1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

неопределенностей и противоречий как на уровне отношений между субъектами федерации, так и в отношениях с федеральным центром. В любом случае такой перманентный конфликтогенный фактор, как субъектный симбиоз, рано или поздно должен был, казалось, заставить федеральный центр каким-то образом выразить свое отношение к нему или хотя бы предпринять попытку разрешения этой проблемы.

Двенадцатое. В силу своего положения на первое место вышел Конституционный Суд Российской Федерации, в двух своих актах фактически сформулировавший давно назревшую федеральную доктрину статуса автономных округов.

Первым актом является определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1996 г. № 73 «Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности Устава Тюменской области», из которого можно сделать следующие выводы:

во-первых, вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними;

во-вторых, есть обязанность обоих субъектов федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правовых реалий;

в-третьих, предполагается определенное распространение, на основе взаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа;

в-четвертых, Конституционный Суд рекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации.

После таких декларативных положений Конституционной Суд фактически уклонился от решения поставленной перед ним проблемы, переложив все это на плечи самих спорящих сторон. Но ведь именно за разрешением спора и обращались стороны в Конституционный Суд!

В действиях федерального центра по отношению к «сложноустроенным» субъектам Российской Федерации четко просматривается давняя советская традиция взаимоотношений центра и провинции. Здесь вполне допустим вывод о преемственной связи ленинских взглядов и политики нынешних властей по утверждению концепции ложного федерализма как формы национально-государственного устройства России.

Федеральному центру гораздо удобнее, легче проводить свою политику в отношении каждого субъекта федерации по отдельности, чем с единым, мощным интеллектуально и экономически, «сложноустроенным» субъектом Российской Федерации. При сохраняющемся неопределенном положении автономных округов федеральному центру легко ими манипулировать, используя их как инструмент воздействия на другой субъект федерации.

101

Тринадцатое. Шагом вперед в отношении достижения определенности можно назвать Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.

В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа.

Во-первых. С вхождением в состав края (области) автономный округ сохраняет все элементы статуса — территорию, население, систему государственных органов, законодательство и т. д. Однако при этом, являясь равноправным субъектом Российской Федерации, автономный округ составляет часть другого субъекта Российской Федерации — края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит.

Во-вторых. Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией Российской Федерации.

В-третьих. Для изменения статуса автономного округа в соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края (области).

В-четвертых. Полномочия органов власти края (области) могут распространяться на территорию автономного округа в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.

Эти черты, характеризующие статус автономного округа, содержатся в резолютивной части Постановления.

Однако при системном анализе всего акта не все положения данного Постановления представляются достаточно ясными и обоснованными.

Во-первых. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что соответственно обусловливает разграничение их полномочий. В случае распространения власти края (области) на территорию автономного округа следует вывод о функционировании на одной и той же территории двух властей одного уровня и характера. Как должен быть разрешен этот юридический казус?

Во-вторых. Вхождение автономного округа в край (область) означает также признание населения округа составной частью населения края (области). Отсюда вытекает еще одна особенность «сложноустро-

енных» субъектов: население автономного округа участвует в формировании органов государственной власти двух субъектов Россий-

102

ской Федерации, собственно автономного округа и всего края (области). Как это соотносится с принципом равноправия в части избирательных прав? О каких «избирательных» договорах, неизвестных российскому избирательному праву, идет речь в данном Постановлении Конституционного Суда?

В-третьих. Для изменения статуса автономного округа не требуется согласие или предварительное разрешение края (области). Вместе с тем здесь же, в Постановлении, говорится о том, что «вхождение» как состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так

икрая (области). Следует вывод о том, что изменение статуса автономного округа автоматически влечет за собой изменение статуса края (области), которое может произойти без его согласия, т. е. с нарушением ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Отсюда вытекает, что возможное при-

обретение нового (особого) статуса автономного округа может быть заблокировано краем (областью).

В-четвертых. В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государст-

венной власти края (области) на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия.

Однако отсутствие договора не всегда является препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края (области) на автономный округ, в чем убеждает закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и его ст. 266.

Полагаем необходимым более развернуто изложить наше видение

ипонимание проблем, «подводных камней», заложенных в этом законе.

Федеральным законом (ст. 266), наряду с разграничением полномочий между государственными органами Российской Федерации и ее субъектов, устанавливаются принципы разграничения полномочий между органами государственной власти двух равноправных субъектов Российской Федерации — края (области) и автономного округа, входящего в его (ее) состав.

Общим принципом настоящего разграничения (п. 2, 3 ст. 266 закона) является осуществление органами государственной власти края (области) на всей территории края (области), включая территорию автономного округа (автономных округов), полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), по предметам ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ), если иное не установлено федеральным законом (п. 2) или договором (п. 3) между органами государственной власти соответствующих края (области) и автономного округа (автономных округов).

103

В случае отсутствия договора между органами государственной власти края (области) и автономного округа (автономных округов) и федерального закона органы государственной власти автономного округа фактически отстраняются от осуществления полномочий, определенных ст. 72 Конституции РФ и федеральными законами.

При подобном развитии событий автономный округ лишается в одностороннем порядке:

Во-первых, законодательства (законов и иных нормативных правовых актов автономного округа) по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ. Устав автономного округа и нормативные правовые акты автономного округа будут ограничены регулированием вопросов исключительного ведения субъектов федерации (ст. 73 Конституции РФ), что не соответствует ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.

Во-вторых, полномочий законодательного (представитель-

ного) и высшего исполнительного органов государственной власти в объеме аналогичных органов государственной власти

субъектов федерации.

При этом законодательный (представительный) орган государственной власти автономного округа лишается, например, следующих полномочий законодательных (представительных) органов субъектов федерации, определенных рассматриваемым законом:

•осуществлять законодательное регулирование по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта федерации;

•устанавливать порядок проведения выборов в законодательный

(представительный) орган государственной власти автономного округа,

атакже выборов в органы местного самоуправления на территории автономного округа;

•решать вопросы муниципального устройства, порядка деятельности органов местного самоуправления в пределах полномо-

чий, определенных федеральным законом;

•устанавливать порядок управления и распоряжения собствен-

ностью субъекта федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйствующих обществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

Высший исполнительный орган государственной власти автономного округа лишается, например, следующих основных полномочий высших исполнительных органов государственной власти субъекта федерации, установленных Конституцией РФ и рассматриваемым законом:

104

•осуществлять в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

•управлять и распоряжаться собственностью автономного окру-

га в соответствии с законами автономного округа, а также федеральной собственностью, переданной в управление автономному округу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

•решать вопросы социальной сферы (образование, наука, культу-

ра, спорт, здравоохранение, социальная защита населения, включая социальное обеспечение);

•осуществлять иные полномочия высшего исполнительного орга-

на государственной власти субъекта федерации, установленные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ

иПравительства РФ, соглашениями, поскольку данные полномочия находятся в предметах ведения федерации и совместного ведения.

В-третьих, органов исполнительной власти субъекта феде-

рации в пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ, которые в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ должны образовывать единую систему исполнительной власти в федерации.

В-четвертых, права заключать договор о разграничении пол-

номочий с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономного округа в порядке ст. 268 закона.

В-пятых, права на участие во взаимоотношениях с федераль-

ными органами исполнительной власти, поскольку подобные исполнительные органы государственной власти автономного округа будут отсутствовать, чтобы в порядке ст. 269 закона заключать с федеральными органами исполнительной власти соглашения о передаче осуществления части полномочий.

В-шестых, права создавать государственные унитарные

предприятия, государственные учреждения и другие организа-

ции, находящиеся в государственной собственности автономного округа, поскольку они будут создаваться в целях реализации полномочий, предусмотренных п. 2 ст. 263 закона. Согласно подп. «а» п. 2 ст. 263 закона материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти и государственных учреждений субъектов федерации, в том числе вопросы денежного содержания государственных служащих и работников государственных учреждений субъектов федерации, отнесены к полномочиям края (области).

В-седьмых, права управлять и распоряжаться государственным имуществом автономного округа в порядке ст. 2613 закона,

поскольку этот вопрос находится в совместном ведении.

105

В-восьмых, права формировать, утверждать, исполнять бюджет автономного округа в объемах, установленных для бюджетов субъектов федерации в порядке ст. 2616 закона. Доходы бюджета автономного округа будут формироваться исключительно из доходов от региональных налогов и сборов (ст. 2617 закона). Доходы от федеральных налогов и сборов, доходы от использования государственного имущества субъектов РФ, части прибыли государственных унитарных предприятий и иные поступления будут зачисляться в бюджет края (области).

Всубъекте Российской Федерации — автономном округе — государственную власть (законодательную, исполнительную) в сфере совместного ведения и ведения Российской Федерации будут осуществлять не образуемые им органы государственной власти, как этого требует ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, подп. «ж» п. 1 ст. 1 ФЗ № 184, а органы государственной власти другого субъекта федерации — края (области).

Реализацию компетенции автономного округа, принадлежащей ему на основании Конституции РФ, рассматриваемый закон предоставляет органам государственной власти края (области).

Соответственно автономный округ, не имея своих органов государственной власти, утрачивает в правовом смысле и свою территорию, и население. Пределы распространения властных полномочий края (области) в законе определены — край (область), включая автономный округ. Следовательно, статус автономного округа сведен к статусу административно-территориальной единицы в составе края (области).

Таким образом, основным результатом действия принципа разгра-

ничения полномочий между органами государственной власти края (области) и автономного округа (автономных округов) в редакции ст. 266 закона станет существенное изменение конституционно-правового статуса автономного округа как субъекта федерации.

На основании Конституции РФ автономный округ как субъект Российской Федерации обладает равным с другими субъектами федерации объемом полномочий, определенных Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 73 Конституции РФ); во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти край (область) и автономный округ между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ); система органов государственной власти устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Всоответствии же с федеральным законом № 95-ФЗ от 4 июля

2003 г. автономный округ как субъект Российской Федерации

может утратить элементы своего конституционно-правового статуса — территорию, население, предметы совместного ведения с Российской Федерацией, законодательство, систему органов государственной власти, местное самоуправление, что

106

вступает в явное противоречие с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, ч. 2, 3 ст. 11, ст. 66, ст. 72, ст. 76, ч. 1 ст. 77, ч. 2

ст. 78), Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области».

Проведенный нами анализ убедительно подтверждает вывод о том, что правовыми последствиями возможного применения общего принципа разграничения полномочий по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ, а также ведения Российской Федерации (пункты 2, 3 ст. 266 закона) станут существенные нарушения прав и интересов автономного округа как равноправного субъекта федерации, гарантированных ему Конституцией Российской Федерации.

Налицо ситуация, когда стараниями центра автономные округа низводятся фактически до уровня субъектов второго сорта. В большинстве «сложноустроенных» субъектов России складываются отношения по типу «мини-федерации», где роль центра играет край (область), а автономный округ является субъектом.

В принципе складывающаяся обстановка отражает реальное положение, ведь большинство автономных округов (за исключением ХантыМансийского и Ямало-Ненецкого) — это субъекты с депрессивной экономикой и соответствующим властным потенциалом. В случае с такими автономными округами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом, т. е. наличествует «квазисубъект» федерации, существование которого в нынешнем положении выгодно центру.

Теоретически преодолеть эту проблему можно двумя путями: во-первых, лишить автономные округа статуса субъектов федера-

ции и восстановить их административное подчинение краю (области); во-вторых, вывести автономные округа из состава края (области). Первый путь фактически можно исключить ввиду того, что вряд ли

автономные округа согласятся на потерю столь высокого, хотя больше номинального, статуса, а без их согласия по действующей Конституции сделать это нельзя. Возможно, для этого понадобится внесение определенных изменений в Конституцию, что на данном этапе крайне затруднительно.

Второй путь возможен и теоретически и практически, хотя, исходя из изложенного выше анализа, выполнить такую задачу будет непросто. Необходим комплексный, системный подход, продуманная программа и «мягкий» компромисс. Однако можно утверждать, что в строгом соблюдении Конституции в части сохранения в полном объеме своего консти- туционно-правового статуса заинтересованы только два автономных округа — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий. Остальных вполне устраивает сложившийся политический статус-кво.

Не стоит забывать и о том, что, по убеждению многих, и не только в федеральном центре, автономные округа якобы по-прежнему сохраня-

107

ют лишь функцию разрешения национальных проблем их титульных этносов, являясь формой национальной государственности, что в такой полиэтничной стране, как Россия, является более чем важным.

Возможен и другой вариант, при котором при благоприятном стечении обстоятельств, в будущем, такой субъектный симбиоз, как «сложноустроенность», не будет восприниматься как юридический казус. Однако он менее предпочтителен, так как по сути своей никогда не обеспечит истинного равноправия субъектов федерации.

3.4. Формирование новой модели разграничения полномочий между субъектами федерации и федеральным центром

Принятие федерального закона № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» от 4 июля 2003 г. радикально изменило всю систему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Ранее в Российской Федерации действовала модель, согласно которой федерация в сфере совместного ведения определяла общие принципы правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, при этом законодательно обеспечивая реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. За субъектами РФ в рамках данной модели оставалось детальное правовое регулирование отношений, которое сочеталось с правом осуществления опережающего регулирования.

Федеральный закон № 95-ФЗ изменил действовавшую ранее систему настолько кардинально, что приходится говорить о новой модели разграничения полномочий между субъектами и федеральным центром.

Принципиальные изменения, внесенные упомянутым законом в сложившуюся модель разграничения полномочий, можно свести к следующим пунктам:

Во-первых. Пункт 2 ст. 263 установил закрытый перечень из более чем 40 полномочий, которые субъекты РФ осуществляют самостоятельно, за счет средств собственных бюджетов. Закономерным следствием введения этого перечня стало резкое сокращение сферы, в которой субъекты федерации могут осуществлять детальное правовое регулирование.

Во-вторых. Учитывая, что в сфере совместного ведения федерация за рамками полномочий органов государственной власти субъектов РФ обладает всеми иными полномочиями, с введением в действие федерального закона № 95-ФЗ происходит фактическое слияние сферы

108

совместного ведения (за исключением 41 полномочия) со сферой исключительной компетенции федерации.

В-третьих. Детализация полномочий, сопровождаемая объективными процессами расширения сферы исключительных полномочий федерации, привела к фактическому исчезновению остаточной компетенции субъектов РФ, которая была установлена ст. 73 Конституции.

В-четвертых. Согласно п. 4. ст. 263 в рамках перечня полномочий субъектов РФ федерация оставила за собой право принятия федеральных законов по предметам компетенции субъектов федерации, приобретя тем самым право осуществления их детального правового регулирования.

В-пятых. Фундаментальной ошибкой разработчиков федерального закона стало игнорирование понятия конституционно-правового статуса субъектов РФ путем подмены его понятием статуса органов государственной власти субъектов РФ. Учитывая, что ст. 72 Конституции проводит разграничение полномочий в общем виде, дальнейшая законотворческая деятельность по разграничению полномочий должна была бы строиться поэтапно, через последовательное разграничение прерогатив РФ и ее субъектов в сфере совместного ведения с последующей конкретизацией полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, федеральный закон от 4 июля 2003 г. не в полной мере решает задачуразграничения полномочий по следующим основаниям:

1.В новой модели разграничения полномочий не закреплены собственные полномочия субъектов РФ.

2.Отсутствует полноценное закрепление статуса субъектов РФ.

3.Полномочия субъектов РФ подменяются полномочиями их органов власти, что ведет к искажению конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий.

В-шестых. Закон не содержит никаких механизмов делегирования части полномочий на основании соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В-седьмых. В случае автономных округов в системе управления появляются дополнительные властные звенья в виде областной (краевой) власти.

В-восьмых. Вступая в противоречие с рядом положений Конституции Российской Федерации, закон № 95-ФЗ, кроме того, вызывает необходимость во внесении изменений и дополнений в более чем 150 нормативных актов, что существенно усложнит правовую систему и дезорганизует процессы управления13.

Таким образом, мы приходим к выводу, что заложенная федеральным законом от 4 июля 2003 г. система разграничения полномочий нуждается в весьма существенном совершенствовании.

13Кокотов А. Н. Новая модель разграничения полномочий // Рос. юрид. журн. 2004.

№1. С. 120–129.

109

Одной из ключевых проблем упомянутого разграничения является определение предмета совместного ведения и компетенции сторон при его осуществлении. На данном этапе на первый план выходит выработка процедур и механизмов согласования интересов: порядка взаимодействия соответствующих органов, способов принятия ими согласованных решений, юридических форм этих решений, норм ответственности за их исполнение, форм и методов контроля и т. д. Характерным примером отсутствия такого согласования интересов служит практика разработки общероссийских программ, в ходе которой субъекты федерации были полностью исключены из процесса обсуждения этих программ и итогов их реализации.

Особой областью согласования интересов является предупреждение или разрешение конфликтных ситуаций, возникающих при несанкционированном вторжении одного уровня власти в пределы совместной компетенции. Наиболее часто это встречается в деятельности федерального законодателя: Российская Федерация в своих регулятивных действиях пытается определять единый порядок решения конкретных вопросов на территории всех субъектов РФ.

К типичным проблемам согласования интересов можно отнести:

1.Согласование интересов в бюджетной сфере, в частности при формировании доходной части бюджетов субъектов РФ, которое наталкивается на ограничение в предоставлении информации от налоговых органов. Фундаментальной причиной возникающих проблем является избыточная централизация налогов в налоговой системе РФ.

2.Игнорирование при разработке федерального законодательства проблемы минимальных социальных стандартов. Так, новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» в основу формирования местных бюджетов положил выравнивание бюджетной обеспеченности.

3.Необходимость в разграничении государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.

4.Проблема финансового оздоровления и банкротства предприятий и организаций, которая заключается в отсутствии у субъектов РФ официальных прав регулирования этого процесса, в то время как именно на субъектах федерации лежит вся ответственность за социальноэкономические и политические последствия реструктуризации.

5.Неэффективность взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в области образования: некая «система двойного подчинения», когда органы управления образования субъекта РФ являются не самостоятельными и ответственными, а, в сущности, структурой, подчиненной Министерству образования.

Согласование интересов органов государственной власти субъектов РФ и органов государственной власти РФ должно начинаться уже на стадии разработки и принятия федеральных и региональных законов.

110