5. Возможности мот в защите профсоюзных прав

Среди различных международных организаций системы Организации Объединенных Наций Международная Организация Труда (МОТ) является важнейшей в деле защиты профсоюзных прав. Главная цель деятельности МОТ сформулирована в преамбуле к ее Уставу - обеспечение всеобщего и прочного мира на основе социальной справедливости. Она опирается на понимание того, что условия труда, влекущие за собой несправедливость, нужду и лишения для большого количества людей, порождает такое недовольство, которое подвергает опасности мир и согласие во всем мире. Такой вывод был сделан и с учетом революционных потрясений, произошедших, в частности, в России и Германии в 1917 - 1918 гг., основной движущей силой которых выступал рабочий класс, доведенный до нужды и отчаяния несправедливыми социальной политикой и трудовым законодательством. Соответственно международное и профсоюзное движение в борьбе за признание и реализацию профсоюзных прав наиболее часто обращаться к помощи этой организации. С момента основания в 1919 г. МОТ было принято 387 конвенций и рекомендаций, в том числе – 188 конвенций. Республика Беларусь вступила в МОТ в 1954 г.; ею ратифицировано 49 конвенций, из них 45 действующих.

Устав МОТ исходит из двух принципов: всеобщности (универсальности) и 3-стороннего представительства. Первый означает, прежде всего, возможность вступления в МОТ для всех государств, берущих на себя предусмотренное уставом обязательства. Этот принцип обязывает членов МОТ способствовать улучшению условий труда и жизни трудящихся во всех странах, представлять им равное право пользоваться теми преимуществами, которые вытекают из членства в организации. Если принцип всеобщности характерен для большинства международных организаций, то принцип 3-сторонего представительства свойственен только МОТ. Сущность его состоит в том, что каждый член МОТ представлен в организации делегатами правительства, трудящихся и предпринимателей, причем каждая группа представителей может занимать самостоятельную позицию при решении проблем труда.

В задачи МОТ, согласно ее Устава, входит осуществление международно-правового регулирования и защиты профсоюзных прав и она действительно выполняет эту задачу, одобряя «профсоюзные» конвенции и рекомендации, принимая меры к их ратификации как можно большим числом государств-членов и исполнению ими норм конвенций в национальном законодательстве и на практике. В порядке реализации своей функции оказания технического содействия (помощи) МОТ готовит кадры для профсоюзной работы, предоставляет через экспертов помощь в разработке национального законодательства о профсоюзах и контроле за его применением. Именно МОТ в1981г. одобрила конвенцию № 154 и рекомендацию № 163 о содействии коллективным переговорам. В 1987 г. 73-я сессия ГК МОТ приняла специальную резолюцию по профсоюзным правам.

У МОТ действительно есть возможности для защиты профсоюзных прав. В отличие от других специализированных учреждений системы ООН она имеет специальный механизм контроля за применением международных трудовых норм (стандартов). Согласно Уставу, в МОТ создан и действует контрольно-надзорный механизм, охватывающий:

• деятельность постоянного Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций;

• создание на сессии ГК МОТ комитета по применению конвенций и рекомендаций;

• контрольные функции Административного совета МОТ;

• рассмотрение жалоб на нарушение профсоюзных прав особым Комитетом по свободе ассоциации;

• назначение Административным советом специальных комиссий по расследованию (с выездом в страну) и даче рекомендаций и комиссии по сбору фактов и примирению в связи с нарушениями профсоюзных прав;

• посылка миссий консультантов и региональных консультантов;

• прямые контакты и другие, менее формальные меры.

Все эти органы и процедуры призваны обеспечить исполнение международных норм МОТ путем особого международно-политического давления на государства-члены, которые ратифицировали конвенцию, но не исполняют ее положения или нарушают их. Понятно, что МОТ не может применять принудительные санкции к государству - нарушителю (тем более к предприятию, компании). Но в своих докладах она может делать замечания государству по поводу нарушения конкретных положений ратифицированных им конвенций или даже упомянуть государство как нарушителя в специальном параграфе («черном списке»), что для него крайне нежелательно, так как подрывает международный и даже внутренний престиж. Этот же механизм используется для контроля за применением «профсоюзных» конвенций и рекомендаций МОТ.

Наиболее важный орган в механизме контроля - Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций - получает и рассматривает доклады государств - членов МОТ о мерах, принятых ими по конвенциям и рекомендациям. Но Комитет вправе только делать «замечания» нарушающим конвенции правительствам государств. Эти замечания включаются в общий доклад, публикуемый для представления генеральной конференции МОТ. Они рассматриваются ежегодно специальным Комитетом по применению конвенций и рекомендаций, назначаемым сессией ГК, а затем по его представлению утверждаются сессией ГК.

При Административном совете МОТ действует созданная в 1951 г. Комиссия по свободе объединений (по профсоюзным свободам). Она рассматривает жалобы о невыполнении государствами ратифицированных и не ратифицированных конвекций о профсоюзных свободах и дает «рекомендации» правительствам. До сих пор Комиссия рассмотрела более 1700 жалоб, вынося заключения и давая рекомендации по дальнейшим мерам, таким образом, развивая свод принципов международного трудового права.

Жалобы могут подавать профсоюзы, организации нанимателей. Согласно правилам Комиссии, жалобы должны подаваться: профсоюзом или национальным профцентром страны, к которому непосредственно относятся изложенные в жалобе пункты, либо одной из международных профсоюзных организаций, имеющих совещательный статус в МОТ (например, МКСП), либо Международным профсоюзным секретариатом, если речь идет о его филиале. Административный совет создает также особую Комиссию по сбору фактов и примирению, на рассмотрение которой передается особо важные жалобы. Это случается, однако, крайне передается особо важные жалобы. Это случается, однако, крайне редко (в 80-е годы было передано всего 5 жалоб, одна их них - против Чили). Наконец, сам Административный совет МОТ вправе принимать жалобы или представления на страны - члены МОТ, виновные в нарушении ратифицированных ими конвенций. Он правомочен передать жалобу в назначенную им особую комиссию по расследованию, представляющую рекомендации по устранению нарушений после обследования в какой-либо стране. Формально Административный совет через Генеральную конференцию может применять ряд санкций против виновных государств-членов и даже «такие действия, какие он сочтет целесообразными» (ст.33 Устава МОТ). Но на деле воздействие обычно ограничивается опубликованием «представлений» и ответов от правительств, если они присылаются.

Одно из проявлений и одновременно одна из причин недостаточной эффективности контрольного механизма МОТ - слабость позиций профсоюзов в контрольных органах МОТ. Так, представители профсоюзов в МОТ не обладают соответствующими правами, чтобы серьезно повлиять на контрольный механизм и его органы. Ни Устав МОТ, ни регламенты деятельности ее сессий и органов не дают профсоюзам таких прав. У профсоюзов просто паритетные права (на деле не равные правам правительств и предпринимателей). А это оказывается недостаточным. В МОТ, считавшейся в принципе организацией по защите интересов трудящихся, у профсоюзов должны быть большие права. Что же касается фактического веса, влияния профсоюзов в контрольных органах МОТ, то они также невелики: представители профсоюзов составляют там меньшинство против представителей правительств и предпринимателей. Более того, в Комитет экспертов представители профсоюзов вообще отсутствуют, как и в Комиссии по сбору фактов и примирению. Правда, отдельные нормы Устава МОТ предусматривают для национальных и международных профсоюзов вне рамок МОТ некоторые права на участие в процедурах контроля: ст.24, например, закрепила право профсоюзов подавать в МОТ «представления» о несоблюдении конвенций каким-либо членом организации (как и право объединений предпринимателей на такие же представления).

Наиболее реальной мерой воздействия профсоюзов на контрольный механизм остается представление ими замечаний на доклады своих правительств, посылаемые в Комитет экспертов в связи с исполнением конвенций, либо самостоятельная посылка в Комитет замечаний на такие доклады. Все эти доклады и замечания к ним попадают в Комитет экспертов, обобщаются, а затем обсуждаются Комитетом по применению конвенций и рекомендаций, который создается на сессиях ГК МОТ, окончательно же они утверждаются самой сессией ГК МОТ, которая делает замечания в адрес отдельных государств-членов.

Другой реальной возможностью использования профсоюзами контрольного механизма МОТ для принудительного исполнения конвенций в интересах трудящихся является право жалоб профсоюзов в МОТ и участие профсоюзных представителей в их рассмотрении. Профсоюзы, и особенно международные профцентры МКСП, ВКТ и ВФП, часто подают формальные представления и жалобы через официальных делегатов сессий ГК МОТ либо в Административный совет, либо в Комиссию по свободе объединений. В последние годы дела возбуждались против почти половины государств-членов (46%), хотя чаще - против развивающихся стран. Они касались самых разных нарушений профсоюзных прав, начиная от репрессий против профсоюзных деятелей и кончая забастовками и колдоговорами (25%). Очевидно, что у профсоюзов имеются весьма реальные возможности использовать контрольный механизм МОТ для защиты профсоюзных прав. Наиболее эффективными представляется путь подачи представлений и жалоб на их нарушения. Этим могут воспользоваться представители профсоюзов в органах МОТ, международные профцентры, международные отраслевые профобъединения, имеющие прямые выходы на отраслевые комитеты МОТ, а также национальные профсоюзы через отраслевые международные профобъединения или через своих представителей в МОТ. Немаловажна и возможность подачи замечаний на доклады правительств об использовании норм МОТ (такие замечания профсоюзов целесообразно направлять прямо в соответствующие органы МОТ). Наконец, не следует забывать и о возможности профсоюзов высказывать замечания на проекты документов МОТ, вопросники и другие материалы, присылаемые органами МОТ. Известны случаи, когда вмешательство МОТ приводило к освобождению членов профсоюзов из-под ареста, восстановлению их на работе, к защите прав профсоюзов.

Правомочия и статус профсоюзов в МОТ, особенно международных профцентров, наделенных лишь полным «консультативным статусом», недостаточны для эффективной защиты трудовых и профсоюзных прав. Паритетные права профсоюзов делают их более слабыми перед лицом представителей правительств и предпринимателей. Меньше возможности имеет МОТ для защиты профсоюзных прав на предприятиях ТНК. В 1977 г. МОТ приняла трехстороннюю декларацию принципов относительно многонациональных предприятий и социальной политики. Обычно механизм МОТ для исполнения декларации, не обладающей силой обычных конвенций МОТ, не применяется. Однако, учитывая требования рабочего движения и профсоюзов, руководство МОТ вынуждено было создать специальный механизм исполнения декларации. Был создан постоянный, трехсторонний комитет МОТ по транснациональным корпорациям (ТНК), правительствам было предложено периодически докладывать МОТ о выполнении данной декларации, Административный совет стал готовить специальные исследования и доклады по ТНК. Однако на практике критические комментарии органы МОТ приводят крайне редко, ограничиваясь констатацией фактов, приведенных правительствами стран. Столь же малоэффективен и механизм МОТ по разрешению конфликтов в связи с толкованием принципов декларации. На национальном уровне правительства фактически игнорируют профсоюзы. Например, в США дело ограничилось тем, что в созданный при Президенте США Комитет по делам МОТ был включен председатель национального профцентра АФТ-КПП, и правительство сочло это достаточным для исполнения декларации. В Бельгии был провален законопроект, обязывающий все компании, включая ТНК, информировать рабочие советы о применении международных норм контроля за ТНК.

Таким образом, возможности профсоюзов использовать возможности МОТ для международной защиты профсоюзных прав на предприятиях ТНК пока очень ограничены.