3. Правительство

Этот орган — вершина исполнительной власти, в которую входят государственная администрация, Вооруженные силы, полиция, формирования и учреждения безопасности. Когда Правительство заседает в полном составе, оно именуется Советом министров. Совет министров королевским декретом решает о создании, реорганизации и упразднении делегированных комиссий Правительства, включающих часть его состава и ведающих определенными вопросами из его компетенции.

Компетенция. Правительство обладает более широкой функциональной автономией, чем это принято в классических парламентарных монархиях. Его роль в системе государственных органов подчеркивается специальным перечислением полномочий, повышенной политической устойчивостью по отношению к Генеральным кортесам (особый порядок смещения находящегося у власти Правительства), особой компетенцией Председателя Правительства. Все члены Правительства проводят в жизнь его решения. Несогласный с политикой Правительства министр, по общему правилу, должен уйти в отставку.

Статья 97 Конституции возлагает на Правительство руководство внутренней и внешней политикой, гражданской и военной Администрацией и обороной государства.

Как уже отмечалось, Правительство обладает правом законодательной инициативы, а в рамках законов издает свои акты. Выше отмечалось также, что Генеральные кортесы могут делегировать Правительству право издавать акты с силой закона. В случаях же чрезвычайной и настоятельной необходимости ст. 86 Конституции наделяет Правительство правом издавать временные декреты-законы, которые, однако, не могут затрагивать устройство основных институтов государства, права, обязанности и свободы граждан, урегулированные в разд. I Конституции, режим автономных сообществ и общее избирательное право. Эти декреты-законы немедленно представляются для обсуждения и голосования в целом Конгрессу депутатов, который, если не заседает, созывается в течение 30 дней. В этот срок Конгресс должен утвердить или отменить декреты-законы, причем действует по специальной суммарной процедуре. Он может в срочном порядке рассмотреть их как законопроекты.

Правительство декретом, принятым в Совете министров, может объявить угрожаемое положение сроком не более чем на 15 дней. Оно должно отчитаться об этом перед Конгрессом, который немедленно собирается, и без его разрешения не вправе продлить этот срок. Декрет определяет территориальные пределы действия и последствия данного режима.

В таком же порядке, но с разрешения Конгресса, Правительство может объявить исключительное положение. При этом должны точно определяться последствия, территориальные пределы действия и продолжительность режима, которая не должна превышать 30 дней, но может быть продлена на такой же срок.

Что же касается осадного положения, то Правительство, причем только оно, может его лишь предложить. Решение принимается Конгрессом, который определяет территориальные пределы действия, продолжительность и условия режима.

Во время действия любого из указанных чрезвычайных положений Конгресс не может быть распущен. Если палаты не на сессии, они должны собраться. Полномочия конституционных властей государства не могут ущемляться действием чрезвычайных положений. Если же чрезвычайное положение объявлено, когда Конгресс распущен или истек срок его мандата, его полномочия осуществляются постоянной депутацией. Чрезвычайные положения не меняют принципа ответственности Правительства и его органов.

Состав. Правительство состоит из Председателя, вице-председателей, министров и прочих членов, определяемых законом (ч. 1 ст. 98 Конституции). Согласно ч. 2 ст. 103 органы государственной администрации создаются, управляются и деятельность их координируется в соответствии с законом. Как следует из изданного на основе этой нормы Закон об организации Центральной администрации государства 1983 г., создание, реорганизация и упразднение министерских департаментов (т.е. министерств) осуществляется на основе закона, что в целом противоречит логике парламентарной формы правления. При формировании Правительства в июле 1985 г. указанная норма породила существенные трудности, и законы о бюджете, начиная с 1985 г., наделили Председателя Правительства правом посредством королевского декрета, издаваемого по его представлению, изменять число, наименования и компетенцию министерств.

Председатель руководит работой Правительства, координирует функции остальных его членов, направляет их деятельность без ущерба для их компетенции и ответственности. Конституция предоставляет Председателю Правительства особые полномочия — право предлагать Королю проведение референдума с разрешения Конгресса депутатов (ст. 92), после рассмотрения вопроса в Совете министров и под свою ответственность предлагать распустить какую-либо одну палату или в целом Генеральные кортесы (ст. 115), самолично подавать в Конституционный трибунал ходатайства о неконституционности (п. «а» ч. 1 ст. 162). Именно Председатель Правительства является той фигурой, которая должна пользоваться доверием Конгресса депутатов и именно в отношении нее ставится вопрос о лишении доверия в результате внесения резолюции порицания, о чем см. ниже.

Члены Правительства не могут осуществлять другие представительные функции, присущие парламентскому мандату, а также иные публичные функции, не вытекающие из их должности, заниматься какой-либо профессиональной или коммерческой деятельностью (ст. 98 Конституции).

Формирование. Согласно Конституции (ст. 99), после каждого обновления Конгресса депутатов и в иных случаях, предусмотренных Конституцией, Король после консультации с представителями парламентских групп через председателя Конгресса вносит предложение о кандидатуре на должность Председателя Правительства. Кандидат представляет Конгрессу программу Правительства, которое собирается сформировать, и ходатайствует перед палатой о выражении доверия.

Если Конгресс абсолютным большинством, голосов выразит ему доверие. Король производит назначение. Если такое большинство не получено, та же кандидатура представляется повторно через 48 часов, и при повторном голосовании для получения доверия достаточно простого большинства.

При неполучении такого большинства процедура определения Председателя Правительства повторяется с новыми кандидатурами. Если же в течение двух месяцев после первого голосования по инвеституре ни один из кандидатов не заручится доверием Конгресса, Король при контрасигнатуре председателя Конгресса распускает обе палаты и назначает новые выборы. Конституция оставляет без регулирования ситуацию, которая может возникнуть в случае отказа председателя Конгресса контрасиг-новать королевский декрет о роспуске палаты.

Остальные члены Правительства назначаются и смещаются Королем по предложению Председателя (ст. 100 Конституции).

Правительство, согласно ст. 101, слагает свои полномочия после проведения всеобщих выборов, в случаях утраты доверия Парламента, отставки или смерти Председателя. При этом оно продолжает действовать до начала работы нового Правительства.

Ответственность. Председатель и остальные члены Правительства, в соответствии со ст. 102 Конституции, несут уголовную ответственность перед палатой по уголовным делам Верховного трибунала. Если им вменяется в вину измена или какое-либо преступление против безопасности государства, совершенные при исполнении обязанностей, обвинение может быть предъявлено только Конгрессом абсолютным большинством голосов по инициативе 1/4 депутатов. Королевская прерогатива помилования в этом случае не может быть применена.

Случаи уголовной ответственности членов правительства в мировой практике достаточно редки, ибо эта категория лиц обычно не склонна к совершению преступлений. Но в Испании как парламентарной монархии наряду с этим видом ответственности отдельных членов Правительства существует его солидарная политическая ответственность перед Конгрессом депутатов (ст. 108, 112 — 115 Конституции).

Реализуя политическую ответственность Правительства, Конгресс может абсолютным большинством голосов по предложению не менее 1/10 депутатов выразить Правительству недоверие (mocion de censura), но должен при этом предложить кандидатуру нового Председателя Правительства. Это — так называемый конструктивный вотум недоверия, который был воспринят, по всей видимости, из германского опыта. Предложение о недоверии голосуется не ранее пяти дней после его внесения. В первые два дня этого срока могут вноситься альтернативные предложения. Если предложение о недоверии не получило абсолютного большинства голосов, депутаты, его подписавшие, не могут вносить такое же предложение во время данной сессии.

Председатель Правительства после обсуждения в Совете министров может сам поставить перед Конгрессом вопрос о доверии в связи с правительственной программой или декларацией об общей политике. Для выражения доверия достаточно голосов простого большинства депутатов.

Если Конгресс отказал в доверии Правительству, оно подает Королю заявление об отставке, после чего осуществляется назначение нового Председателя Правительства по рассмотренной выше процедуре. В случае же вотума недоверия в Конгрессе новый кандидат в Председатели Правительства считается получившим инвеституру, и Король его назначает.

Таким образом, очевидно стремление учредителя ввести еще один элемент так называемого «рационализированного парламентаризма», направленного на обеспечение устойчивости Правительства перед лицом Парламента и избежание хронических правительственных кризисов. Действительно, для того, чтобы свергнуть Правительство, требуется получение абсолютного большинства голосов в Конгрессе депутатов и согласие по выдвигаемой против действующего Председателя Правительства конкретной кандидатуре его преемника; для выражения ясе доверия по инициативе Правительства достаточно получения простого большинства голосов в Конгрессе депутатов, т. е. доверие приобретается более легким способом.

Как отмечалось, Председатель Правительства после обсуждения в Совете министров и под свою исключительную ответственность может предложить Королю распустить какую-либо из палат Генеральных кортесов или обе, что тот и делает, издавая декрет, в котором объявляется дата новых выборов. Предложение о роспуске не может быть внесено в то время, когда Конгресс рассматривает вопрос о выражении недоверия. После роспуска новый роспуск невозможен в течение года, кроме случая, когда Конгресс не может выразить доверие кандидату в Председатели Правительства.

Роспуск палат Генеральных кортесов невозможен во время действия любого из указанных выше чрезвычайных положений (ч. 5 ст. 116 Конституции), а также в течение первого года каждой новой легислатуры (ч. 3 ст. 115).

Публичная администрация. В ст. 103 Конституции провозглашается, что публичная администрация служит общим интересам, действует объективно на основе принципов эффективности, иерархичности, децентрализации, деконцентрации и координации с полным подчинением закону и праву. Эта формула нуждается в специальном анализе. Из нее, в частности, следует, что администрация не участвует в политической борьбе и не должна в нее втягиваться. Принцип эффективности предполагает, что цели ее деятельности должны достигаться с минимальными затратами ресурсов. Иерархичность организации предусматривает, что нижестоящие органы и должностные лица в принципе подчиняются вышестоящим. Децентрализация означает передачу вниз права окончательного решения административных вопросов в случаях, когда для этого на соответствующем нижестоящем уровне управления имеются необходимые ресурсы. Деконцентрация представляет собой передачу на нижестоящие уровни управления права решения административных вопросов с сохранением возможности перерешать их на вышестоящих уровнях. Координация означает согласованные действия административных органов и должностных лиц, не находящихся в отношениях руководства и подчинения.

Особо примечателен принцип подчинения администрации закону и праву, причем слово «право» в тексте Конституции написано с прописной буквы. Это значит, что администрация обязана в своей деятельности следовать закону, но только в том случае, если закон не является антиправовым.

Рядом законов конкретизированы конституционные положения о доступе к публичной службе в соответствии с принципами заслуг и способностей, об особенностях осуществления профсоюзных прав, гарантиях беспристрастности и др.

Подчиненные Правительству формирования и учреждения безопасности имеют задачей охрану свободного осуществления прав и свобод и гарантирование безопасности граждан (ст. 104 Конституции).

В ст. 105 Конституции законодателю предписано урегулировать административное производство таким образом, чтобы обеспечить:

непосредственное или через признанные законом организации и ассоциации заслушивание граждан при разработке затрагивающих их административных распоряжений;

доступ граждан к архивам и административным регистрам, кроме тех, которые затрагивают безопасность и оборону государства, расследование преступлений и частную жизнь лиц;

процедуру, посредством которой должны издаваться административные акты, с заслушиванием в необходимых случаях заинтересованных лиц.

Эти принципы реализованы, в частности, в Законе об административном производстве 1958 г.

Контроль регламентарной власти и законности и целесообразности административных действий возложен ст. 106 Конституции на трибуналы. За частными лицами признается право на возмещение за ущерб, причиненный их имуществу и правам действиями публичных служб, кроме случаев непреодолимой силы.