8.2. Государственные финансовые обязательства социального характера

8.2.1 Государственные финансовые обязательства социального характера и их виды

Любое государство заинтересовано в рационализации расходов своего бюджета, значительная часть которых обусловлена наличием социальных обязательств, закрепленных соответствующими положениями государственных законодательных актов. В связи с этим при разработке социальной политики и обосновании ее бюджета важно научиться определять, какие из имеющихся социальных обязательств должны быть профинансированы в обязательном порядке, а в отношении каких может быть поставлен вопрос об отмене или сокращении их размеров.

Под государственными финансовыми обязательствами социального характера

понимаются получаемые из консолидированного государственного бюджета населением страны не связанные с трудовой деятельностью трансферты в денежной или натуральной (оцененной в денежном эквиваленте) формах и бесплатные бюджетные услуги, определенные Конституцией страны и закрепленные государственными законами, а также минимально необходимые расходы для функционирования и развития институциональных структур, которые предоставляют эти трансферты и услуги.

Из приведенного определения видно, что в состав государственных финансовых социальных обязательств социального характера не включаются гарантируемые законодательством обязательства, имеющие социальный характер, но тем не менее не требующие для своего исполнения прямого финансирования из средств консолидированного бюджета. К ним относятся, например, социальные обязательства в области нормальной продолжительности рабочего времени работников на предприятиях, в учреждениях, организациях, продолжительности рабочей недели, предельному количеству сверхурочных работ и т.п.

Государственные финансовые обязательства социального характера могут быть разделены по нескольким критериям.

По источнику финансирования государственные финансовые обязательства социального характера разделяются на две крупные группы.

В состав первой группы входят обязательства, финансируемые на основе страховых принципов из государственных внебюджетных фондов. В их состав могут входить, например, страховые составляющие государственных трудовых пенсий, пособия по временной нетрудоспособности и т.п. Формирование финансовых ресурсов на выполнение этих обязательств производится страхователями — физическими и юридическими лицами.

Вообще соотношение участия юридических (работодателей) и физических лиц в формировании средств на социальное обеспечение достаточно сильно различаются в странах с рыночной экономикой. Выделяется несколько групп стран:

а) с превышением участия работодателей над участием работников (например, в Швеции отношение отчислений работодателей к отчислениям работников в 1995 г. составило 138,5 : 1, Исландии — 25,33 : 1, Финляндии — 18,33 : 1, Испании — 4,58 : 1, Италии — 3,52 : 1, Турции — 2,43 : 1, Канаде — 2,06 : 1, Франции — 2,05 : 1, Норвегии — 1,96 : 1, Бельгии — 1,88 : 1, Ирландии — 1,69 : 1, Португалии — 1,59 : 1, Великобритании — 1,57 : 1, США — 1,42 : 1, Японии — 1,32 : 1, Люксембурге — 1,24 : 1, Германии и Австрии — 1,15 : 1, Греции — 1,01 : 1);

б) с превышением участия работников над участием работодателей (например, в Швейцарии указанное отношение составило 1 : 1,04, в Нидерландах — 1 : 3,36, в Дании- 1 : 4,17);

в) с отсутствием прямых отчислений как работодателей, так и работников в систему социального обеспечения (в 1995 г. в состав этой группы стран входили, в частности, Австралия и Новая Зеландия).

Российская Федерация вошла в состав стран группы "а" с преобладанием участия работодателей: в 1999 г. рассмотренное соотношение в России составило 38,5 : 1 (за счет действовавшего тарифа страховых отчислений по пенсионному страхованию в размере 1% начисленной заработной платы).

Ко второй группе государственных финансовых обязательств социального характера относятся те из них, которые финансируются непосредственно из различных уровней бюджетной системы страны. Они могут интегрироваться в единую статью расходов этой системы (выше уже упоминалось, что в Российской Федерации соответствующие расходы группируются в статью расходов на "социально-культурные мероприятия", существующую в бюджетах различных уровней). Государственные финансовые обязательства социального характера, включенные в данную статью, могут включать, например, обязательства по финансированию:

отдельных социальных отраслей (образования, культуры, искусства и кинематографии, средств массовой информации, здравоохранения и физической культуры);

некоторых социальных трансфертов, которые не включены в систему обязательного пенсионного страхования (таковыми могут быть, например, пособия по безработице, пенсии отдельным категориям пенсионеров и т.п.);

отдельных социальных программ и мероприятий (по содействию занятости населения, миграционной политики, программ, ориентированных на конкретные группы населения — детей, инвалидов, лиц старших возрастных групп и др.);

институциональных структур социальной политики (учреждений социальной защиты и обеспечения населения, органов управления различных уровней, которые непосредственно занимаются проведением социальной политики в стране).

По необходимости исполнения все государственные финансовые обязательства социального характера разделяются на безусловные и условные.

К безусловным обязательствам относятся обязательства перед физическими лицами по выплате им социальных трансфертов в соответствии с установленными действующим законодательством механизмами. К таким обязательствам относятся, например, государственные пенсии, пособия по безработице, возмещение вреда, полученного работником в связи с осуществлением им своих трудовых обязанностей, заработная плата занятых в организациях, финансируемых из государственного бюджета, и др.

Особым видом безусловных государственных финансовых обязательств социального характера являются выплаты физическим и юридическим лицам (постольку, поскольку деятельность последних направлена на социальное обустройство физических лиц), осуществляемые в случае чрезвычайных ситуаций. Размеры таких обязательств определяются в разовом порядке в зависимости от масштабов чрезвычайной ситуации специальными постановлениями и распоряжениями исполнительных органов власти.

В состав условных государственных финансовых обязательств социального характера входят обязательства перед юридическими лицами и косвенно — перед физическими лицами, которые утверждаются федеральным бюджетом, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов на очередной календарный год и не носят систематического характера. Это прежде всего расходы на социально-культурные мероприятия. Очевидно, что затраты по соответствующей статье федерального бюджета могут быть секвестрированы, в то время как размер государственной пенсии или единого ежемесячного пособия на ребенка не подлежит секвестру ни при каких обстоятельствах. В то же время в составе расходной части бюджетов государственных внебюджетных фондов условные обязательства представляют собой затраты, порядок расчета которых в отличие от расчета величины социального трансферта, назначаемого конкретному физическому лицу, не формализован (типичными примерами являются затраты внебюджетных фондов на финансовую поддержку создания и сохранения рабочих мест, санаторно-курортное обслуживание работников и членов их семей и некоторые другие).

По отраслевому признаку государственные финансовые обязательства социального характера разделяются на: обязательства в таких областях, как: 1) трудовые отношения и оплата труда; 2) условия и охрана труда; 3) занятость; 4) пенсионное и другие виды социального обеспечения; 5) государственное социальное страхование; 6) поддержка семей с детьми; 7) поддержка учащихся различных категорий (от обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего и начального профессионального образования до аспирантов и докторантов); 8) поддержка других категорий населения; 9) здравоохранение, образование, культура.

По своему назначению могут быть выделены прямые и инфраструктурные государственные финансовые обязательства социального характера. В свою очередь прямые обязательства разделяются на обязательства перед физическими (различные виды социальных трансфертов) и юридическими (финансирование объектов социальной сферы и государственных программ социального характера) лицами.

Государственные финансовые обязательства социального характера перед физическими лицами выполняются по двум типам признаков потенциального реципиента (гражданина, домохозяйства):

категорийному (статусному) признаку, при использовании которого тот или иной вид обязательства выполняется перед физическим лицом, если его возрастные (например, пенсионер), медицинские (инвалид), социальные (безработный), семейные (мать-одиночка) и другие аналогичные характеристики совпадают с утвержденными законодательными и нормативными актами, определяющими категории реципиентов социальных трансфертов;

адресному признаку, при использовании которого тот или иной вид обязательства выполняется перед физическими лицами (одиноко проживающим гражданином, домохозяйством), если его социально-экономические характеристики (например, уровень душевых доходов, обеспеченность жилой площадью и т.п.) ниже законодательно установленной границы для исполнения данного обязательства.

Инфраструктурные государственные финансовые обязательства социального характера возникают в связи с необходимостью исполнения прямых социальных обязательств. К ним относятся прежде всего так называемые административно-управленческие расходы, необходимые для обеспечения функционирования структур, выполняющих от имени государства прямые обязательства.

Одним из характерных примеров инфраструктурных обязательств в Российской Федерации являются расходы на содержание исполнительных дирекций государственных внебюджетных фондов. Например, в 2000 г. в Государственном фонде занятости населения соответствующие расходы составили 19,5% всех его расходов, Фонде социального страхования — 3,6%, территориальных фондах обязательного медицинского страхования — 2,7%, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования — 1,2%.

По своей календарной продолжительности все государственные финансовые обязательства социального характера могут быть разделены на постоянные и временные.

К постоянным относятся, например, обязательства по обеспечению государственными трудовыми или социальными пенсиями лиц, достигших пенсионного возраста, пенсиями по инвалидности граждан, признанных инвалидами на бессрочный период.

В состав временных обязательств входят обязательства по выплате пособий по безработице пособий женщинам по беременности и родам, единых ежемесячных пособий на детей (понятно, что все эти обязательства ограничены по времени), и иные аналогичные обязательства перед физическими лицами, а также предусмотренные государственным бюджетом на очередной календарный (финансовый) год обязательства по финансированию бюджетной сферы, государственных программ социального характера и др.

По характеру затрат государственные финансовые обязательства разделяются на:

нетто-затратные, финансирование которых осуществляется в соответствии с действующим законодательством о социальной защите (государственные социальные пенсии, пенсии по инвалидности и т.п.) и государственным бюджетом на очередной год (например, финансирование некоммерческих проектов по статье расходов на социально-культурные мероприятия и др.);

авансируемые, ресурсы для обеспечения которых формируются на страховых принципах до начала их фактического финансирования (государственные трудовые пенсии, пособия по безработице и т.п.);

окупаемые, например, детские пособия (пример соответствующего расчета приведен в табл. 9.2).

Затраты на выполнение государственных финансовых обязательств социального характера разделяются в соответствии с существующей в стране бюджетной классификацией. По данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы.

Таблица 9.2

Укрупненный расчет окупаемости затрат на выплату детских пособий (на примере Российской Федерации, 2000 г.)

Показатель	Единица измерения	Количественное значение
Размер единого ежемесячного пособия на ребенка в возрасте от 1,5 до 16 лет	руб.	58
Период получения	мес.	174
Общие затраты на выплату пособия	руб.	10092
Среднемесячная заработная плата	руб.	2223
Ставка подоходного налога	%	12
Величина подоходного налога со среднемесячной заработной платы	руб.*	267
Период, в течение которого поступившая сумма подоходного налога окажется равной общим затратам на выплату пособия	мес.** лет**	38 3,2

* Без учета льгот по подоходному налогу.

** Без дисконта.

В составе текущих государственных финансовых обязательств социального характера выделяются прежде всего расходы на закупку товаров и услуг. Они включают оплату труда и начисления на оплату труда; затраты на приобретение предметов снабжения и расходных материалов; расходы на командировки, оплату транспортных услуг, услуг связи, коммунальных услуг, текущего ремонта оборудования и инвентаря, зданий и сооружений (понятно, что речь идет об институциональных структурах, осуществляющих те или иные функции по проведению социальной политики); расходы на выплату социальных трансфертов населению и т.п.

К капитальным государственным финансовым обязательствам социального характера относятся капитальные вложения на приобретение оборудования и предметов длительного пользования; капитальное строительство и ремонт; приобретение активов для институциональных структур, осуществляющих те или иные функции по проведению социальной политики, и некоторые другие.