0. 1.2. Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в международном праве

Одним из важнейших элементов механизма защиты прав человека является институт Уполномоченного по правам человека или институт Омбудсмена. Зародившись в начале двадцатого века, как национальный механизм защиты прав человека, институт Омбудсмена начинает играть все более важную роль в механизме защиты прав человека на международном уровне.

Вопрос об учреждениях по правам человека, к которым относится институт Омбудсмена, впервые обсуждался Экономическим и Социальным Советом ООН (ЭКОСОС) в 1946 году. В своей Резолюции 2/9 от 21 июня 1946 года ЭКОСОС предложил государствам-членам рассмотреть вопрос о «желательности учреждения групп или местных комитетов по правам человека для сотрудничества с Комиссией по правам человека ООН».

В октябре 1991 года в Париже состоялось первое Международное совещание по вопросу развития учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. Его выводы были поддержаны Комиссией по правам человека ООН в резолюции 1992/54 в качестве принципов, касающихся статуса и функционирования учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы), и впоследствии поддержаны Генеральной Ассамблеей ООН в своей резолюции 48/134 от 20 декабря 1993 года³¹.

После 1991 года был придан значительный импульс деятельности Организации Объединенных Наций в области формирования учреждений по защите прав человека. Был проведен ряд важных совещаний, в том числе:

– второе Рабочее совещание Азиатско-тихоокеанского региона по вопросам прав человека в Джакарте в январе 1993 года, на котором обсуждался вопрос о создании национальных учреждений в Азиатско-Тихоокеанском регионе,

– Совещание представителей национальных учреждений и организаций, поощряющих терпимость и гармонию и борющихся против расизма и расовой дискриминации в апреле 1993 года в Сиднее,

– второе Международное совещание национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека в декабре 1993 года в Тунисе.

В 1993 году прошла Всемирная конференция по правам человека. На ней были подтверждены многие важные принципы, включая принцип неделимости и взаимозависимости всех прав человека³².

Последние события подтверждают, что международное сообщество идет по пути развития этого института защиты прав человека. Для упорядочения реализации контрольных функций, осуществляемых ООН в области прав человека в декабре 1993 года Генеральной Ассамблеей ООН было принято решение об учреждении поста Верховного комиссара ООН по правам человека, который осуществляет функции Омбудсмена на международно-правовом уровне.

Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ) занимается вопросами защиты и поощрения прав человека во всем мире. Штаб-квартира Управления Верховного комиссара ООН по правам человека находится в Женеве. Более чем в 40 странах мира работают представительства управления. Деятельность Управления Верховного комиссара ООН по правам человека направлена на обеспечение соблюдения международно-признанных норм в области прав человека. Для этого Управление Верховного комиссара ООН по правам человека оказывает содействие всеобщей ратификации и реализации международных договоров по правам человека, а также способствует укреплению уважения к законности и нормам права. Среди целей Управления Верховного комиссара ООН по правам человека – устранение препятствий полного соблюдения прав человека и предотвращение их нарушений³³.

В глобальном Плане стратегического управления на 2010-2011 гг. описываются основные направления деятельности, на которых будет сконцентрировано внимание Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, а также определяется объем необходимых ресурсов.

План стратегического управления базируется на главных целях Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, заключающихся в защите и содействии реализации всех прав человека. Разработка этого плана была вызвана необходимостью решить острые проблемы в области прав человека в современном мире, такие как бедность, дискриминация, конфликты, безнаказанность, проблемы демократии, слабое развитие институтов.

По итогам договоренности между Верховным комиссаром ООН по правам человека Управление Верховного комиссара ООН по правам человека и Правительством Российской Федерации, в январе 2006 года было решено создать правозащитное учреждение при системе ООН в Российской Федерации. Расширение и укрепление сотрудничества с российскими партнерами стало результатом двух визитов Верховного комиссара ООН по правам человека в Российскую Федерацию в 2005 и 2006 годах. На этой основе втечение 2007 года между Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека и заинтересованными ведомствами и организациями велись всесторонние консультации относительно содержания и форм долгосрочного сотрудничества в области поощрения прав человека в Российской Федерации. В результате был разработан документ под названием «Концептуальные рамки сотрудничества с Российской Федерацией на 2007 год и последующий период», который был утвержден в августе 2007 г. посредством обмена письмами между Верховным комиссаром ООН по правам человека и Министром иностранных дел РФ.

В Концептуальных рамках сотрудничества выделены четыре основных направления:

• верховенство права;

• равноправие и толерантность;

• образование и информирование по правам человека;

• включение тематики прав человека в деятельность представительств учреждений ООН в Российской Федерации.

В марте 2008 года к работе в Москве приступил Старший советник по правам человека, сфера его деятельности – это общее руководство процессом планирования и реализации конкретных мероприятий системы ООН в Российской Федерации согласно Концептуальным рамкам сотрудничества.

Офис Управления Верховного комиссара ООН по правам человека в Москве поддерживает партнерские отношения с государственными органами федерального и регионального уровня, учреждениями ООН, организациями гражданского общества, в том числе, неправительственными организациями, научно-исследовательскими центрами и другими учреждениями и организациями, заинтересованными в практической реализации Концептуальных рамок сотрудничества³⁴.

При поддержке МИД России 16 марта 2010 г. в Москве был проведен международный форум о роли бизнеса в вопросах соблюдения прав человека. Для проведения форума в Москву впервые приехал Специальный представитель Генерального Секретаря ООН по вопросу о правах человека и транснациональных корпорациях профессор Джон Рагги.

Тогда же на базе РУДН в рамках реализации совместной магистерской программы по правам человека был открыт межвузовский ресурсный центр по правам человека.

Также был учрежден и запущен пилотный проект совместной магистерской программы по правам человека в трех московских ВУЗах при активном участии Европейского межуниверситетского центра по правам человека и демократизации в Венеции. Роль координатора Программы взял на себя Российский университет дружбы народов. Подготовлена первая обширная библиография русскоязычных публикаций о правах человека.

В июле 2010 г. совместно с Российской Ассоциацией Международного Права в Счетной Палате РФ был проведен круглый стол для обсуждения процесса Универсального периодического обзора и его рекомендаций в адрес Российской Федерации.

В рамках Международного дня борьбы за ликвидацию расовой дискриминации совместно с Общественной палатой РФ 21 марта 2009 г. был проведен круглый стол, посвященный продвижению толерантности и недискриминации по расовому/этническому принципу.

На региональном уровне также формируется институт Уполномоченного по правам человека.

Наиболее активно этот процесс проходит в Европе. Так, в 1999 году на 104 сессии Комитета Министров Совета Европы в Будапеште была принята резолюция о Комиссаре по правам человека Совета Европы³⁵. В статье 3 (d) резолюции указывается, что Комиссар способствует деятельности национальных омбудсменов или аналогичных институтов в области прав человека. Статья 5 (1) предусматривает, что Комиссар «может принимать меры на основе любой информации, имеющей отношение к возложенным на Комиссара функциям», и, что среди других сторон такую информацию могут направлять Комиссару «национальные омбудсмены». На основании состоявшегося обмена мнениями Комитет Министров пришел к выводу, что необходимо поощрять практику назначения омбудсменов в тех странах или образованиях федеративных государств, где они еще отсутствуют.

21 сентября 1999 года Парламентская Ассамблея Совета Европы избрала первого европейского Уполномоченного по правам человека. Им стал Альваро Хиль-Роблес (Испания).

Принцип всеобщего уважения прав человека, утвердившийся в современном международном праве, предусматривает обязанность каждого государства поощрять и развивать деятельность по эффективному осуществлению и защите прав человека. Это означает, что права, и свободы человека подлежат соблюдению во всех государствах и действуют в отношении всех лиц. В подавляющем большинстве международные нормы в области прав человека не могут применяться непосредственно на территории государства и требуют определенных шагов по своей имплементации.

Поэтому актуальным становится вопрос соотношения международных стандартов в области прав человека и национального законодательства, обеспечивающего защиту этих прав. Именно «в области внутригосударственной компетенции происходит регулирование соотношения международного и национального права, создается своего рода правореализующий оптимум, то есть совокупность таких условий и положений, которые не допускают разрыва между обеими системами права»³⁶.

Международно-правовые документы в области прав и свобод человека стали интенсивно приниматься после Второй мировой войны. Первым таким документом стала принятая III сессией Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года Всеобщая декларация прав человека³⁷. С тех пор по решению ООН день 10 декабря провозглашен Днем прав человека.

18 декабря 1966 г. были открыты для подписания и последующей ратификации два других важнейших документа в области прав человека: Международный пакт о гражданских и политических правах³⁸ и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах³⁹и ряд других нормативных документов в области защиты прав человека. Следует отметить, что названные документы составляют своего рода Хартию прав человека, поскольку являются фундаментом, базой отрасли прав и свобод человека в международном праве.

Европейский Омбудсмен – назначаемое Европарламентом должностное лицо, проводящее независимые расследования по фактам нарушения порядка управления со стороны институтов и других органов Союза⁴⁰.

Должность Европейского Омбудсмена – независимого посредника в конфликтах между исполнительными и законодательными ветвями власти в ЕС, человека, которому любой гражданин Европы может пожаловаться на структуры ЕС, – была учреждена Договором о Европейском Союзе («Маастрихтский договор»). Первым Омбудсменом Европы стал Якоб Сёдерман (Jacob Soderman), назначенный на эту должность Европейским Парламентом в июле 1995 года и переизбранный на второй срок в 1999 году. В 2003 году пост Омбудсмена занял Никифорос Диамандоурос (Nikiforos Diamandouros). Переизбран Европарламентом на второй пятилетний период 20 января 2010 года.

В соответствии с Договорами, статус и общие условия, на которых основано выполнение Омбудсменом его обязанностей, были с одобрения Совета Европейского Совета и с учетом мнения Европейской Комиссии установлены Европейским Парламентом – решением от 9 марта 1994 года.

Назначение и место Омбудсмена: Омбудсмен назначается после каждых выборов в Европейский Парламент сроком на пять лет, то есть срок полномочий Омбудсмена соответствует сроку полномочий Парламента. Резиденция Омбудсмена находится там же, где расположен Парламент, в Страсбурге. Ему помогает секретариат, директора которого назначает Омбудсмен.

Омбудсмен работает полностью независимо и беспристрастно. Он не просит и не принимает указаний и инструкций ни от каких правительств или организации. Кроме того, в течение всего срока полномочий Омбудсмен не имеет права заниматься никакой другой профессиональной деятельностью, вне зависимости от того, оплачивается такая деятельность или нет.

Деятельность Омбудсмена прекращается либо по завершении срока его полномочий или же в результате отставки, добровольной или обязательной. Если должность Омбудсмена освобождается раньше истечения срока его полномочий, его преемник назначается в течение трех месяцев на то время, что остается до новых выборов в Парламент и, следовательно, до назначения нового Омбудсмена.

Если Омбудсмен более не соответствует условиям, необходимым для выполнения его обязанностей, или виновен в серьезном проступке, он может быть по требованию Европейского Парламента смещен с должности Европейским Судом.

Роль Омбудсмена: Омбудсмен уполномочен получать жалобы от граждан Европейского Союза, частных или юридических лиц, проживающих или имеющих законное постоянное место жительства в странах-членах Европейского Союза. Он помогает вскрывать недостатки управления, просчеты в работе учреждений и институтов Сообщества. Только Европейский Суд и Суд первой инстанции, выполняющие миссию правосудия, не попадают под его юрисдикцию. Омбудсмен, таким образом, действует как посредник между гражданином и властями Сообщества. Он имеет право давать рекомендации учреждениям ЕС и выносить вопрос на обсуждение Европейским Парламентом, чтобы последний мог в случае необходимости применить меры политического воздействия на виновных в просчетах и плохом управлении.

Организация работы: В ведении Омбудсмена находятся все жалобы, касающиеся недостатков функционирования институтов или органов Европейского Союза. Это могут быть такие вопросы, как излишне длительные сроки рассмотрения вопросов, отсутствие гласности, отказ в предоставлении информации, трудовые отношения между институтами и их сотрудниками, проведение конкурсов, контрактные отношения между институтами Европейского Союза и частными фирмами.

К лицам, которые могут обратиться к Омбудсмену, относятся граждане государств-членов Европейского Союза, граждане государств, не являющихся членами Европейского Союза, но проживающими на их территории, предприятия, ассоциации или общества, имеющее своим местонахождением территорию Европейского Союза.

Жалоба должна быть подана на одном из официальных языков Европейского Союза. Заявление подается в свободной форме. К нему должны быть приложены все необходимые документы и данные о заявителе, включая адрес⁴¹.

Жалоба Европейскому Омбудсмену должна быть представлена в течение двух лет после даты, на которую приходятся основные факты, приводимые истцом в качестве доказательства его правоты. Кроме того, истец до подачи жалобы Омбудсмену должен предпринять все соответствующие административные шаги относительно института или учреждения, на которое он жалуется. Жалоба считается безосновательной, если предполагаемый факт нарушения является на данный момент или ранее был предметом судебного разбирательства.

В любой жалобе Омбудсмену должна быть четко и ясно изложена ее суть, указаны личные данные истца, который может, однако, просить о сохранении своей конфиденциальности. В случае необходимости Омбудсмен может посоветовать истцу обратиться к иному должностному лицу.

Подведомственность жалобы определяется следующими критериями:

1) она должна касаться института или органа Европейского Союза, а именно, Европейского парламента, Европейской Комиссии, Европейского Суда и Суда первой инстанции (но не в их судебных функциях), Палаты аудиторов, Европейского Экономического и Социального Комитета;

2) она должна выявить предмет жалобы и личность заявителя (заявитель необязательно должен являться потерпевшим лицом);

3) она должна быть внесена в течение 2 лет после вменяемых фактов или после того, как заявителю стало о них известно;

4) ей должны предшествовать административные демарши в институтах и органах, которые фигурируют в жалобе;

5) она не должна касаться фактов, по которым уже были вынесены судебные решения или которые находятся в стадии судебного рассмотрения;

6) она должна касаться административного функционирования (неравенство, дискриминация, злоупотребление служебным положением, административные нарушения, отсутствие или не предоставление информации, излишне длительные сроки принятия решений).

Омбудсмен может делать любые запросы, которые сочтет необходимыми, чтобы разобраться в ситуации. Затем он информирует о проблеме или конфликте имеющие отношение к разбирательству институт или учреждение Европейского Союза, которые могут дать делу свою оценку. Институты и учреждения Сообщества обязаны снабдить Омбудсмена любой информацией, которую он у них запросит, и обеспечить ему доступ ко всем имеющим отношение к делу документам. Они могут отказаться сделать это только на основании юридически подтвержденного условия сохранения конфиденциальности данных документов или информации.

Если в ходе рассмотрения дела Омбудсмен констатирует, что администрация действовала правильно, то он закрывает дело и сообщает об этом заинтересованным сторонам.

Если Омбудсмен обнаруживает случай плохого управления, он сообщает об этом виновному в ошибке или нарушении учреждению и дает предварительные рекомендации, как надо устранить недостатки. Учреждение располагает тремя месяцами на то, чтобы представить детальный ответ. Затем Омбудсмен направляет свой рапорт в Европейский Парламент и вовлеченному в дело учреждению. Истцу, если разбирательство было начато по его жалобе, также сообщают о результатах расследования.

Ежегодно Омбудсмен представляет Европейскому Парламенту отчет о результатах проведенных им расследований. В настоящее время Омбудсменом Европейского Союза является Никифорос Диамандоурос Союза с 1 апреля 2003 года. Переизбран Европарламентом на второй пятилетний период 20 января 2010 года. 16 мая 2011 года Никифорос провел пресс-конференцию в Брюсселе, где представил свой ежегодный доклад о соблюдении прав человека в структурах Европейского Союза в 2010 году. В общей сложности в отчетном 2010 году в адрес Омбудсмена Европейского Союза поступило 2667 жалоб⁴².

В 2010 году большая часть жалоб, а именно 78%, были представлены отдельными гражданами, а 22% поступили от компаний, неправительственных организаций или иных организаций и объединений. В более чем 70% всех случаев обращения к Омбудсмену в 2010 году вопрос был решен Омбудсменом своими силами, путем обращения в компетентные органы или с помощью консультирования. Примерно половина жалоб, которые были за пределами мандата Омбудсмена, были направлены национальным или региональным омбудсменам, находящихся в государствах-членах Европейского Союза. Многие из этих жалоб касались национальных служб здравоохранения, пенсионной системы, или решения суда.

Омбудсмен привел примеры в качестве положительного опыта восстановления прав граждан на справедливое администрирование.

Так, в 2010 году в адрес Европейского агентства по лекарственному обеспечению, которое базируется в Лондоне, были направлены две рекомендации Омбудсмена. В одном случае, рекомендация Омбудсмена была обусловлена обращением гражданина Ирландии, сын которого покончил с собой. Указанная организация отказала в предоставлении документации о содержании препарата, которое было употреблено его сыном⁴³.

В заключении Омбудсмен заявил, что главным его приоритетом была и остается помощь администрации Европейского Союза стать более открытой, подотчетной для пользователей и граждан – создание культуры обслуживания, которая включает, в качестве ключевой отличительной черты, активный подход к хорошему администрированию⁴⁴.

Россия является участником многих важнейших международных соглашений в рамках ООН, ОБСЕ, Совета Европы и других. Проблема защиты прав человека вышла уже давно за национальные рамки и приобрела универсальный характер, а приоритет прав человека в системе социальных ценностей закреплен в универсальных и европейских правовых документах.

Таким образом, современную международную систему уполномоченных по правам человека составляют: Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, которое занимается вопросами защиты и поощрения прав человека во всем мире, а также институты омбудсменов, существующие на региональных уровнях, например, Должность Европейского Омбудсмена.