1.2 Государственная служба как социальный институт

Практика государственного управления свидетельствует, что государственная служба – это не только аппарат государственных органов, это, в первую очередь, социальный институт. Поэтому вполне обоснованно в понимании государственной службы рассматривать институциональный подход.

В ходе становления и развития современной государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как социального института. Это было самым слабым звеном советской административной службы, что наряду с другими объективными и субъективными факторами ускорило крах советской системы.

В настоящее время возросло понимание первостепенной важности развития государственной службы как социального института. В системе российской государственности законодательно и социально отрегулированная государственная служба считается важным стабилизирующим фактором развития государства и общества.

В действующем законодательстве государственная служба Российской Федерации конституируется как профессиональная служебная деятельность. Это никоим образом не противоречит институциональному подходу, а дополняет его. То есть государственную службу следует рассматривать в комплексе всех ее аспектов. Поэтому для регулирования отношений, связанных с организацией государственной службы, должна быть создана система современных юридических и социальных норм, эффективно влияющих на повышение профессионализации управленческого труда.

Государственная служба – это, прежде всего, общественное явление, имеющее не только правовую, организационную, но и собственно социальную природу.

Тема государственной службы как социального института стала разрабатываться сравнительно недавно усилиями ученых-социологов. Важны в этом плане работы, в которых анализируются особенности государственной службы как социального института. Среди них выделяются труды В.Д. Граждана, Б.В. Лытова, B.C. Нечипоренко, В.М. Соколова. А.И. Турчинова и ряда других ученых.

В социологии под социальным институтом понимается совокупность правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные формы человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов. В развитом виде социальные институты обычно предъявляют собой системные образования, отличающиеся устойчивой структурой, интегрированностью своих элементов, многообразием, гибкостью, динамичностью функций.

В обществе в соответствии с его функциональными качествами действуют самые различные социальные институты – политические, экономические, духовные и т.п. В пределах названной классификации существует и такой институт, как государственная служба имеющий в первую очередь политико-административный характер.

В социальном смысле слова понятие «служба» имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятие служащего, место его работы; волевое, интеллектуальное, психическое, физическое и иное напряжение человека ведомственное подразделение; самостоятельное ведомство, организация.

Понимание социальной природы государственной службы является важным условием познания ее сущности и особенностей, определения ее места и роли в системе социальных институтов государства и общества.

В силу специфики своего предмета понятие «государственная служба» как социальный институт отличается от его нормативного понятия, данного законодателем в федеральных законах о государственной службе в 1995, 2003 -2004 гг., где доминирует не институциональный, а деятельностный подход. В российском законодательстве о государственной службе отсутствует упоминание о ее общественном предназначении. В большинстве стран Запада именно на это акцентируется внимание, здесь гражданская служба называется публичной.

Социальное понятие «государственная служба» очень многогранно, и в широком смысле слова под государственной службой как социальным институтом понимается:

- исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства;

- особый вид социальной практики, нацеленной в конечном итоге на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для их достойной жизни;

- носитель культуры и традиций общества, должной морали и духовности;

- функция особого социального слоя людей – государственных служащих, которым присущи свои корпоративные интересы, социальные потребности и запросы;

- срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению связи государства и гражданского общества;

- инструмент формирования и повышения уровня социального статуса чиновника.

Будучи механизмом государственного управления, государственная служба как социальный институт имеет ряд особенностей:

- социальный характер, поскольку представляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества – государственных служащих; всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государства и государственных органов;

- социальная ориентация – её приоритетами является реализация социальных (сервисных) функций государства, направленных на производство социальных услуг для населения (безопасность, образование, здравоохранение и т.п.);

- социальная природа, так как представляет собой особую социальную группу государственных служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;

- защита прав и свобод человека и гражданина как главная социально–политическая ценность;

- служба чиновников социуму – обществу, которое содержит институт государственной службы за счет своих налоговых отчислений.

Эти особенности подчеркивают социальный смысл и характер государственной службы в любом демократическом государстве, в том числе и в Российской Федерации.

Как показывает исторический опыт, социальный характер государственной службы определяется как минимум тремя факторами:

- сущностью политического строя и политическим режимом в стране;

- процедурами и технологией управленческой деятельности чиновников;

- профессиональным уровнем развития государственных служащих, их деловыми и нравственными качествами.

Первый фактор: при тоталитарном политическом режиме точно воспроизводится адекватный характер государственной службы. В таком государстве деятельность государственного аппарата милитаризована, жестко формализована, строго централизована и направлена, в конечном счете, против гражданского общества. В обществе с демократическим режимом правления государственная служба имеет по-настоящему социальный характер, так как ориентирована на соблюдение прав и свобод, удовлетворение интересов и запросов как гражданина, так и гражданского общества.

Второй фактор: социальный характер функционирования государственной службы во многом определяется демократическими процедурами и стилем управленческой деятельности государственных служащих. К таким процедурам следует отнести: коллективный характер выработки и принятия наиболее важных административных решений; учет и контроль за ходом выполнения принятых решений; наличие прямой и обратной связи с гражданским обществом; демократический стиль управления персоналом государственной службы и т.д.

Третий фактор: социальный характер государственной службы в значительной степени определяется политическими, профессиональными, деловыми, нравственными и личностными качествами государственных служащих. К политическим качествам обычно относят патриотизм, обязанность и способность признавать и отстаивать конституционный строй страны, наличие гражданской позиции, преданное служение тому государству и обществу, интересам которого подчинена государственная служба. К системе профессиональных качеств чиновников принадлежат такие, как профессионализм и компетентность. Деловые качества принято подразделять на организаторские и интеллектуальные. К морально-нравственным качествам относятся: честность, преданность, открытость, неподкупность, антикоррупционность и т.д. Личностные качества бывают психофизическими и коммуникативными – это общительность, доброжелательность, умение слушать людей, налаживать деловые контакты, убеждать. Чем выше качественный уровень состава государственных служащих, тем не только профессиональнее, но и социальнее сама государственная служба.

Учитывая всё сказанное, можно определить социальные цели, задачи и функции государственной гражданской службы Российской Федерации как социального института.

Есть две стратегические социальные цели государственной службы современной России: построение социального государства и качественная реализация социальной функции государства.

Типология социальных задач и функций государственной службы разнообразна. К социальным задачам государственной службы можно отнести: защиту и реализацию интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач и обязательств государства перед обществом; производство социальных государственных услуг (безопасность, здравоохранение, образование и т.д.); борьбу с безработицей; разрешение социальных конфликтов в обществе; регулирование социального статуса чиновников; формирование корпуса государственных служащих в соответствии с конституционной нормой равного доступа граждан к государственной службе.

К социальным функциях государственной службы относятся:

- социальной организации;

- социальной коммуникации;

- социальной информации;

- социального регулирования;

- контроля;

- образовательная и воспитательная.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях:

- высшем – это уровень гражданского общества и государства;

- среднем – уровень государственной службы как института государства; - нижнем – уровень социального статуса государственного служащего, его социального статуса.

На уровне общества и государства социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что социальным является само государство, которое должно проводить современную государственную социальную политику (забота о трудовом устройстве населения, образовании, здравоохранении, социальном обеспечении по старости и инвалидности, о борьбе с преступностью и т.п.). В целом должна быть демократичная и гуманная социальная политика государства, проводимая в жизнь структурами государственной гражданской и муниципальной службы.

Поэтому реализация социальных функций государства является приоритетной задачей государственной службы в ходе разработки проектов и реализации решений по вопросам: соблюдения прав и свобод человека и гражданина; усиления социальной защищенности населения; безработицы; системы образования и здравоохранения; пенсионного обеспечения; поддержки малоимущих слоев населения; борьбы с преступностью; предотвращения социальных и национальных конфликтов. Все это должно приводить к снижению социальной напряженности в обществе, повышению уровня жизни людей, к стабильности общественной и государственной систем.

Однако, как показала практика, на данный момент эти вопросы не стали приоритетными в содержании государственной гражданской службы России. Большинство граждан не удовлетворены качеством социальной поддержки государства обеспечения порядка и личной безопасности, жилищно-коммунального обеспечения. Более трети граждан отмечают низкое качество образовательных и медицинских услуг государства.

На уровне государственной службы как системы она рассматривается, в первую очередь, как социальный слой людей – чиновников, пожизненно занятых данным видом профессиональной деятельности. По последним официальным данным Росстата⁴ на 1 января 2018 года насчитывалось около 2 172,9 тыс. гражданских служащих в государственных органах, органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований Российской Федерации.

На уровне статуса государственных служащих социальность характера состоит в том, что государственные служащие имеют свои статусные особенности – запреты и привилегии. Это прежде всего наделение административной властью, особый правовой статус, высокий уровень нормативного обеспечения профессиональной деятельности, высокий уровень организованности, служебной дисциплины и юридической ответственности, профессионализма компетентности и образованности, доступ к информации, к государственным ресурсам и т.д.

У государственных служащих имеются корпоративные интересы, которые требуют удовлетворения со стороны государства (потребности в стабильности своего положения, в признании общественной значимости их труда, создании системы социальной защиты государственных служащих и членов их семей). Когда государство об этом забывает, чиновники удовлетворяют такого рода интересы за счет граждан и хозяйствующих субъектов, прибегая к коррупции. Поэтому в Законе № 79-ФЗ предусмотрены основные и дополнительные государственные гарантии гражданским служащим (гл. 11, ст. 52 и 53). Но проблема преодоления коррупционности государственной службы остается одной из самых актуальных.

Государственная служба содержится за счет налогоплательщиков. В связи с этим граждане вправе предъявлять к государственной службе и чиновникам высокие требования. Однако, многие гражданские государственные служащие считают, что они служат не обществу, а только государству, и более того – только своему руководителю. Проводимые социологические опросы подтверждают этот факт.

В 2002 году на вопрос о том, чем руководствуются государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей, лишь 13,8% респондентов из числа государственных служащих ответили, что руководствуются интересами общества. Это седьмое по рангу место из восьми предложенных вариантов ответа⁵. В 2009 году они утверждали, что более значимыми являются указания их непосредственного начальника – 60%, а положения должностных регламентов важны только во вторую очередь – 57%. В 2012 году оба этих фактора сохранили свою значимость – 46 и 47%, соответственно, но фактор личной ответственности также был отмечен респондентами – 48%. Однако, в 2017 году снова примерно 70% опрошенных отметили приоритетность указаний своего непосредственного начальника.⁶

Итак, государственная служба как социальный институт, проявляя себя на трех социальных уровнях, является важной гранью системы государственной службы, недооценивать которую нельзя.

На сегодняшний день состояние государственной службы Российской Федерации как социального института характеризуется значительным количеством нерешенных проблем и противоречий, обусловленных становлением и развитием новой российской государственности.

В числе таких проблем:

- неэффективность государственной кадровой политики в государственной службе (высокая текучесть кадров, недемократичные, авторитарные формы подбора и расстановки кадров, частые структурные изменения, нестабильность государственной службы);

- недостаточный уровень профессионализма и компетентности гражданских служащих, несовершенная система их профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки, особенно в сфере правовых и социальных знаний и навыков;

- непрозрачность, закрытость государственной службы для гражданского общества и самих государственных служащих;

- отсутствие законодательно утвержденного федерального органа управления системой государственной службы, который бы занимался в том числе вопросами социальной защищенности государственных служащих;

- недостаточно высокий социальный статус и престиж государственных гражданских служащих в обществе;

- высокий уровень коррупции на государственной службе.