, Болгарии, Молдавии,

158

Украине (где губернатор области одновременно является представителем Президента) и Белоруссии.

К федеративным же государствам «вертикаль» не применима по определению. Германия и Швейцария, Австрия и Бельгия, Бразилия, Аргентина, Мексика и, наконец, такое классическое федеративное государство, как Соединенные Штаты Америки,— во всех этих странах или губернаторы регионов избираются напрямую населением, как в США, Мексике и Бразилии, или региональные правительства формируются соответствующими представительными органами.

Формальные исключения, впрочем, есть: это Индия, Австралия и Канада. Все эти государства — бывшие британские колонии, а ныне члены Британского Содружества, все три — федерации, состоящие из штатов или провинций, где имеются назначаемые «сверху» чиновники. Однако никакой реальной властью они не обладают.

Наиболее близким и понятным для России примером может служить многонациональная Индия. Здесь существует более 500 народностей и более 1500 языков. Около 12 % населения страны исповедуют ислам, при этом Индия, как известно, ведет постоянную борьбу с сепаратистами — например, в Кашмире; помимо этого существует сикхский сепаратизм.

Губернаторы штатов в Индии назначаются Президентом страны, но они могут действовать исключительно в соответствии с рекомендациями кабинета министров штата, который формируется законодательным органом штата, избранным на партийной основе. Правительство страны может лишь давать правительству штата рекомендации по реализации федеральных законов, но практически не может вмешаться в его деятельность. В крайнем случае, если произошло что-то чрезвычайное, Президент может распустить законодательный орган штата и ввести прямое президентское правление, передав до новых выборов всю власть губернатору, но такие ситуации исключительно редки.

Что касается Канады, то в ее провинциях есть так называемые лей- тенант-губернаторы, которых назначает генерал-губернатор Канады (он, в свою очередь, назначается королевой Великобритании). То есть эти назначаемые лица не возглавляют исполнительную власть провинций, а осуществляют исключительно функции представительства британской короны. Они не имеют реальных властных полномочий, которые находятся в руках правительства провинции: при этом лейтенант-губернатор обязан действовать «по совету правительства», а оно, в свою очередь, формируется партией (или коалицией), победившей на региональных выборах.

Примерно так же построена власть в Австралии: реальная фигура — правительство штата, сформированное представительным органом, а вовсе не назначаемый «сверху» губернатор.

Единственный прецедент с прямым назначением губернаторов по модели, сходной с предложенной нашей стране, мы наблюдаем в Ниге-

159

рии. Развитие федерализма в этой стране, как известно, привело к кровопролитнейшей гражданской войне. Последние 22 года с небольшими перерывами в Нигерии фактически находится у власти военная диктатура, уровень жизни с 1985 г. упал в три с лишним раза, в стране постоянно тлеет очаг гражданской войны. Думается, что никто не рискнет пожелать России подобной участи.

Таким образом, мы видим, что в подавляющем большинстве федеративных государств высшие должностные лица избираются населением напрямую либо косвенно (через региональные парламенты).

Вместе с тем в мировой практике существует только один прецедент прямого назначения полномочных глав субъектов федерации — и он привел к весьма негативным последствиям для страны, в которой реализован. Неудивительно, что сторонники президентских инициатив в своей аргументации обращаются к опыту унитарных европейских государств, в частности Франции и Швеции. Но ведь тем самым они косвенно подтверждают ту точку зрения, что проводимая реформа де-факто означает отказ от федеративного принципа в государственном строительстве России!

Полноценную картину может дать только анализ конституционноправовых аспектов проводимой реформы.

4.4.3. Конституционно-правовые аспекты реформы системы государственной власти

Экспертное сообщество раскололось в оценках проводящейся реформы. Основным полем для разногласий стал вопрос о соответствии федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”»8 российской Конституции. Часть специалистов (например, О. Кутафин) выступили с поддержкой реформы, свидетельствуя о ее безусловной конституционности, другие (М. Глигич-Золотарева) заняли иную позицию, указывая на многочисленные расхождения с Основным законом.

Проблема избрания главы субъекта РФ законодательным органом субъекта РФ уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края. Конституционный Суд отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав субъектов РФ. Однако в ч. 2 ст. 3 она предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее

8 Рос. газета. 2004. 15 дек.

160