2. Современный механизм защиты прав человека и место в этом механизме уполномоченных по правам человека

2.1. Международный механизм защиты прав человека уполномоченным

Принцип всеобщего уважения прав человека, утвердившейся в современных международных отношениях предусматривает обязанность каждого государства поощрять и развивать деятельность по эффективному осуществлению и защите прав человека. Это означает, что права, и свободы человека подлежат соблюдению во всех государствах и действуют в отношении всех лиц. В подавляющем большинстве международные нормы в области прав человека не могут применяться непосредственно на территории государства и требуют определенных шагов по своей имплементации.

Обычно международные документы не определяют, как государство будет выполнять принятые на себя международные обязательства, однако, складывающиеся стандарты поведения, в определенной мере связывают свободу поведения государств в сфере развития национального законодательства, что позволяет сделать вывод о том, что человек постепенно становится непосредственным субъектом международного права.

Так обстоит дело, когда речь идет о грубых и массовых нарушениях прав человека. Такие явления как апартеид, геноцид, расовая дискриминация и т.д. уже квалифицированы международным сообществом как международные преступления и в силу этого не могут рассматриваться только как внутреннее дело отдельного государства.

Международное право поощряет человека активно участвовать в борьбе за соблюдение международных стандартов в области прав человека. Итоговый документ Венской встречи государств-участников СБСЕ предписывает «уважать право своих граждан самостоятельно или совместно с другими вносить активный вклад в развитие и защиту прав человека и основных свобод», предусматривает «право лиц наблюдать за осуществлением и способствовать выполнению положений документов СБСЕ». В этой связи на семинаре «Российская Федерация и Европейская социальная хартия», организованном Министерством иностранных дел РФ в рамках сотрудничества Российской Федерации и Совета Европы (Москва 25 ноября 1997) было предложено дополнить механизм контроля за соблюдением государствами-участниками международных договоров. Суть предложения состояла в том, чтобы новый институт Уполномоченного по правам человека в РФ активно включился в работу по анализу состояния прав человека по той или иной международной конвенции ратифицированной государством.

Привлечение института Омбудсмена в сферу контроля за международными стандартами прав человека согласуется с действующей в настоящее время совместной программой Европейского Союза и Совета Европы по укреплению федеральных структур, механизмов защиты прав человека и проведению реформы правовой системы⁵⁵.

Важное значение имеет сотрудничество национальных институтов по защите прав человека с негосударственными правозащитными организациями.

Документ Копенгагенского совещания СБСЕ накладывает обязательства на государства «обеспечивать, чтобы отдельным лицам было разрешено осуществлять право на ассоциацию, включая право создавать, присоединяться и эффективно участвовать в деятельности неправительственных организаций, которые стремятся поощрять и защищать права человека и основные свободы»⁵⁶.

На основании изложенного можно сделать вывод, что внутригосударственный механизм осуществления международно-правовых стандартов и норм в области прав человека напрямую зависит от международного механизма защиты прав человека и является его производной. Следовательно, необходимо в дальнейшем исследовать эти механизмы в органическом единстве, создавая общую картину реализации прав и свобод в том или ином государстве. Необходимо отметить, что наметилась тенденция увеличения интенсивности разработки новых стандартов в области прав человека и механизмов их реализации именно на региональном уровне.

Создавая международные акты о правах человека, государства пошли по пути включения в состав международных правовых норм особого блока правовых норм, которые обеспечивали бы максимальную унификацию норм международного права.

Практика включения в международные акты о правах человека специальных положений, определяющих порядок их имплементации, постоянно расширяется. Такая практика позволяет государствам сочетать в своей деятельности по обеспечению и осуществлению прав и свобод граждан единый подход к проблеме определения состава и содержания прав и свобод, общих принципов их реализации⁵⁷.

Современный правотворческий процесс представляет необходимость корректировки развития национального законодательства в сторону обеспечения и защиты прав человека, сближения с международными стандартами прав человека. Развитие такого процесса неизбежно. В этой связи особенно, важно использовать опыт имплементации норм международного права в области прав человека полученный развитыми европейскими странами. Международное сообщество должно активно участвовать и контролировать этот процесс.

Как показывает ряд исследований, проведенных учеными, в процессе имплементации норм международного права в области прав человека немаловажную роль играет и может сыграть в дальнейшем институт Уполномоченного по правам человека, который, используя право законодательной инициативы, может изменять национальное законодательство и приводить его в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Право Уполномоченного обращаться в Конституционный суд, позволяет не только отменять противоречащие международному праву правовые нормы, но и формировать национальное законодательство в соответствии с этими международными нормами права, формировать правосознание законодателя в духе уважения и соблюдения прав человека. Право Уполномоченного обращаться в международные инстанции по защите нарушенных прав граждан позволяет активизировать и усилить процесс контроля по международным обязательствам государств в области обеспечения и защиты прав человека⁵⁸.

Международные стандарты в области прав человека имеют определяющее значение для развития всего мирового сообщества. Права человека имеют не только всеобщий характер, являются неделимыми, взаимосвязанными и взаимозависимыми; они глубоко присущи человеческой природе и свойственны человеку. Осознание и осуществление стандартов в области прав человека являет собой основу позитивных изменений, происходящих в международном и национальном законодательстве в конце двадцатого века.

Эффективный внутригосударственный механизм защиты прав человека возможен только при согласованной работе всех политических институтов в стране, в том числе и при активном участии института Омбудсмена.

Совершенствование международного механизма защиты прав человека, в том числе и развитие института Уполномоченного по правам человека будет способствовать формированию институтов гражданского общества и становлению правового государства. Механизм имплементации норм международного права в области прав человека является лишь маленькой частичкой того глобального механизма обеспечения и защиты прав человека, приоритет которых декларируется во всех основных международно-правовых документах. «Соблюдение прав человека – это то, чего требует разум, и то, что повелевает совесть. Это часть нас самих, и мы сами являемся частью этих прав. Это то, что делает нас людьми. Они представляют собой те принципы, основываясь на которых, мы строим священную обитель для человеческого достоинства»⁵⁹.

Как отмечалось ранее, международно-правовые документы в области прав и свобод человека стали интенсивно приниматься после Второй мировой войны. Среди первых документов были Всеобщая декларация прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных права. Именно эти документы стали фундаментом, базой отрасли прав и свобод человека в международном праве.

 В рамках ООН были приняты и другие не менее важные международные документы, посвященные защите прав человека. Их количество огромно, но, на наш взгляд, можно выделить их основные четыре группы:

1) Особую группу актов по правам человека представляют докумен­ты, направленные на пресечение преступлений против человечества, такие как: военные преступления, геноцид, апартеид и др.; документы, направленные на борьбу с грубыми массовыми нарушениями прав человека, затрагивающими интересы больших масс населения или целых народов и могущими иметь серьезные международные последствия, отрицательно сказы­ваясь на межгосударственных отношениях.

2) Ряд договоров имеет своей целью защиту интересов индивида от злоупотреблений со стороны органов государства или отдельных лиц и организаций.

3) Следующая группа договоров посвящена сотрудничеству государств в деле достижения позитивных результатов в обеспечении прав чело­века.

4) Конвенции, принимаемые спецучреждениями ООН, в которых конкретизируются общие стан­дарты соблюдения прав человека и в развитие их вырабатываются отраслевые стандарты.

Вопросами защиты прав человека на международном уровне занимаются многочисленные государственные и негосударственные организации. Контрольные механизмы по мониторингу состояния прав чело­века в тех или иных областях действуют и в специализированных учреждениях ООН⁶⁰.

Европейская защита прав человека включает в себя как правовые нормы конвенций и соглашений, принятых странами в рамках Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, других европейских организаций по защите прав человека, так и непосредственно судебную защиту, осуществляемую Европейским Судом по правам человека в Страсбурге.

Одна из авторитетных международных организаций, поставившая в центр своей деятельности развитие демократии, уважение прав человека и верховенство закона – Совет Европы. Созданная в 1949 году эта организация является самой представительной международной организацией европейского континента. По числу участвующих в ней государств (47) ее можно сравнить только с ОБСЕ (56). Деятельность Совета Европы заметно активизировалась в последние годы в связи с увеличением на одну треть количества членов этой организации за счет стран Центральной и Восточной Европы. Вдохновляясь положениями Всеобщей декларации, Совет Европы 4 ноября 1950 года принял Конвенцию о защите прав человека и основных свобод  – основополагающий европейский договор.

Задача Европейского суда по правам человека заключается в том, чтобы унифицировать на европейском пространстве защиту прав человека, способствовать своими решениями позитивным изменениям в функционировании важных механизмов современного демократического общества, содействовать приведению требований европейского стандарта прав человека к идеалу⁶¹.

В ведении Суда находятся вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции и протоколов к ней. Во-первых, это межгосударственные дела: любое государство может передать в Суд вопрос о любом предполагаемом нарушении Конвенции и протоколов к ней другим государством, причем с обеих сторон выступают государства-члены Совета Европы. Во-вторых, это индивидуальные жалобы. Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одним из государств, входящих в Совет Европы, их прав, признанных в Конвенции или протоколах к ней.  В-третьих, это консультативные заключения: Суд может по просьбе Комитета Министров выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и протоколов к ней.

Ранее контроль за соблюдением обязательств был возложен на три органа: Европейскую Комиссию по правам человека (учреждена в 1954 году), Европейский Суд по правам человека (учрежден в 1959 году), Комитет министров Совета Европы. Со вступлением в силу 1 ноября 1998 года Протокола № 11 бывшие Суд и Комиссия, работавшие на непостоянной основе, были заменены единым, постоянно действующим Судом. На сегодняшний день, некоторые юристы до сих пор упоминают деятельность Европейской комиссии по правам человека и Европейского Суда в рамках деятельности Совета Европы. С ноября 1998 года Европейской комиссии по правам человека не существует.

В настоящее время Европейский Суд рассматривает все вопросы, связанные с обращением граждан на нарушение прав и свобод человека.

Европейская Конвенция вступила в силу на территории России 5 мая 1998 г. Основные вопросы, затрагиваемые в делах против России, можно выделить в несколько групп. Прежде всего, это – жалобы, относящиеся к различным аспектам уголовной процедуры, содержания в местах предварительного заключения и, после вынесения приговора, в исправительных колониях. Ряд жалоб относится к условиям содержания и к длительности уголовного процесса.  Многие жалобы касаются социальных и экономических вопросов, вкладов в банках или других финансовых учреждениях, которые обанкротились, жилищных вопросов и т.д.  

Анализируется возможность создания института специализированных уполномоченных в сферах наиболее грубого или массового нарушения прав человека, например по защите прав детей, по правам военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы. Подобная практика активно развивается в Соединенных Штатах Америки.

Новым явлением стало создание института общественных уполномоченных в школах и высших учебных заведениях. В настоящее время университетский Омбудсмен действует в Московском государственном институте международных отношений, в Башкирском государственном педагогическом институте, в Высшей школе экономики в Москве, в ряде московских школ.

Также анализируются проблемы имплементации международных договоров по правам человека в России и роль института Омбудсмена в их разрешении. Федеральный закон Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» в статье 8 закрепляет право Уполномоченного по правам человека давать рекомендации о заключении международных договоров в Российской Федерации по вопросам его ведения Президенту и правительству Российской Федерации, которые должны в месячный срок дать ответ на его рекомендации⁶².

На Омбудсмена возлагается задача по координации деятельности для создания единой всеобщей концепции имплементации международных договоров, затрагивающих права человека. Отмечена важная роль суда во внутригосударственном механизме осуществления норм международного права.

Важнейшая функция любого государства, в том числе и Российской Федерации, заключается в формировании эффективного механизма, призванного защищать человека от посягательств на его права и свободы и способствовать их восстановлению.

Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом В.В.Путиным, провозглашает задачи государства в том, чтобы добиваться уважения прав и свобод человека во всем мире на основе соблюдения норм международного права, зашиты прав и интересов российских граждан на основе международного права и действующих двусторонних соглашений, продолжения процесса приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с международными обязательствами России.

Одним из важнейших процессов в механизме защиты прав человека является сближение различных правовых систем, национальных законодательств с нормами международного права.

Международно-правовой механизм защиты прав человека принято называть контрольным, поскольку основная функция органов, действующих в рамках этого механизма, – это контроль за выполнением государствами своих обязательств по международному праву, касающихся прав человека.

Анализ происходящих в мире интеграционных процессов приводит к выводу о том, что конкретный внутригосударственный механизм осуществления международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека невозможен без согласованной работы всех политических институтов в стране. Проблемы формирования такого механизма представляют собой одну из актуальнейших проблем не только науки международного права, но и практики развития законодательных процессов в Российской Федерации и других странах.