Тема 14. Государственный кредит и государственный долг

14.1. Сущность и необходимость государственного кредита и его функции

Государственный кредит представляет собой одну из форм движения временно свободных денежных средств населения и предприятий на добро­вольной основе для финансирования потребностей народного хозяйства на условиях государственной гарантии возврата средств, как правило, с уплатой установленного процента.

При государственном кредите в качестве заемщи­ка обычно выступает государство, а кредиторами являются юридические или физические лица. Кредитные отношения осуществляются как внутри страны, так и на межгосударственном уровне.

Государственный кредит - это совокупность экономических отноше­ний, возникающих между государством как заемщиком (или кредитором) де­нежных средств и физическими (юридическими) лицами, иностранными пра­вительствами в процессе формирования и использования общегосударствен­ного фонда денежных ресурсов, направляемых на покрытие государственных расходов.

Преобладающей является деятельность государства как заемщика средств. Объемы операций в качестве кредитора, то есть когда государство предоставляет ссуды юридическим и физическим лицам, значительно ниже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юриди­ческими лицами, оно является гарантом. Кредитные отношения, при которых государство выступает в качестве заемщика и кредитора, влияют на величину централизованных денежных фондов; гарантирование погашения обяза­тельств необязательно приводит к их изменению. Если должник своевремен­но и в полном объеме рассчитывается по своим обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополнительных затрат. На практике достаточно надежные заемщики не нуждаются в государственных гарантиях, так как они в состоя­нии привлечь средства на кредитном рынке самостоятельно. Государствен­ные гарантии обычно распространяются на недостаточно надежных заемщи­ков и соответственно влекут за собой рост расходов из централизованных денежных фондов.

Возможность существования государственного кредита вытекает из особенностей формирования и времени использования доходов, получаемых физическими и юридическими лицами. У населения постоянно образуются временно свободные денежные средства в связи с неравномерным получени­ем доходов, получением наследства, необходимостью накопить денежные средства для покупки товаров длительного пользования. Аналогичные тен­денции имеют место в движении денежных средств предприятий. Временно свободные финансовые ресурсы у юридических лиц могут образовываться в виду неравномерности осуществления крупных капитальных вложений в производство и социальную сферу. Временно свободными могут быть ре­зервные фонды предприятий.

Государственный кредит представляет отношения вторичного распре­деления стоимости валового общественного продукта и части национального богатства. Целесообразность использования государственного кредита для формирования дополнительных финансовых ресурсов государства и покры­тия бюджетного дефицита определяется значительно меньшими негативны­ми последствиями по сравнению с монетарными приёмами (например, эмис­сия денег).

В соответствии с современными западными финансовыми теориями бюджетный дефицит является оправданным на определённом этапе эконо­мического развития страны, поскольку содержание антициклической фис­кальной политики государства заключается в допущении дефицитности бюджета во время спада и наличии профицита в период подъёма, то есть дос­таточно, чтобы бюджет был сбалансирован на протяжении экономического цикла. Признание возможности применения несбалансированных государст­венных бюджетов для целей стабилизации экономики привело к расшире­нию использования государственного кредита и росту государственного дол­га.

Как экономическая категория государственный кредит отражает осо­бенности двух видов денежных отношений - финансов и кредита. В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, то есть бюджета и вне­бюджетных фондов. Как финансовая категория государственный кредит выполняет две функции финансов: распределительную и контрольную.

Через распределительную функцию государственного кредита осуществляются формирование централизованных денежных фондов государст­ва и их использование на принципах срочности, платности и возвратности. Выступая в качестве заемщика, государство обеспечивает дополнительно средства для финансирования своих расходов.

Положительное воздействие распределительной функции государст­венного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени. Налоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счет государственного займа, не увеличиваются (что пришлось бы сделать в противном случае). Зато потом, когда кредиты погашаются, налоги взимаются не только для их уплаты, но и для погашения процентов по задолженности.

Контрольная функция государственного кредита органически свя­зана с контрольной функцией финансов с учетом специфических особенно­стей этой категории.

Государственный кредит отличается от банковского кредита рядом особенностей:

1. потребность предприятий и организаций в банковском кредите воз­никает в связи с неравномерностью движения стоимости в процессе произ­водства и обмена. Потребность же в государственном кредите возникает из-за финансовых затруднений страны, а также необходимости смягчения воз­никающих диспропорций между циркулирующей налично-денежной массой в обращении и товарными ресурсами для ее покрытия;

2. при банковском кредите экономические интересы заемщика и кре­дитора совпадают, не изменяется и форма собственности на денежные сред­ства, предоставленные в ссуду. При государственном кредите экономические интересы участников сделки относительно обособлены. Для возникновения кредитных отношений необходимо обеспечить экономическую заинтересо­ванность хозрасчетных предприятий, банков, организаций и населения в добровольной передаче своих денежных средств во временное пользование заемщика. Для этого государство берет на себя гарантийное обязательство не только возвратить заимствованные средства, но и выплачивать кредитору определенную сумму дохода, одной из форм которого является процент за ссуду. В отличие от банковского процента за кредит, служащего средством экономического воздействия на хозрасчетную деятельность заемщика, при государственном кредите процент за ссуду выступает как экономический стимул реализации обособленных экономических интересов кредитора по поводу передачи собственных денежных средств в распоряжение государст­ва;

3. банковский кредит связан с той частью денежного оборота, в кото­рой деньги выполняют функцию средства платежа. При государственном же кредите деньги используются не только в функции платежного средства, но и в функции средства обращения (например, за наличные деньги население свободно покупает и продает государственные ценные бумаги);

4. банковский кредит имеет строго целевое назначение, он применяет­ся в основном для обеспечения своевременности денежного оборота, опосре­дующего движение материально-вещественных элементов воспроизводст­венного процесса и реализации товарной продукции. Государственный кре­дит используется, как правило, глобально, его размер не зависит от выполне­ния хозяйственными предприятиями производственных планов, он опосредует платежи как товарного, так и нетоварного назначения. Наряду с бюджет­ными средствами государственный кредит применяется для финансирования капитальных вложений и затрат, связанных с решением социальных про­блем;

5. при банковском кредитовании сроки возврата денежных средств строго регламентируются. Если они нарушаются, банк применяет к заемщи­ку экономические санкции (повышаются процентные ставки, досрочно взыскивается задолженность по ссудам, прекращается выдача новых видов кре­дитов и др.). При государственном кредите взаимоотношения между креди­тором и заемщиком складываются, как правило, на добровольной основе, в отношении заемщика не предусматриваются и не применяются какие-либо экономические санкции. При этом владелец ценной бумаги (например, обли­гации) имеет право реализовать ее за наличные деньги любому лицу, передать по наследству и сдать безвозмездно в дар государству. Наличные деньги должны быть возвращены заемщиком кредитору по мере истечения срока действия займа.

14.2. Формы государственного кредита

Государственный кредит, подразделяется на внутренний и внешний (международный). Поскольку основная доля государственных расходов осуществляется в национальной валюте, преимущественное развитие полу­чает внутренний государственный кредит. В то же время международное разделение труда, обмен технологиями и научно-техническими достижения­ми, необходимость оказания финансовой помощи иностранным государствам обуславливают развитие международного государственного кредита, то есть осуществление государственно-кредитных отношений в иностранной валюте.

Внутренний государственный кредит может выступать в следующих формах: государственные займы, обращение части вкладов населения в го­сударственные займы, заимствование средств общегосударственного ссуд­ного фонда, казначейские ссуды, гарантированные займы.

Государственные займы как форма государственного кредита харак­теризуются тем, что временно свободные денежные средства населения, ор­ганизаций и предприятий привлекаются на финансирование общественных потребностей путем выпуска и реализации облигаций, казначейских обяза­тельств и других видов государственных ценных бумаг.

Облигация - наиболее распространенный вид ценных бумаг. Она пред­ставляет собой государственное долговое обязательство и дает право ее вла­дельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и процент. Нарицательная стоимость (номинальная цена) облигации, устанав­ливаемая государством, выражает денежную сумму, предоставляемую дер­жателем облигации государству во временное пользование, которая выпла­чивается владельцу облигации в момент погашения и на нее начисляются проценты. Однако реальная доходность облигаций для их держателей может быть выше или ниже установленного номинального процента, поскольку об­лигации продаются по курсовой цене, отклоняющейся от нарицательной стоимости. Отклонение называется курсовой разницей и зависит от ряда фак­торов (величины номинального процента по облигации, насыщенности рын­ка ценными бумагами, доверия населения правительству и др.).

Казначейские обязательства, в отличие от облигаций, подлежат реа­лизации только среди населения. Средства от их реализации государство на­правляет исключительно на пополнение бюджета.

В тесной связи с государственными займами находится вторая форма государственного кредита, функционирование которой опосредствуется сис­темой сберегательных учреждений - обращение части, вкладов население в государственные займы. Такое обращение осуществляется через покупку особых ценных бумаг (в частности, казначейских сберегательных сертифика­тов) или рыночных ценных бумаг (облигаций, казначейских обязательств), а также путем оформления безоблигационных займов (подписание соглашений (договоров) или выдача особых свидетельств).

Заимствование средств общегосударственного ссудного фонда как форма государственного кредита характеризуется тем, что государственные кредитные учреждения непосредственно передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов правительства. Эта форма кредита была распростране­на в советский период и в определенной мере (до 1995 г.) в реформируемый период.

Казначейские ссуды как форма государственного кредита выражают отношение оказания финансовой помощи предприятиям и организациям ор­ганами государственной власти и управления за счет бюджетных средств на условиях срочности, платности и возвратности. Казначейские ссуды, в отли­чие от банковских кредитов, выдаются на льготных условиях по срокам и норме процента. Их можно получить в случае финансовых затруднений хо­зяйственных организаций ввиду их особого положения на рынке или ухуд­шения экономической ситуации в стране. Они не имеют коммерческой цели, являются средством поддержки жизненно важных для народного хозяйства экономических структур.

В тех случаях, когда Правительство гарантирует безусловное погаше­ние займа, выпущенного местными органами власти и управления или от­дельными хозяйственными организациями, а также выплату процентов по нему, речь идет об условном государственном кредите - гарантированных займах, по которым Правительство реально несет финансовую ответствен­ность только в случае неплатежеспособности плательщика.

Внешний (международный) государственный кредит представляет собой совокупность отношений, в которых государство выступает на миро­вом финансовом рынке в роли заемщика, кредитора или гаранта. Эти отно­шения принимают форму государственных внешних займов, которые пре­доставляются на условиях возвратности, срочности, платности, как и внут­ренние займы. Сумма полученных внешних займов с начисленными процен­тами включается в государственный долг страны.

Предоставление внешних займов осуществляется за счет бюджетных средств или специальных правительственных фондов.

Основной целью государственных внешних займов является содейст­вие укреплению экономического потенциала, преодоление финансовых трудностей страны-получателя, оказание продовольственной помощи.

Государственные внешние займы предоставляются в денежной или то­варной форме, выпускаются в валюте страны-кредитора, страны-заемщика или третьей страны. Погашение займов осуществляется по соглашению сто­рон товарными поставками или валютой.

Внешний государственный долг классифицируется по следующим при­знакам: по видам кредитов (банковский и фирменный); по формам предос­тавления (валютные и товарные); в зависимости от целевого использования (инвестиционные и неинвестиционные займы) - для оплаты сырья, топлива, материалов, потребительских товаров.

Основными кредиторами нашей страны выступают развитые страны, международные финансовые организации - Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Европей­ский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и др.

Деятельность Республики Беларусь как кредитора и гаранта на между­народной арене крайне ограниченна в связи с неблагоприятным финансово-экономическим положением страны.

14.3. Государственный внутренний и внешний долг

Функционирование государственного кредита ведет к образованию го­сударственного долга. Долг может быть оформлен ценными бумагами или быть определен в договоре между заемщиком в лице соответствующего ис­полнительного органа государственной власти или местного самоуправле­ния, с одной стороны, и инвестором, с другой стороны. Сумма погашаемого долга включает погашение основного долга и начисленных на него процен­тов. Государственный долг - это вся сумма задолженности по обязательст­вам государства, проценты по ней, и неисполненные финансовые обязатель­ства государства перед субъектами экономики (то есть, неоплаченный госу­дарственный заказ, задолженность по заработной плате перед бюджетниками и т.д., так как практически эта задолженность представляет собой некоррект­но оформленный государственный долг, на который вдобавок, не выплачи­ваются проценты), а также сумма финансовых обязательств страны по отно­шению к иностранным кредиторам на определенную дату.

Государственный долг представляет собой долговые обязательства Республики Беларусь перед физическими и юридическими лицами, ино­странными государствами, международными организациями и другими субъектами международного права. Государственный долг обеспечивается всем находящимся в республиканской собственности имуществом.

Государственный долг состоит из внутреннего и внешнего. Внутрен­ний долг совокупность обязательств республиканского правительства перед резидентами. Внутренний государственный долг выражается в форме госу­дарственных долговых обязательств Совета Министров перед юридическими и физическими лицами. Гарантиями государства по возврату долга служат имущество и другие активы, находящиеся в республиканской собственности.

Парламент ежегодно устанавливает лимит долга, который не должен превы­шать 6% от валового внутреннего продукта. Размер государственного долга находится в прямой зависимости от ежегодных операций по получению но­вых займов и условий их предоставления, с одной стороны, и от размера по­гашений ранее полученных средств и уплаты дохода (процентов по ним), с другой стороны.

Внешний долг - совокупность обязательств республиканского прави­тельства перед нерезидентами (вне зависимости от того, в чьей национальной валюте номинировано обязательство).

Внешний долг на конец периода равен долгу на начало этого периода, плюс операции, образующие долг, то есть новое предоставление ссуд, минус выплаты по погашению долга, прощение существующей задолженности, а также плюс изменения внешнего долга, не связанные с операциями. К таким изменениям относятся изменения за счёт изменения цен и валютных курсов. Так, сумма долга может подлежать корректировке ввиду предоставления ссуд в различных валютах. Сумма долга, измеряемая в долларах США, мо­жет измениться в связи с тем, что стоимость долга, выраженная в другой ва­люте, изменяется в долларовом выражении, когда курс доллара снижается или повышается по отношению к этой валюте.

Обслуживание государственного долга предусматривает выплату про­центов, выкуп или иное изъятие государственных долговых обязательств из обращения. Обслуживание государственного долга осуществляется за счёт средств республиканского бюджета или других активов, находящихся в рес­публиканской собственности. Все операции осуществляют Министерство финансов и Национальный банк республики.

Государственный долг может быть подразделён на капитальный и те­кущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сум­му задолженности, включая начисленные проценты, по выпущенным и непо­гашенным государственным займам и другим ценным бумагам, по кредитам, которые привлечены для покрытия дефицита государственного бюджета.

Текущий государственный долг составляют расходы по выплате причитающихся кредиторам доходов по долговым обязательствам государст­ва и погашению обязательств по наступившим срокам оплаты. В нашей стра­не контроль за состоянием задолженности государства осуществляется Пар­ламентом и Советом Министров в соответствии с законами «О бюджетной системе Республики Беларусь», «О внутреннем государственном долге Рес­публики Беларусь», «О внешнем государственном долге Республики Бела­русь» и другими нормативными актами.

В состав государственного долга Республики Беларусь входят долговые обязательства в следующих формах:

1. кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Респуб­лики Беларусь с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

2. государственные ценные бумаги, выпускаемые от имени Республики Беларусь;

3. договоры о предоставлении государственных гарантий Республики Беларусь, договоры поручительства Республики Беларусь по обеспечению обязательств третьими лицами;

4. переоформленные долговые обязательства третьих лиц в государст­венный долг Республики Беларусь на основе принятых законов;

5. соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени Республики Беларусь, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

Долговые обязательства Республики Беларусь подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до 30 лет). Они погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, и не могут превышать 30 лет.

14.4. Управление государственным кредитом и долгом

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению зай­мов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий по выпуску новых государственных ценных бумаг, а также по получению и воз­врату внешних кредитов. Управление государственным долгом осуществляет Министерство финансов и Национальный банк.

Управление государственным кредитом может рассматриваться в узком и широком смысле. Под управлением государственным кредитом в широ­ком смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. В этом случае управление государственным кредитом находится в руках органов власти и управления государством. Именно они определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для его финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость и це­лесообразность осуществления общегосударственных программ по поддерж­ке малого бизнеса отдельных районов страны.

Под управлением государственным кредитом в узком смысле пони­мается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и разме­щению долговых обязательств государства, регулированием рынка государ­ственных ценных бумаг, обслуживанием и погашением государственного долга, предоставлением ссуд и гарантий.

В процессе управления государственным кредитом решаются следую­щие задачи:

• минимизация стоимости долга для заемщика;

• недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;

• эффективное использование мобилизованных средств, и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;

• обеспечение своевременного возврата кредитов;

- максимальное решение задач, определенных финансовой политикой. Главной задачей государства в управлении государственным кредитом

является повышение его эффективности. Сопоставление сумм ежегодных поступлений по системе государственного кредита дает некоторое представ­ление о результативности заемных операций, но наиболее существенное представление об эффективности (Э) государственный кредитных операций дает отношение суммы превышения поступлений (П) над расходами (Р) по системе государственного кредита к сумме расходов, выраженное в процен­тах

Э= (П-Р)/Р×100.

По внешнему долгу определяется коэффициент его обслуживания (Ковд)- Он представляет отношение всех платежей по задолженности (ПлЗ) к валютным поступлениям от экспорта товаров и услуг (ВПЭ), выраженное в процентах.

Ковд = ПлЗ/ВПЭ×100.

Безопасным уровнем обслуживания внешнего государственного долга принято считать 25%. Если внешний долг составляет более 25% объема по­ступлений от внешнеэкономической деятельности, то привлекать новые зай­мы из-за рубежа становится трудно.

На достижение эффективности государственного кредита направлены такие меры, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивно­му соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов.

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. Чаще всего государство снижает размер выплачиваемых процентов по зай­мам в целях снижения расходов по управлению государственным долгом. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была проведена в 1990г., когда доход­ность облигаций 3% выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначей­ских обязательств с 5% до 10%.

Под консолидацией государственного долга понимается изменение ус­ловий выпущенных займов, связанных с их сроками. Так, в 1990г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 15 до 8 лет. Возможно и совмещение консолидации с конверсией. Такая операция была проведена, например, в 1936г., когда облигации семи государственных зай­мов, размещавшихся среди населения по подписке с рассрочкой платежа, были обменены их облигации нового займа с более низкой доходностью и с увеличением вдвое (до 20 лет) срока действия ценных бумаг.

Обычно вместе с консолидацией проводится унификация государст­венных займов. Под унификацией займов понимается объединение несколь­ких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обменивают­ся на облигации нового займа.

В исключительных случаях правительство может провести обмен обли­гаций по регрессивному соотношению, т. е. когда несколько ранее выпущен­ных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Регрессивный об­мен облигаций государственных займов был осуществлен в 1947 г. Разме­щенные ранее по подписке облигации одиннадцати займов обменивались на облигации нового займа по соотношению 3:1. Держатели облигаций получа­ли определенные преимущества по сравнению с лицами, имевшими накопления наличных денег, поскольку обмен старых денег на новые проводился по соотношению 10:1.

Отсрочка погашения займа происходит в периоды, когда правитель­ство выпустило слишком много займов и условия их эмиссии были недоста­точно эффективны для государства. Отсрочка погашения займов отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки пога­шения, но и прекращается выплата доходов.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в ре­зультате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (как внутренним, так и внешним по всему государст­венному долгу). Так, в январе 1918 г. правительство РСФСР аннулировало все дореволюционные внутренние и внешние займы. Основание - заемные средства, направлялись на подготовку к войне и ведению боевых действий.

Межправительственные займы являются безоблигационными. Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных согла­шениях (уровень процента, погашение займа, валюта и др.)

В условиях значительного роста государственной задолженности и на­растающих бюджетных трудностей, как это имеет место в настоящее время, правительство может прибегнуть к рефинансированию государственного долга. Под рефинансированием понимается погашение старой государствен­ной задолженности путем выпуска новых займов. Активно рефинансирова­ние применяется при выплате процентов и погашении по внешней части го­сударственного долга. При этом непременным условием предоставления но­вых займов является высокая репутация страны-должника на меж­дународном финансовом рынке, ее экономическая и политическая стабиль­ность.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и об­мен облигаций обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Отсрочки погашения обязательств применяются по отношению, как к внутренней, так и внешней задолженности. Отсрочка погашения внешних займов проводится, как правило, по согласованию с кредиторами.

При возникновении финансового кризиса появляется необходимость реструктуризации долга.

Реструктуризация - это погашение долговых обязательств с одновре­менным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы ос­новного долга.

В целях регулирования размера государственного долга устанавливает­ся его предельный объем. Предельные объемы государственного внутренне­го долга и внешнего долга на очередной финансовый год утверждаются за­коном о бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете уста­навливается верхний предел местного долга. Предельный объем долга не может превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета фи­нансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы.

По соглашению сторон государственный или местный долг, возникший из купли-продажи государственных или местных ценных бумаг, может быть заменен заемным обязательством. Замена государственного и местного долга заемным обязательством осуществляется с соблюдением требований о нова­ции и совершается в форме договора займа.

Новация связана с тем, что обязательство прекращается соглашением сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим другой предмет или способ исполнения. Новация прекращает дополнитель­ные обязательства, связанные с первоначальным обязательством. Примером может служить новация по государственным краткосрочным бескупонным облигациям ГКО путем замены по согласованию с их владельцами на новые обязательства.