1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

Достаточно распространена идея о том, что укрупнение субъектов федерации может происходить на основе ассоциаций экономического взаимодействия регионов. Это мнение отчасти подтверждается успешным развитием ассоциаций. Входящие в них субъекты начинают испытывать потребность в более тесной интеграции и через ассоциации совместно решают вопросы экономического, социального и даже политического характера. Это постепенно создает предпосылки к объединению субъектов, причем во главу угла ставится не столько организационнополитический аспект ассоциаций, сколько их экономический потенциал.

Существующие ассоциации вряд ли следует рассматривать исключительно в качестве пришедшей в 1990-х гг. «снизу» объединительной инициативы. Они в значительной мере являются плодом экономического районирования, взятым на вооружение еще советским государством. С учетом хозяйственных и природных особенностей на территории РСФСР было образовано десять крупных экономических районов: Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Северо-Западный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточ- но-Сибирский и Дальневосточный. Сегодняшние ассоциации — в значительной мере продолжение экономических районов, подчас территориально с ними совпадающее («Северо-Запад», «Большая Волга», «Сибирское соглашение», «Черноземье» и др.). Это свидетельствует о том, что сама идея экономического районирования оказалась плодотворной, более того, она реально учитывала особенности тогдашних админист- ративно-территориальных единиц и необходимость более эффективного управления ими.

Ассоциации (сегодня их восемь) в их нынешнем виде имеют правовой статус, практический опыт работы, поэтому они могут послужить в какой-то мере основой построения новой системы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами РФ и между самими субъектами федерации.

В перспективе же для устойчивого развития вновь образованных субъектов федерации потребуется новое административно-террито- риальное деление.

Очевидно, что само по себе изменение субъектного состава Российской Федерации — всего лишь «верхушка айсберга» на фоне проблем модернизации федерации в целом. Укрупнение субъектов федерации неизбежно вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и потребует создания новой, более жизнеспособной в современных условиях. Реализация субъектами федерации конституционного права на объединение предполагает, по сути, радикальную реформу всей государственности и крупномасштабную конституционную реформу, которые, скорее всего, будут сопровождаться новым витком борьбы за перераспределение власти, ведущим к нестабильности в стране,— вот реальная цена предстоящих реформ.

121

Так нужно ли укрупнение субъектов федерации? С точки зрения дальнейшего развития России — жизненно необходимо. Столь часто упоминаемые в этой связи федеральные округа имеют смысл только как прообраз будущих укрупненных макросубъектов. Если укрупнение не состоится, вряд ли округа сохранят жизнеспособность.

Итак, по нашему убеждению, укрупнение (объединение) субъектов федерации неизбежно, но происходить оно должно с учетом всей совокупности факторов, влияющих на данный процесс, и непременно с применением системного подхода. Новые субъекты федерации должны характеризоваться устойчивыми демократическими режимами, ибо ни их населению, ни федерации в целом невыгодно растаскивание страны на куски, раздираемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами.

Практика показывает, что лучший способ контроля над властными элитами субъектов федерации — это не постоянный, неусыпный надзор за ними федерального центра (зарубежные тенденции развития федерализма говорят как раз о стремлении к минимализации данного способа контроля), а контроль гражданским обществом самих субъектов федерации. Поэтому само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах федерации не будет создано развитых институтов гражданского общества.

К сожалению, приходится констатировать, что последние изменения в порядке формирования региональных органов власти приводят к резкому сокращению влияния институтов гражданского общества на происходящие в Российской Федерации политические процессы.

122

Глава 4. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ НОВОЙ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1. Ценностные ориентиры федеративной реформы

Любая модель федерализма может органично и эффективно функционировать лишь в том случае, если в ее основе лежат соответствующие стоящим перед ней задачам субъекты федерации, выступающие в качестве базовых элементов любой системы федерализма.

Субъект федерации мы определяем как базовый элемент системы федеративных отношений, политико-территориальное образование в составе федерации, равноправное относительно других субъектов, формирующее свой уровень государственной власти в федеративном государстве, обладающее собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно федерального центра.

Однако надо иметь в виду, что субъект федерации есть политико-

правовое оформление региона. Категория субъекта федерации максимально юридизирована и в правовой форме отражает экономические, культурные и другие параметры занимаемой субъектом территории.

Регион, таким образом, более содержательная категория, чем субъект федерации. Под регионом мы понимаем территорию, обладающую совокупностью общих, прежде всего социально-экономических, взаимосвязанных характеристик и вместе с иными регионами непосредственно входящую в социум, составляющую с ними социально-эко- номическую основу общества и государства. Сам регион вбирает в себя местные территориальные коллективы.

В настоящей работе для обозначения базового элемента системы нового российского федерализма мы предлагаем принять термин «регион нового типа». Такой выбор обусловлен стремлением подчеркнуть лежащую в основе выделения региона нового типа максимально достижимую общность социально-экономических характеристик данной территории, что в недостаточной степени обеспечивает категория субъекта федерации. В отличие от региона категория субъекта федерации имеет преимущественно юридическую и политическую природу, которая может полностью либо частично игнорировать естественно сложившиеся на данной территории социально-экономические условия. О ключе-

123

вых характеристиках региона нового типа пойдет речь в следующем параграфе настоящей главы.

Итак, еще раз подчеркнем, что регион — субъект федерации имеет двойственную сущность. Как элемент системы федеративных отношений (как субъект федерации) он представляет собой по преимуществу полити- ко-правовое явление, но в то же время собственно регион — это прежде всего социально-экономическая система. Мы убеждены, что, не будучи эффективной социально-экономической системой, регион не в состоянии решать задачи в системе федеративных отношений.

Значимость экономического фактора для выработки модели государ- ственно-территориального деления подчеркивается даже в базовых учебниках. Так, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин отмечают, что «реализация экономического принципа административно-территориального устройства способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач»1. Для российской истории, к сожалению, в целом характерно превалирование политической составляющей над социально-экономической.

В настоящей главе мы попытаемся обосновать, что вне реализации экономической составляющей субъекта федерации невозможен подлинный и эффективный федерализм.

Ключевым для обеспечения региональной экономической эффективности является вопрос о распределении налоговых и бюджетных отношений и полномочий между федерацией и регионами. Очевидная флуктуационность данной ключевой для развития государства характеристики может поставить под сомнение и будущее самого российского федерализма. Нелишне отметить, что, например, в Швейцарии федеративные бюджетные отношения тщательно прописываются в Конституции, тем самым существенно осложняя в перспективе изменение и перераспределение финансовых потоков.

Реальный федерализм покоится на прочной основе федерализма бюджетного. В условиях же современного курса, взятого на перераспределение средств из регионов в центр, об эффективном реальном федерализме говорить затруднительно.

Государственный организм не может развиваться через искусственное ограничение какой-либо его части (в нашем случае регионов): при этом заложенные дисбалансы развития через какое-то время дадут о себе знать с непредсказуемыми последствиями. Понятно, что такая проникнутая недоверием политика центра по отношению к регионам выросла не на пустом месте. Это ответ окрепшего центра на недавний сепаратизм многих регионов, однако ответ явно неадекватный, в том числе с точки зрения интересов федерации в целом.

1 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 212.

124

Главная стратегическая альтернатива в развитии российского федерализма на настоящий момент заключается в выборе путей развития: продолжать следовать схеме «фантомного» федерализма или строить новую систему действительно федеративных отношений.

Кризис исходной базовой модели российского федерализма, сконструированной как компромисс между национально-территориальными образованиями советского периода и государственной слабостью 1992– 1993 гг., стал очевиден.

Следует отметить, к сожалению, что в 2000–2005 гг. в государственной политике обозначилась тенденция к реформированию федеративных отношений путем отдельных бессистемных тактических действий. Мы наблюдаем появление некоторых невзаимосвязанных региональных инициатив в условиях, когда нет даже попыток объединить конкретные полити- ко-правовые акции в целостную модель российской государственности.

Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения целостной системной базовой модели как федерализма, т. е. системы отношений между федеральным центром и его субъектами, так и региона — субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы российского федерализма.

Первым этапом в выработке базовой модели федерализма является решение проблемы асимметрии федеративных отношений и устранение «фантомности» в развитии российского федерализма. Речь идет о выборе симметричной (одноуровневой) или асимметричной (многоуровневой) модели федерации и тем самым преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений в РФ.

Предлагая свой вариант решения проблемы симметрии/асимметрии федеративных отношений, считаем необходимым, прежде всего, подчеркнуть опасность для будущего федерации нормативного закрепления сложившейся асимметричности. Как нам представляется, признание субъектов неравноправными в нынешней ситуации предельно обострит политические отношения как между субъектами, так и между «ущемленными» субъектами и федеральным центром, что спровоцирует в итоге рост дезинтеграционных тенденций и сепаратистских настроений внутри федерации.

Устраняя асимметрию федерации, мы приближаемся к ключевым целям российской государственности на современном этапе:

Первое. Сохранить Россию как единое государство.

Второе. Преодолеть социально-экономический кризис, в котором российское общество находится на протяжении последнего десятилетия.

Достижение указанных целей следует проводить только через комплексную реформу федеративных отношений. Именно федерализм

125

представляет собой каркас российской государственности, от состояния которого зависит решение стоящих перед государством задач.

Главным ценностным ориентиром в построении базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости и т. п.

Такая задача потребует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектной структуры федерации.

На наш взгляд, к достижению цели, обозначенной подобным ценностным ориентиром, необходимо идти, во-первых, развивая нормативноправовую базу, обеспечивающую равенство статуса субъектов российской федерации; во-вторых, создавая объективные предпосылки для равномерного социально-экономического развития субъектов через трансформацию федеративных отношений на основе критерия экономической самодостаточности субъектов.

При этом у нас есть все научно подкрепленные основания полагать,

что подобный комплексный подход неизбежно приведет к созданию

политической инфраструктуры для устойчивого социальноэкономического развития страны и отдельных регионов.

Потребность инфраструктурного обеспечения возможности соци- ально-экономического развития приводит к необходимости постановки во главу угла именно экономического критерия при формировании структурных оснований системы нового федерализма. Это, в свою оче-

редь, означает, что базисный элемент федерализма — регион — субъект федерации должен, прежде всего, отвечать требованиям экономической самодостаточности при вхождении в систему нового федерализма. Поэтому основным системным критерием для выделения региона — субъекта в составе федерации следует считать экономическую самодостаточность субъекта федерации.

Под экономической самодостаточностью региона — субъекта федерации мы понимаем меру способности данного региона принять на себя всю полноту ответственности, которая связана с обладани-

ем статусом субъекта федерации. Ключевой характеристикой, позволяющей делать вывод об экономической самодостаточности того или иного региона, является, полагаем, финансово-бюджетная бездотационность. Следовательно, ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить дотирование регионов из федерального бюджета. Однако опыт 1990-х гг. показал, что переход к бездотационности субъектов недостижим в настоящей структуре федерации с опорой на существующие субъекты. Основ-

126

ной причиной служит органический и неустранимый без коренной ломки всей структуры недостаток асимметричной федерации, а именно построение субъектов на основе случайных «исторически сложившихся» критериев без учета экономической целесообразности и тем более тех социальноэкономических изменений, которые произошли за последние 10–15 лет.

Логика развития социально-экономической структуры российского общества (оставим пока за скобками вопросы политические) со всей очевидностью подводит нас к необходимости преобразования системы федеративных отношений на основе критерия экономической целесообразности.

Цель нового федерализма как системы государственного устройства РФ — создание условий для экономического развития страны и повышения жизненного уровня граждан как основной задачи социально-экономического развития конкретного региона. Тут надо особо отметить пример Ханты-Мансийского автономного округа, который, находясь среди лидеров по уровню ВРП на душу населения, декларировал в Концепции социально-экономического развития округа повышение жизненного уровня граждан как цель системы регионального управления.

Если мы проанализируем другие возможные цели совершенствования федеративной модели, в частности институциональное закрепление в региональной структуре специфики национально-культурного своеобразия народов, населяющих территорию РФ, либо гарантию абстрактного принципа «суверенитета» субъектов, то увидим, что данные цели были достигнуты российским федерализмом в 1990-х гг., а дальнейшая расстановка акцентов на «суверенизацию» в федеративной политике неизбежно приведет к росту сепаратизма.

Специфика национально-регионального сепаратизма в РФ заключается в том, что под благими намерениями обеспечения условий для гармоничного национально-культурного развития зачастую скрывается стремление региональных элит к полной экономической независимости от федерального центра либо попытки эксплуатацией националистических и сепаратистских настроений скрыть собственную непригодность к эффективному управлению регионом и переложить ответственность за тяжелейшее социально-экономическое положение на федеральный центр.

Природа отношений «регион — гражданин» находится в плоскости ответственности региональной власти перед избравшими ее гражданами за социально-экономическое положение в регионе и в особенности уровень их жизни. Ситуация усугубляется перманентным кризисом российской экономики и вытекающим из него бедственным положением самых широких слоев населения. Возложенная на региональные власти социальная ответственность делает повышение уровня жизни граждан объективной необходимостью для политиков, стремящихся продлить мандат народного доверия. Повышение же уровня жизни возможно только в условиях реального экономического развития, интересам кото-

127

рого и должна быть подчинена как стратегия регионального управления, так и развитие системы федерализма в целом.

Актуальность проблемы совершенствования федеративных отношений в последнее время стала предметом широких дискуссий и в СМИ, и в научных изданиях. Создание федеральных округов, изменения в федеральном и региональном законодательствах, произошедшие после 2000 г., закономерно интерпретируются только как первый этап реформы федеративных отношений.

В настоящее время на повестке дня стоит проблема изменения статуса субъектов федерации, их объединения и изменения границ. Недавние инициативы укрупнения отдельных субъектов РФ (объединение Красноярского края с входящими в его состав автономными округами — Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским, Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом, Иркутской — с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом; присоединение Ивановской и Костромской областей к Ярославской области) встретили неоднозначную и противоречивую реакцию. Эта ситуация иллюстрирует как актуальность данной проблемы, так и необходимость тщательной концептуальной проработки возможных направлений реконструкции российского федерализма2.

Относительно критериев укрупнения приходится констатировать полное отсутствие свежих идей и концепций. Из высказываний большинства экспертов следует, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, входившие или входящие в состав других субъектов (так называемые «сложноустроенные», «сложнопостроенные», «сложносоставные» субъекты федерации), т. е. основным считается исторический прецедент и совершенно не принимаются во внимание реальные соци- ально-экономические предпосылки объединения или их отсутствие.

Укрупнение субъектов либо иное изменение структуры федерации, проводимое без опоры на целостную модель федеративных отношений, может иметь тяжелые последствия для российской государственности.

Нет определенности не только в направлениях и целях укрупнения субъектов, но и в дальнейших путях государственного строительства в РФ. Возникает острейшая необходимость в формировании единой модели и системного видения федерализма, которое позволит определить ключевые приоритеты в дальнейшем развитии федеративных отношений.

Попытки реформирования федерации путем частных, тактических реформ, воздействия на отдельные проблемы федерации или трансформации ее элементов с неизбежностью будут дестабилизировать федеративную систему в целом и вызовут последствия, аналогичные тем, которые имели место в СССР, когда хаотичные и непродуманные политические реформы привели к распаду государства.

2 О конституционном механизме изменения состава субъектов РФ см., напр.: Натаева С. В. Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.

128

4.2. Цели, принципы и критерии построения системы нового российского федерализма

Федерализм интерпретируется как система постольку, поскольку он наделен признаками системы, а именно:

Первое. Наличие совокупности элементов — субъектов федерации. Второе. Объединение элементов в рамках целостной совокупности —

государства.

Третье. Многообразие связей между элементами как через организующее начало — федеральный центр, так и через взаимодействие субъектов в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности.

Четвертое. Завершающий признак, по которому можно судить об эффективности системы,— ее устойчивость, понимаемая как устойчивость связей и взаимодействий элементов в системе.

Исходя из этого, мы формулируем цель развития системы федерализма как достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.

Потребность в новом федерализме как концепции государственного устройства РФ вытекает прежде всего из требования создания условий для эффективного экономического развития российского общества и государства. Декларированная законодательством симметричность федерации должна наполниться новым содержанием через установление принципиально иной модели федеративных отношений — нового российского федерализма.

Цель нового федерализма, как было заявлено выше,— создание политической инфраструктуры для экономического развития.

Мы уверены, что формирование системы нового федерализма возможно только как результат комплексной трансформации системы федеративных отношений в РФ, которая складывается из следующих элементов:

во-первых, поэтапное изменение субъектной структуры федерации в сторону уменьшения числа субъектов до 40–50 с укрупнением, основанным на критерии экономической целесообразности. В перспективе целью федеративной реформы должен стать отказ от этнополитического критерия в формировании субъектной структуры федерации и введение экономического критерия в качестве универсального, с обязательным присутствием в данных субъектах всех возможностей для сохранения и расцвета культуры любой нации;

во-вторых, модернизация нормативной базы федеративных отношений, перевод ее на исключительно конституционно-правовое регулирование с отказом как от договорных (между федерацией и ее субъектами), так и от «указных» (федеральные округа) форм регулирования федеративных отношений в РФ;

в-третьих, создание в результате реформы нового системообразующего элемента федерации — «региона нового типа»,— характери-

129

зующегося отлаженной системой регионального управления, широким объемом полномочий и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса.

Новый федерализм будет представлять собой гармоничное и взаимодополняющее сочетание основных элементов федерализма: экономического, правового и политического. При этом экономический элемент определяет правовую и политическую составляющие.

Мы полагаем возможным представить модель новых федеративных отношений в формуле:

Новый федерализм = «экономический» федерализм (в том числе «бюджетный») + федерализм как правовое явление + федерализм как элементполитическойкультурыиполитическойсистемыобщества.

Структурное описание системы нового федерализма вполне можно выразить в виде следующих переменных и параметров:

SF = {M, R, A, T},

где SF — система нового федерализма;

M = {mj} — совокупность субъектов федерации и особенности их соци- ально-экономического, политико-правового и геополитического положения; R = {rj} — связи между элементами системы: субъектами, федеральным центром, объединениями субъектов (например, федеральными округами, межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия);

A — политико-административная структура федерации;

T — модель федеративных отношений (симметричная федерация; унификация видов субъектов федерации; регион нового типа как основа нового государственного устройства).

На наш взгляд, отсутствие любого из указанных параметров позволяет говорить и об отсутствии целостной системы федерализма. Применив формулу к современному состоянию российского федерализма, мы увидим, что в нашем случае нет параметра T. Это дает основание сделать вывод о том, что кризисные тенденции в российском федерализме невозможно преодолеть до тех пор, пока система федеративных отношений не будет построена на основе единой модели.

Модель федеративных отношений при этом играет роль интегрирующего агрегата государственного механизма, придавая ему завершенность и целостность, с одной стороны, и развивая остальные параметры системы — с другой. Модель федеративных отношений постулирует фундаментальные основания всей системы федерализма: цель, задачи, критерии выделения элементов системы, оптимальные параметры элементов и связей между ними. Нам представляется, что вне модели федеративных отношений построение оптимальной и эффективной федерации недостижимо.

Как и любая социально-экономическая система, новый федера-

лизм должен формироваться по единым принципам, которые мож-

но условно разбить на две основные группы:

130