Политические автономии

В эту категорию включают политические (этатические) образо­вания, отличительная черта которых — наличие собственных зако­нодательных органов власти. Важным признаком при этом яв­лялось обладание легитимными прерогативами внутреннего авто­номного управления. Однако их суверенные права ограничивались общегосударственными институтами. В условиях российской поли­тической системы таким институтом была самодержавная власть. В соответствии с этим рассматриваемая форма автономии называ­лась также несамостоятельным (несуверенным) государством.

Среди политических автономий, следуя историко-хронологическому принципу, необходимо прежде всего отметить гетманскую форму управления на Украине. Гетманы, как показано в соответ­ствующей главе книги, обладали на первых порах сравнительно широкими властными полномочиями. После воссоединения с Рос­сией их прерогативы сохраняются на Левобережной Украине и не­сколько слабее — в Слободской Украине и в Запорожской Сечи. Однако власть гетмана была в определенной мере ограничена Радой, своего рода законодательного органа, имевшего право избирать верховного главу Украины. Гетман зависел от выбора казацкой старшины, но после акта воссоединения он стал утверж­даться русским царем. Некоторое сужение его властных функций произошло и в сфере внешней политики, он не мог, в частности, без согласования с российским правительством вступать в связи или начинать войну с Речью Посполитой.

Трансформация гетманщины в XVIII в. происходила за счет установления правительственного надзора и введения российских учреждений (коллегий) на Украине. После измены Мазепы строгий контроль устанавливался не только над гетманом, но и над казац­кой старшиной. Перманентная борьба между нейтралистским и регионалистским курсом империи прослеживается и на примере Ле­вобережной Украины и Запорожской Сечи.

Образование абсолютистской монархии усилило правительст­венную политику унификации административного устройства края в общероссийском масштабе. Этот процесс сопровождался также некоторыми переменами в структуре органов местного управления. В их состав вводятся и представители украинской шляхты, приравненной при Екатерине II к русскому дворянству. Формиру­ется новое землевладельческое сословие с собственными корпора­тивными интересами. Украинское дворянство получает возмож­ность влиять на административные органы управления. Возрастает и значение казацкой старшины, возглавлявшей низовые звенья местного аппарата. Однако в отличие от прошлого она не избира­лась, а фактически назначалась по указанию правительства. Поэ­тапное осуществление преобразований в сфере управления, сочета­ние административных и социальных методов способствовали адаптации Украины в общегосударственную структуру Российской империи.

Украинская автономия просуществовала с небольшими пере­рывами более полутора веков. Левобережная часть вместе с Запо­рожской Сечью постепенно трансформируется в Малороссийскую губернию. Дальнейшая административно-территориальная унифи­кация региона происходит с вхождением в состав России в 90-х гг. XVIII в. Правобережной Украины. В XIX — начале XX в. Украина практически мало чем отличалась по своему внутреннему устрой­ству от многих других окраин империи.

В рассматриваемом историко-типологическом аспекте немалый интерес представляет форма политической автономии Великого княжества Финляндского. Фактический статус этого региона впол­не подходит под определение автономии в виде "несуверенного государства, подчиненною России и неразрывно связанного с имперской короной". Подобное мнение высказывалось еще в до­революционный период — в ходе упоминавшейся дискуссии о по­ложении края в составе империи. Великое княжество Финляндское при этом рассматривалось некоторыми исследователями как "кон­ституционная монархия" под верховной самодержавной властью русского царя⁷¹.

По основным признакам внутреннего устройства Финляндия представляла собой форму политической автономии в составе Российского государства. Она получила особый, базирующийся на специальном регламенте статус временного управления. Алек­сандр I утвердил верховный законодательный орган — Правитель­ственный совет, в дальнейшем переименованный в Сейм, а затем преобразованный в Сенат. Финский Сейм являлся органом сослов­ного представительства, главную роль в нем играло дворянство, потомки немецких рыцарей, католическое духовенство. В XIX — начале XX в. Великое княжество Финляндское было одним из немногих европейских стран, где сохранялись архаические сослов­ные порядки. Привлекает внимание, что члены парламента от высшего сословия назначались, а не выбирались в отличие от курий бюргерства и крестьянства. Сеймовый устав 1869 г. несколь­ко расширил избирательные права сословий, но господство круп­ных землевладельцев осталось почти неизменным⁷². В конце 60-х гг. XIX в. Сейм получил так называемое право моции — законода­тельной инициативы. Однако нормативные акты, разработанные парламентом, обретали силу закона лишь после их утверждения российским императором⁷³.

Ограниченность государственного суверенитета Финляндии проявлялась и в сфере верховного административного управления. Финский парламент, как уже говорилось, должен был через особо­го министра (статс-секретаря) координировать свою деятельность с центральными ведомствами империи. Характерно, что председателем Сейма являлся назначаемый царем генерал-губернатор, контролировавший и исполнительную власть и осуществлявший ко­мандование вооруженными силами княжества⁷⁴.

Необходимо также отметить, что Великое княжество Финлянд­ское отличалось от многих российских окраин наличием местного самоуправления, основанного на выборных началах. Функциони­ровало оно в городах, сельских уездах, так называемых лагманских участках и находилось под надзором губернаторов края и ряда сенатских комиссий.

Таким образом, политико-административная система Финлян­дии представляла собой довольно сложный организм, сочетавший в себе черты буржуазного парламентаризма с пережитками со-словно-феодального строя. Между тем развитие финского общест­ва по капиталистическому пути диктовало необходимость ради­кальных преобразований. В политической структуре княжества к концу XIX в. обозначаются сдвиги, ведущие к укреплению его суверенитета. Главным показателем стало обретение Сеймом права моции, а затем и функций законодательного органа. Подо­бная тенденция встретила ответную реакцию высших правительст­венных кругов, опасавшихся роста финского сепаратизма. В конце XIX в. была сделана попытка интегрировать, теснее связать деятельность финских учреждений с общероссийской государст­венной системой. Созданные для этого особые комиссии раз­рабатывали проекты объединения таможенных, почтовых ве­домств и денежной системы. В 90-е гг. XIX в. царское правитель­ство берет курс на ликвидацию автономного статуса края. Однако в период революции 1905—1907 гг. самодержавие пошло на уступки, утвердив новый устав Сейма. Верховный законодатель­ный орган княжества был реорганизован в однопалатный Сенат, комплектовавшийся на принципах всеобщего и равного избира­тельного права. Финский парламент нового образца был упразд­нен в 1910 г. по царскому указу. В марте 1917 г. Временное правительство восстановило финскую автономию, но в июле разогнало Сенат⁷⁵.

Финляндия являла собой любопытный образец политической автономии — со своим парламентом, отдельной монетной, поч­товой и таможенной системами. Царское правительство, содейст­вуя политической автономии региона, одновременно стремилось управлять им, как и другими окраинами, не имевшими аналогич­ного статуса. Но совмещение двух различных начал — централист­ской и регионалистской политики — оказалось трудной задачей. Принципы абсолютной монархии пришли в столкновение с практикой самоуправляющейся автономии. Определенную роль в этом сыграло и постепенное экономическое обособление края, затраги­вавшее интересы нарождающегося российского капитализма. В си­лу названных и других причин фактически Великое княжество Финляндское повторило закономерный путь других политических образований в составе Российской империи.

Серьезного внимания заслуживает в этом плане и Царство Польское. В отличие от финляндской, польская автономия изна­чально базировалась на октрорированном праве, дарованном в 1815 г. Александром I. Политическое самоуправление Польши было закреплено в конституции, прообразом которой послужила Французская хартия 1814 г. Вместе с автономией конституция Царства Польского провозглашала его неразрывную политичес­кую и династическую связь с Россией⁷⁶.

Польша считалась государством с особым конституционным правом и собственной армией. Российский император, являвшийся одновременно польским королем, признавался главой всей испол­нительной власти, но законодательные функции должен был осу­ществлять совместно с парламентом (Сеймом). Польский Сейм, члены верхней палаты которого назначались царем, обладал более широкими, чем финский, законодательными полномочиями. Пар­ламент, как уже говорилось, мог отвергнуть законопроекты, пред­ложенные на его рассмотрение правительством. Сейм принимал большинством голосов в обеих палатах проекты законов и пред­ложений императора и передавал обратно свои решения, которые обретали силу закона только с одобрения и согласия царя.

Важную роль в государственном управлении Царства Польско­го играл Государственный совет, разрабатывавший законопроек­ты, которые поступали на рассмотрение парламента. В его состав входили общее собрание и Административный совет, возглавляв­шийся наместником императора. Функции наместника Польши были во многом схожи с прерогативами генерал-губернатора Ве­ликого княжества Финляндского. Определенную аналогию можно провести и между ролью в местном управлении сословно-представительных органов в Финляндии и Польше, где влиятельная шляхта занимала господствующее положение в гражданской администрации, суде и полиции⁷⁷.

Польская автономия — это пример трансформации консти­туционно-монархического устройства в обычную административ­ную автономию. Восстание 1830 — 1831 гг., как показано выше, привело к ликвидации конституции, Сейма и Государственного совета. Почти вся полнота власти оказалась в руках наместника, облеченного широкими полномочиями. Упразднялись министерст­ва, воеводства преобразовывались в губернии, а советы — в уезды. Польское войско было распущено, а наместник стал главнокоман­дующим русской армией в Царстве Польском и сопредельных областях Украины и Белоруссии.

В пореформенное время, после восстания 1863 — 1865 гг., происходит отмена наместнической формы управления вместе с административно-территориальной автономией края. Однако ре­волюция 1905 — 1907 гг. и начавшиеся в стране демократические преобразования усилили движение за восстановление польской автономии. Польские делегаты наряду с представителями других национальных окраин принимали участие в работе Государствен­ной Думы. В 1915 г., в разгар первой мировой войны, блок думских фракций поставил вопрос о воссоздании политической автономии Польши. Однако, как и другие национально-территориальные про­блемы, эта не нашла своего решения до февраля 1917 г.

Административная и политическая формы автономии пред­ставляют огромный интерес для осмысления процессов становле­ния и эволюции общероссийской государственной системы. Прой­денный ими исторический путь схематически можно изобразить в виде прерывистой, неравномерной во времени и пространстве линии. Хотя при этом генеральным направлением являлось посте­пенное затухание региональной формы административного само­управления, но эта тенденция в начале XX в. сменяется резким всплеском автономизации. В 1917 г. в условиях нарастающей волны провинциального сепаратизма предпринимаются шаги для создания региональных автономий. В рамках унитарной империи в ее окраинах начинают вызревать новые виды государственно-административного устройства. В период между двумя революци­ями появляется идея национально-культурной (национально-территориальной) автономии в составе единого буржуазного государ­ства. Разумеется, имелись и сторонники полного отделения коло­ниальных окраин от метрополии, но это движение не получило сколько-нибудь значительного размаха. Вместе с тем большой резонанс обрело стремление к расширению прав местных органов самоуправления⁷⁸.

После Февральской революции в повестку дня встают вопросы, связанные с осмыслением принципов автономии применительно к российской действительности. Оживленно дискутируются проблемы политической децентрализации и предоставления окраинам высшей административной власти — с правом собственного зако­нотворчества. Приверженцы регионалистских идей ратуют за непо­мерное расширение автономных прав и самодеятельности наци­ональных областей. Против них выступают сторонники админист­ративной формы автономии в составе единого федеративного государства. Решение национального вопроса одни из них видели в широком распространении земства и предоставлении окраинам самоуправления с законодательными функциями. Другие выступа­ли за так называемую областную федерацию со своей конституци­ей, исполнительными органами, финансами, судом, полицией, про­свещением и здравоохранением. Выдвигается идея автономии но­вого типа с местным самоуправлением, высшие органы которого не назначались бы, а выбирались на демократической основе. В понятие такой автономии нередко включалось полноправное представительство в региональных органах власти местных поли­тических и национальных групп. Основные ее черты представлялись в виде отдельных территорий, имеющих свои особенности этнического состава, демографического развития, быта, обычаев и хозяйственной жизни. Главной целью образования таких полити­ко-административных единиц считалось обеспечение и защита ин­тересов коренного населения и этнических меньшинств в рамках национальной автономии⁷⁹.

В ряде окраин распадающейся империи пробивают себе дорогу идеи так называемого областничества. Предъявляются требования по созданию местных автономий в рамках общероссийского госу­дарства, которое мыслилось как совокупная федерация областей. В некоторых регионах Временное правительство вынуждено пойти на создание административных региональных автономий, В част­ности, в Средней Азии, Закавказье, на Украине формируются специальные комитеты, а при них — совещательные органы из общественных представителей, избранных от коренного и пришло­го населения. Комитеты получили основные права бывших гене­рал-губернаторов, но их права ограничивались контролем цент­рального правительства. Новая форма власти выступала в качест­ве региональной автономии, а не как институт местного самоуправления, поскольку ее высшие органы не избирались, а на­значались Временным правительством. Комитеты действовали вместе с особыми совещательными комиссиями, состоявшими из представителей политических и национальных партий и общест­венных групп окраин. В Туркестанский комитет, например, входи­ло 9 депутатов всех созывов Государственной Думы. Низовые звенья этого комитета были превращены в исполкомы местных общественных представителей, созданные Временным правитель­ством в марте 1917 г. по всей России. В это же время появляется и Особый Закавказский комитет, при котором образуются специ­альные комиссии по управлению всеми сферами административ­ной и хозяйственной деятельности. Кроме того, в Туркестане, как и в других регионах, были учреждены исполкомы общественных групп и организаций края⁸⁰.

Центральная Рада, сформированная приверженцами нацио­нальной автономии и вынужденно признанная Временным прави­тельством, выдвинула следующие требования: право на самоуп­равление украинского народа; создание собственных органов ис­полнительной власти на местах — губернских, уездных и городских комитетов и народных управ в волостях и селениях; учреждение при Временном правительстве поста министра по ук­раинским делам; предоставление Украине государственной автоно­мии в составе Российской Федерации и т.д.

В канун Октябрьской революции процесс суверенизации фак­тически стал неуправляемым, охватив почти всю территорию Рос­сии — от ее западных границ до Дальнего Востока. Национальный комитет, созванный в Бурятии, объявил о своем праве на учрежде­ние законодательного собрания. Съезд алатайцев в Бийске провозгласил создание национальных волостей и уездов и образовал Алтайскую горную думу. Создание национально-автономных органов власти декларировали народные съезды в Якутии и Казах­стане. После сентября 1917 г. появились областные автономии на Северном Кавказе, а по стране все чаще звучали призывы к созда­нию федерации народов и территорий России⁸¹. Центробежные движения, охватившие почти все национальные регионы, постави­ли страну на грань распада.