Гражданская правоспособность и дееспособность иностранных граждан в Российской Федерации и механизм - Фетюхин М.И

Закон «О правовом положении иностранных граждан в

СССР» учитывал и положения международных договоров СССР , Заключительного акта совещания в Хельсинки, иных междуна - родно-правовых документов. В нем учитывался и положительн ый опыт других стран в области законодательного регулирова ния правового статуса иностранцев.

Главные вопросы, решаемые в Законе обобщенно, отражаются в его пяти разделах. Это «Общие положения», «Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан в СССР», «Въезд в СССР и выезд из СССР иностранных граждан», «Ответственность иностранных граждан. Сокращение срока пре бывания. Выдворение», «Заключительные положения». Такое конце н- трированное определение в едином акте основ правового ст атуса иностранцев способствовало, в частности, лучшей осведомл енности о них самим иностранцам, всем другим лицам, интересу - ющимся данным вопросом.

Данный закон, принятый в СССР, продолжает действовать

èв настоящее время. Российское государство стремится воп лотить в своем конституционном и административном законод а- тельстве все важнейшие требования международных актов, к асающиеся обеспечения нормального режима пребывания в стра не иностранных граждан, создания предпосылок их дружеских к онтактов с россиянами, внимательного отношения государств енных органов, органов местного самоуправления, общественн ых объединений и предпринимательских структур к иностранц ам и прежде всего защиты их интересов, чести и достоинства.

Нормы, относящиеся к иностранным гражданам по регулированию их правоспособностью, имеются также в заключенны х Россией соглашениях об экономическом и техническом сотр удничестве, торговых соглашениях о морском и торговом судох одстве, воздушном сообщении, культурном и научном сотруднич е- стве, сотрудничестве в области международного туризма и др.

На основании всех этих договоров (соглашений, конвенций

èт. д.) определяется также правовой статус иностранных граждан в России. Но что значит «на основании»? Это необходимо пояснить, чтобы был понятен механизм исполнения таких дог о- воров в нашей стране.

Дело в том, что нормы международных договоров непосредственно не регулируют правовой статус индивидов: ни гр аж-

1 1

дан государства, ни иностранцев. Они содержат лишь соглас о- ванные между государствами положения по данному вопросу , соблюдать которые государства взаимно обязались, заключ ив договор. Другими словами, сфера непосредственного действ ия этих норм — отношения между государствами, а не между инди - видами и государством. Индивид и государство — это сфера д ействия национального законодательства соответствующей с траны, что вытекает из принципа государственного суверенитета .

Вместе с тем, взяв на себя обязательства по международному договору, государство призвано принять все необходимы е меры для их исполнения. Известен принцип международного п рава — договоры должны соблюдаться. Выбор конкретных методов и средств для этого международное право оставляет в принц ипе на усмотрение государства.

Россия использует различные законодательные и иные меры для исполнения обязательств по международным договорам , в том числе касающихся правового статуса иностранных граж дан.

§ 3. Виды основных прав и свобод иностранных граждан

Зафиксированные в Конституции права и свободы можно подразделить на такие группы: осуществляемые в сфере личн ой жизни и индивидуальной свободы человека; осуществляемые в публично-правовой (или публично-политической) сфере; осуществляемые в сфере социально-экономической жизни; необх о- димые для защиты других прав и свобод личности.

Безусловно, это деление сделано для удобства рассмотрени я прав и свобод личности, оно не обозначает их искусственно го разрыва, поскольку права и свободы осуществляются в тесно м переплетении. Рассмотрим несколько подробнее отдельные названные группы, кроме последней, которая в большей мере относится к сфере судебной и иной юридической защиты прав и достато чно традиционна (презумпция невиновности, право на юридическ ую помощь, невозможность обратной силы закона и др.).

К области личной жизни и индивидуальной свободы любого человека на территории России, включая иностранных гра ж- дан, прежде всего относится право на жизнь. Это право поним а-

1 2

ется согласно Конституции (статья 20) в плане гарантии физи - ческого существования личности.

Что касается обеспечения человеку достойного обращения с ним, оно тоже нашло отражение в конституционных нормах через категорию «достоинства личности». Конституция в статье 21 провозглашает: «Достоинство личности охраняется госуда рством. Ничто не может быть основанием для его умаления. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жесткому или унижающему человеческое достоинство обращению или нака занию. Никто не может быть без добровольного согласия подве ргнут медицинским, научным или иным опытам».

ÂРоссии каждому человеку гарантируется право на свободу

èличную неприкосновенность. Особенность новейшего регу лирования этого вопроса состоит в том, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается согласно Кон ституции (статья 22) только по судебному решению (раньше это осуществлялось на основании постановления прокурора). До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержани ю на срок более 48 часов.

Гражданину на территории России независимо от гражданства гарантируется неприкосновенность жилища. Согла сно статье 25 Конституции никто не вправе проникать в жилище против воли поживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебног о решения.

Согласно статье 23 Конституции «каждый» имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайн у, защиту своей чести и доброго имени. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телегр афных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения.

Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаетс я. Органы государственной власти и органы местного самоупр авления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому ознакомление с документами и материалами, непосредственно за трагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (статья 24 Конституции).

1 3

Важные гарантии в области индивидуальной свободы относятся к религиозной сфере. Конституция в статье 28 провозгл а- шает: «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вер оисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними». В России дейст вует принятый еще в период существования СССР Закон «О свободе вероисповедания» от 25 октября 1990 года.

Все иностранцы, пребывающие в России, без каких-либо препятствий могут проводить свои религиозные культы как в храмовых помещениях соответствующих конфессий, так и в кв артирах, номерах гостиниц и других местах проживания.

Иностранец может в такой же мере, как и гражданин России, в средствах массовой информации и при общении с други ми лицами убеждать в достоинствах той или иной конфессии, к к о- торой он принадлежит, или просто информировать о ней.

Âпублично-правовой сфере многие права и свободы также предоставляются гражданам по принципу национального ре жима, то есть независимо от принадлежности к российскому гр ажданству. Однако, конечно же, в одних случаях вседоступност ь права не представляет сомнения по категориям обладателе й им,

âдругих может возникать вопрос если не о самой возможнос ти, то об объеме осуществляемого права.

Âрассматриваемой сфере Конституция РФ гласит, что прежде всего «каждому гарантируется свобода мысли и слова» (статья29). Если понимать это как право высказывать человеком то, что он думает, значит объем данного права одинаков для граждан Р оссии и иностранцев. Но если иметь в виду форму выражения мыс - ли и слова, то вряд ли у них одинаковые возможности. Во-пер- вых, далеко не всем гражданам хочется знать, что думает, что говорит о порядках, обстановке, нравах данной страны инос транец. В конце концов, он может это сделать, но в газетах, по телевидению у себя дома. Во-вторых, немаловажное значение имеет внешнее выражение высказываний.

ÂРоссии на конституционном уровне гарантируется свобода массовой информации и запрещается цензура (статья 29). У нас действует Закон «О средствах массовой информации» от 27 де - кабря 1991 года. Он разрешает иностранным гражданам, посто-

1 4

янно проживающим в России, быть учредителями (соучредите - лями) СМИ в нашей стране (статья 7). Правда, есть разные трактовки данного положения Закона. Например, Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ считает, что иностранцы права на учреждение СМИ в России не имеют. Так что можно ожидать уточнения данного Закона.

ÂРоссии свободно продаются газеты и журналы зарубежных стран. Закон «О СМИ» (статья 54) предусматривает, что для распространения продукции зарубежного периодического п ечатного издания необходимо получать разрешение министра пе чати

èинформации РФ, если порядок распространения не установлен международным договором РФ. Официально также разреша - ется создавать в России филиалы или совместные предприят ия (с иностранными предпринимателями), занимающиеся издате льской или полиграфической деятельностью.

ÂРоссии «каждому» дано право на объединения, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.

Конечно, право на объединение осуществляют прежде всего российские граждане. Однако и иностранцы могут им пользоваться в нескольких направлениях.

Во-первых, иностранцы вправе вступать в общественные объединения, уже созданные российскими гражданами. Согла сно статье 15 Закона «Об иностранцах» от 24 июня 1981 года иностранные граждане, постоянно проживающие у нас, имеют право вступать на общих основаниях с российскими гражданами в п рофессиональные союзы, кооперативные организации, научные , культурные, спортивные общества и другие общественные ор ганизации, если это не противоречит уставам (положениям) эти х организаций. Для развития этой нормы уставы общественных объединений позволяют иностранцам быть их членами. Исключени е составляют политические партии и движения, в которых уча- ствуют лишь российские граждане.

Во-вторых, возможно создание иностранцами собственных общественных объединений. Наиболее вероятно это для инос т- ранцев, осуществляющих в России трудовую деятельность ил и получающих образование. В частности, студенты, аспиранты, обу- чающиеся в российских вузах, как правило, создают объедин ения,

1 5

именуемые землячествами или обществами. В том случае, есл и такие общественные объединения иностранцев созданы для поддержания неформальных контактов между ними, не требуется их официальная регистрация, хотя, как правило, иностранцы ин формируют об этом администрацию предприятий и учреждений, гд е работают, или тех учебных заведений, где учатся.

В-третьих, в РФ могут осуществлять свою деятельность иностранные и международные общественные объединения. Для э того они организуют здесь свои отделения, секции и т. п. Однако требуется также соблюдение разрешительно-регистрационн ого порядка для размещения и работы таких филиалов.

Согласно статье 31 Конституции: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, прово - дить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетиро вание». Поскольку статья прямо адресована гражданам РФ, воз никает вопрос: могут ли иностранцы использовать такие же пр ава? Безусловно. В ряде ситуаций просто сложно обойтись без ни х. Например, иностранцы также вправе собираться мирно, прово - дить свои собрания. Для этого не требуется разрешения. Что касается публичных мероприятий — митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, то эти возможности и российские гр аждане используют отнюдь не по собственному усмотрению, а с предварительного уведомления местных властей.

Вместе с тем именно в политической сфере определенные права и свободы не предоставляются иностранцам. Согласно статье 32 Конституции только гражданам России принадлежит пр а- во участвовать в управлении делами государства как непос редственно, так и через своих представителей. Лишь эти гражда не имеют право избирать и быть избранными в органы государсвенной власти и местного самоуправления, а также участвов ать в референдуме. Они имеют равный доступ к государственной сл ужбе и право участвовать в отправлении правосудия (в том числе в качестве заседателей и присяжных заседателей). Непредост авление иностранцам всех перечисленных возможностей обусло влено тем, что функции государственной власти и службы обеспече - ния порядка везде поручаются гражданам данной страны.

Иностранные граждане вправе реализовать право на труд в России различными способами: в дипломатических и консуль с- ких учреждениях своего государства, создаваемых здесь пр едпри-

1 6

ятиях или филиалах предприятий, банков и иных юридических лиц своей страны либо их представительствах, совместных п редприятиях и т. д. Закон разрешает иностранцам выступать в каче- стве учредителей предпринимательских структур в России . В соответствии с утвержденным Указом Президента РФ от 16 декаб - ря 1993 года Положением о привлечении и использовании в России иностранной рабочей силы по разрешениям, выдаваемым Федеральной миграционной службой России, иностранцы могут приглашаться для работы в нашей стране отечественн ыми (то есть российским) юридическими лицами, предприятиями с иностранными инвестициями, действующими на территории Р Ф, российскими и иностранными гражданами и лицами без гражданства, проживающими на территории РФ и использующими труд наемных работников в личном хозяйстве.

Таким образом, реализуя право на труд, иностранцы в России могут быть и лицами наемного труда, и работодателями. Д ля тех, кто занят в отечественном и совместном предпринимате льстве и в отношении кого делаются отчисления в страховые и пенсионные фонды, действует российское законодательств о о социальном обеспечении. В соответствии с Конституцией «каж дому» гарантируется в России социальное обеспечение по воз расту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для восп итания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 3 9).

К числу основных прав каждого человека на территории России относится и право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Она в государственных и муниципальных учреждения х здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других пост уплений. Как все это относится к иностранцам? Закон об иностран - цах от 24 июня 1981 года установил, что находящиеся на нашей территории иностранные граждане имеют право на охрану зд о- ровья. Те из них, кто проживает здесь постоянно, пользуется медицинской помощью наравне с российскими гражданами. Временно пребывающим здесь иностранцам медицинская помощь оказывается в порядке, установленном Министерством здра воохранения.

Со времени принятия Закона прошло много лет. В организации здравоохранения произошли серьезные изменения: вмес то единой государственной системы здравоохранения теперь име-

1 7

ются наряду с нею еще две — муниципальная (правда, пока она мало чем отличается от государственной, разве что еще бед нее) и частная. Поэтому постоянно проживающие у нас иностранцы и с- пытывают те же проблемы между бесплатной и платной медици - ной, какие имеют и российские граждане. Временно находящи мся на территории России иностранцам медицинская помощь ока зывается, как правило, на платной основе, особенно если это квалифицированные услуги, прежде всего операция. Исключение со - ставляют случаи, когда имеются соглашения между государствами или принимающими организациями о взаимном медицинском страховании временно пребывающих на их территор ии иностранцев либо об оказании им медицинской помощи бесплатно (иначе говоря, в этом случае сам иностранец из своег о кармана за медицинскую помощь не платит).

Основное общее образование в России обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. Дети иностранцев получают это образование на общих основаниях.

Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении. В вузах России обучается сейчас большое количество иностранных студентов и аспирантов. Если о ни приезжают по межгосударственному обмену, то обучение для них является бесплатным. Остальные лица, как правило, платят за уче- бу сами либо имеют спонсоров. Плата вносится непосредстве нно тому учебному заведению, где проходит учеба.

В России «каждому» гарантируется свобода литературного , художественного, научного, технического и других видов тв орче- ства, преподавания. Интеллектуальная собственность охра няется законом. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурны м ценностям.

Таковы основные виды конституционных прав и свобод, доступных как российским гражданам, так и иностранцам. Со вершенно очевидно, что в большинстве случаев эти права и своб о- ды одинаковы по юридически закрепленному объему для всех , хотя на практике, конечно, граждане России большинством п е- ресиленных прав и свобод пользуются более регулярно. Есть и такие права и свободы, которые являются не одинаковыми по

1 8

объему — для граждан России шире диапазон их использовани я. Наконец, есть права и свободы, доступные лишь российским гражданам. Правда, скорее здесь можно говорить об исключе ниях, чем о правилах.

Отметим, что в РФ у граждан одновременно есть определенные обязанности, зафиксированные Конституцией. Многие из них распространяются и на иностранцев, пребывающих в России. В ча- стности, всем полагается платить законно установленные н алоги и сборы. Каждый обязан заботиться о сохранении историческ ого и культурного наследия России (даже если он иностранец), бер ечь памятники истории и культуры, сохранять природу и окружаю - щую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Всем, в том числе и иностранцам, полагается соблюдать требования нашей Конституции и российских законов (статья 15) .

Но есть и такие конституционные обязанности, исполнение которых можно требовать лишь от граждан РФ. Так, только для них защита Отечества является долгом и обязанностью. И лишь гражданин РФ несет военную службу в соответствии с федеральным законом (статья 59 Конституции РФ).

§ 4. Российское гражданство

Подавляющее большинство людей рождается и остается всю жизнь гражданами (подданными) своих государств. Однако бы - вают также исключения. И для тех, кто хотел бы сменить гражданство и получить его в России, возможно, будут полезными несколько следующих позиций.

Согласно статье 6 Конституции РФ от 12 декабря 1993 года гражданство РФ приобретается и прекращается в соответст вии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные об язанности, предусмотренные Конституцией РФ. Гражданин РФ не м о- жет быть лишен своего гражданства или права изменить его.

ÂРоссии действует Закон о гражданстве от 28 ноября 1991года,

ñизменениями и дополнениями от 17 июня 1993 года. Он устанавливает, что гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаим ных

1 9

прав, обязанностей и ответственности, основанная на призн ании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Гражданами РФ являются лица, приобретшие российское гражданство в соответствии с указанным Законом. Конститу ция и Закон «О гражданстве» допускают возможность двойного г ражданства. Согласно статье 62 Конституции гражданин РФ «може т иметь гражданство иностранного государства (двойное гра жданство) в соответствии с федеральным законом или междунаро д- ным договором Российской Федерации». Наличие у гражданин а РФ гражданства иностранного государства не умоляет его п рав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из ро с- сийского гражданства, если иное не предусмотрено федерал ьным законом или международным договором РФ (статья 62).

Проживание гражданина РФ за пределами РФ не прекращает его гражданства. Заключение или расторжение брака граж данином РФ за пределами РФ не прекращает его гражданства. За к- лючение или расторжение брака гражданином РФ с лицом, не принадлежащим к нашему гражданству, не влечет изменения г ражданства. Изменение гражданства одним из супругов не влече т за собой изменения гражданства другого супруга. Естественн о, речь идет о том, что не имеет места автоматическое решение соот ветствующих вопросов. Учет же интересов супругов и соблюдени е международных конвенций на этот счет имеют место в России . В частности, приобретение или выход из гражданства России осуществляется в упрощенном порядке, если хотя бы один из род и- телей, супруг или ребенок имеет иное гражданство.

Гражданство России можно приобрести разными способами. Наиболее естественным является приобретение гражданств а по рождению. Закон установил, что ребенок, оба родителя котор ого на момент его рождения состоят в гражданстве РФ, является гражданином РФ независимо от места рождения. Если один из роди - телей ребенка на момент его рождения состоит в гражданств е РФ, а другой является лицом без гражданства, ребенок являе тся гражданином РФ независимо от места рождения. При различно м гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка состоит в гражданстве РФ, а другой имеет иное граж - данство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей . При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражд анство

2 0