Вопрос 21. Концепция

повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

На период 2009-2011 годов

Целью Концепции является повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Доходы в расчете на душу населения увеличились в 2001—2007 гг. с 9 тыс. руб. до 33,9 тыс. руб. Общее увеличение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ складывается благодаря положительной динамике доходов, как среди регионов-доноров, так и среди дотационных регионов.

Полномочия Российской Федерации, передаваемые для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, в полном объеме обеспечиваются финансовыми ресурсами, о чем свидетельствует наличие остатков неиспользованных субвенций на счетах бюджетов субъектов Федерации - - более 23 млрд. руб. на начало 2008 г., или около 17% объема субвенций, зачисленных в доходы бюджетов субъектов РФ.

Более 95% объема межбюджетных трансфертов распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил плани­рование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов субъектам РФ распределено между ними на три года, что создает благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах. Возможность прогнозировать объемы финансовой помощи из федерального бюджета служит дополнительной предпосылкой к введению среднесрочного бюджетного планирования и создает стимулы к увеличению налоговых и нена- логовых доходов на региональном и местном уровнях.

В 2007 г. осуществлен первый опыт по оценке эффективности управления региональными финансами с поощрением субъектов Федерации.

Основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшие четыре года являются:

1. продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий;

2. формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

3. совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований;

4. формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.

Приведение расходных обязательств в соответствие с разграничением

Полномочий

Завершение очередного этапа совершенствования разграничения полномочий предполагает уточнение состава расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Ежегодно число передаваемых полномочий Российской Федерации субъектам РФ увеличивается. Такая передача полномочий обеспечивается необходимыми финансовыми ресурсами. Однако объективно региональные и муниципальные власти не заинтересованы в максимально эффективном исполнении полномочий органов власти другого уровня, а механизмы мониторинга эффективности исполнения делегированных полномочий недостаточно проработаны.

Необходимо предусмотреть возможность пересмотра сложившейся системы разграничения полномочий с целью уменьшить число делегируемых полномочий, а также закрепить за каждым уровнем власти те полномочия, которые могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем власти, закрепить часть делегируемых полномочий за региональными и местными уровнями власти с одновременным увеличением доходов соответствующих бюджетов либо передачей отдельных расходов на федеральный уровень.

Определился круг полномочий, финансирование которых в настоящее время осуществляется практически полностью за счет средств федерального бюджета, но которые относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Предполагается изменение состава полномочий органов государственной власти субъектов РФ, в том числе за счет сокращения числа делегированных полномочий путем их перевода в собственные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации.

Формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

В настоящее время разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений в Российской Федерации, и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен.

Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является налог на недвижимость. Предполагается провести анализ обоснованности его введения и при решении вопроса о распределении

доходов от данного налога в бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации исходить из необходимости концентрации этих доходов по месту их формирования — в бюджеты поселений.

Рекомендуется создавать фонды финансовых резервов, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться симметрично экономической конъюнктуре в регионе (увеличиваться при экономическом росте и значительно снижаться в случае экономического спада).

Закрепленное в 2006—2008 гг. положение о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, учитывает многообразие типов муниципальных образований, различия в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале. Предполагается закрепить данное положение на постоянной основе.

В целях сокращения бюджетной асимметрии положениями переходного периода за субъектами РФ закреплено право устанавливать, в пределах 30% отчислений от налога на доходы физических лиц, иные единые нормативы отчислений от налога в бюджеты поселений и муниципальных образований представляется правильным закреплять подобные дополнительные нормативы отчислений на среднесрочную перспективу либо в рамках трехлетнего бюджета (на три года), либо отдельными законодательными актами субъектов Российской Федерации на срок от трех до пяти лет.

Совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов региональным и местным бюджетам

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственную политику в соответствующей сфере, внесут предложения по объединению ряда субсидий, администраторами которых они являются, преимущественно в одну - - на осуществление программ модернизации соответствующей отрасли в целом, в том числе на реализацию приоритетных национальных проектов.

При этом органом, осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере, должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом региональных особенностей.

Такой подход реализован в постановлении Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».

Если проект бюджета субъекта РФ составляется и утверждается на три года, в целях повышения возможностей регионов выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных районов (городских округов) при изменений показателей, используемых при расчете на очередной финансовый год и плановый период, то целесообразно предоставить субъектам Федерации право утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в установленных за­коном размерах.

Аналогичным правом следует наделить муниципальные районы в случае составления и утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Повышение качества финансового менеджмента региональных и

муниципальных финансов

Субъектам Российской Федерации будет предложено перейти к новому горизонту бюджетного планирования. При этом многолетние финансовые планы (бюджеты) должны быть в обязательном порядке ориентированы на достижение конечных результатов социально-экономического развития субъекта РФ. Кроме того, показатели прогнозирования бюджетных доходов и расходов должны быть увязаны с параметрами документов комплексного планирования социально-экономического развития субъектов Федерации.

Представляется возможным с 2009 г. законодательно закрепить дополнительные возможности и ограничения для субъектов Федерации не только в зависимости от дотационности, но и от качества управления региональными финансами.

При этом критерии качества управления финансами субъектов РФ должны устанавливаться нормативным правовым актом Правительства РФ не менее чем за полугодие до начала очередного финансового года, с целью возможности их учета на стадии бюджетного планирования. По завершении финансового года составляется рейтинг качества финансового менеджмента, в котором субъекты Российской Федерации подразделяются на три группы: с высоким качеством финансового менеджмента, с надлежащим качеством финансового менеджмента и требующие санации. Аналогичная система может быть рекомендована для разработки порядка оценки качества управления местными бюджетами.

С целью формирования такого рейтинга будут разработаны показатели оценки эффективности использования бюджетных средств для органов власти субъектов РФ и муниципальных образований,

Для муниципальных образований в субъектах РФ должны быть установлены стимулы к повышению эффективности использования бюджетных средств и формированию заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов местных бюджетов.

В этих целях Минфин России продолжит проведение федеральных конкурсов в сфере реформирования муниципальных финансов в рамках конкурсов реформирования региональных финансов и разработает рекомендации по проведению аналогичной работы в субъектах РФ.