2 Правовое регулирование государственной службы

2.1 Проблемы правового регулирования российской государственной службы как социального и правового института

Концепция реформирования системы государственной службы в 2001 году основными задачами реформирования провозгласила: приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. За основу реформирования были взяты новые конституционные стандарты взаимоотношений общества и государства. Обеспечивать это взаимодействие стало обязанностью обновлённой государственной службы РФ.

К этому времени в странах Запада уже был накоплен определённый опыт проведения подобных реформ, и российские реформаторы обратились к нему. Ещё в начале прошлого века была разработана концепция рациональной бюрократии М. Вебера – В. Вильсона. Она пришла на смену патриархальной системе, и рассматривалась как основа организации современного типа. Эта концепция утверждала господство общеобязательных регламентированных процедур (независимо от того «кто» и «для кого» их исполняет), в отличие от средневековой администрации, при которой не существовала сроков рассмотрения обращений, порядка производства и подведомственности и во всём присутствовало личное усмотрение.

В рамках реалистической модели бюрократии М. Вебер и его последователи пытались сформулировать правила обеспечения развития общества с помощью рациональной системы права, конституционного правопорядка и развитого гражданского общества. Современная же трактовка бюрократии всё ещё находится в развитии. В динамичном меняющемся мире можно наблюдать работу по поиску адекватного механизма, обеспечивающего деятельность государства. Так менялись роль и место государственной службы в системе управления, происходило более глубокое осмысление этих процессов, вырабатывались новые подходы к модели государственной службы, поэтому перед российскими реформаторами в данной области стал вопрос, как сформировать эффективную государственную службу, способствующую обеспечению повышения эффективности экономики и развития гражданского общества.

Рассматривая государственную службу как социальный институт, можно сделать вывод, что лица, замещающие должности государственных служащих – это представители общества. Соответственно, они имеют все те же качества, характерные для данного общества (сформированные на базе имеющихся в этом обществе ценностей, знаний и опыта, определяющие конкретные интересы, социальные установки и убеждения). Но, к сожалению, основополагающими ценностными ориентирами на сегодняшний день являются благополучие и личная выгода (которых с лёгкостью можно достигнуть используя возможности государственной службы).

Как показывает опыт, проблемы остаются прежними на протяжении столетий: коррупция, непрофессионализм, злоупотребление властью, неприятие гласности, корпоративность и прочее. Возникает важный вопрос, что необходимо сделать, чтобы основным мотивом деятельности госслужащего стало служение обществу, а не личная выгода? Вероятнее всего ответ кроется не только в реформе структуры правового регулирования российской государственной службы, но и в изменении сознания.

В первую очередь, необходимо разработать грамотную кадровую политику государства, проработать систему выявления и оценки на научной основе общекультурных, деловых и личных качеств госслужащих и кандидатов на замещение должностей государственной службы. Это конкретное направление, требующее внимания профессионалов, связанное с разработкой методик, рекомендаций, форм выявления навыков и знаний и других факторов, определяющих специфику предстоящей государственной службы. Однако, обзор актуальных конкурсных испытаний позволяет сделать вывод о формальном подходе в данном направлении. Работа российских госслужащих станет по-настоящему эффективной только в рамках чёткой и понятной кадровой политики государства.

Анализируя российский опыт реформирования государственной службы, направленный на формирование механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления, необходимо выделить несколько важных этапов.

Первый этап: 2001-2002 г.г. Российскими реформаторами предпринимается попытка упорядочить структуру госслужбы. Разрабатывается и утверждается целая концепция и программа реформирования госслужбы, а также создаются методические, правовые, финансовые и организационные основы для реализации этой программы.

Второй этап: 2003-2005 г.г. Механизмы функционирования госслужбы апробируются и оформляются нормативно. Принимаются важные федеральные законы (Закон № 58-ФЗ и Закон № 79-ФЗ), положившие основу карьерно-конкурсной модели государственной службы.

Третий этап: 2006-2008 г.г. Разрабатывается нормативная база для применения процедур управления по результатам, внедряются административные регламенты, реализуются процедуры приведения в соответствие федеральному законодательству актов регионального уровня.

Четвёртый этап: 2009-2013 г.г. Планируется создание целостной системы государственной службы РФ по итогам завершения реформирования её видов и создания системы управления государственной службой. На Министерство труда и социальной защиты РФ возложено осуществление функций по планированию реализации и мониторингу мероприятий, предусмотренных Программой, а также контроль и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Пятый этап: 2014-2015 г.г. Актуализация и редактирование существующей нормативно-правовой базы государственной службы. Принципиальное изменение Закона № 79-ФЗ: в нём появились дополнительные ограничения для госслужащих, был уточнен механизм прохождения испытательного срока, конкретизированы нормы, регламентирующие ротацию на госслужбе, уточнен порядок исчисления стажа на государственной гражданской службе. Кроме того, поправки в закон, принятые в декабре 2015 года, определили минимальную продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска (28 календарных дней), а также порядок его замены денежной компенсацией. Происходит снижение численности госслужащих. В этот период начинает изменяться прежний формат реформирования госслужбы в России.

Шестой этап: 2016-2018 г.г. Повышение престижа госслужбы. Принятие поправок в Закон № 58-ФЗ, предусматривающие переход от обучения госслужащих к их развитию. В числе направленных на это мер рассматривается создание специализированного информационного ресурса, который обеспечит дистанционное обучение, а также централизованный мониторинг качества обучающих программ. Совершенствование системы оплаты труда госслужащих, повышение качества системы привлечения квалифицированных сотрудников на госслужбу.

Анализ этапов реформирования российской госслужбы как социального и правового института позволяет сделать следующий вывод: произошло выведение служебный отношений из юрисдикции ТК РФ и отделение госслужащих от политической бюрократии. Определяющим показателем формирования новой системы госслужбы становится профессионализм, основой которого становится конкурсный отбор. Вместе с этим, на законодательном уровне обозначилось серьёзное противоречие – большое количество должностей-исключений, что сильно затруднило формирование карьерно-конкурсной модели госслужбы. Замена принципа профессионализма усмотрением должностного лица при замещении должностей госслужбы, на мой взгляд, недопустима.

Усугубляется эта проблема на фоне реализации взаимосвязи государственной и муниципальной гражданской службы: муниципальная служба становится лишь трамплином в карьере недобросовестных государственных служащих. Так, в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ (в редакции от 27.12.2018 года) «заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы». Соответственно, эта правовая норма не имеет обязательный характер.

По мнению кандидата исторических наук А.В. Костиной (Кривенченко)⁷ «при сохранении общих требований, единства основных квалификационных требований, ограничений и обязательств, единства требований к профессиональной подготовке необходимо сделать муниципальную службу самостоятельной и более контролируемой со стороны местного сообщества. Определяющим фактором должно быть служении обществу, выражающееся в конкретных результатах деятельности по улучшению качества жизни, а не выслуга лет». Справедливо мнение, что нельзя ставить продвижение по службе в прямую зависимость от выслуги лет и стажа службы.

Только спустя 15 лет после начала реформации российской государственной службы Правительство осознало важность и ценность грамотной кадровой политики госслужбы. В октябре 2015 года на заседании Комиссии по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров было решено изменить прежний формат реформы и разработать проект указа Президента РФ «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2016–2018 годы», соответствующий Указ Президента РФ утверждён 11.08.2016 года. Так до 2019 года планировалось повысить престиж госслужбы, усовершенствовав систему материального стимулирования госслужащих, но на практике увеличение расходов на мотивацию госслужащих перенесли на 2019-2021 г.г. (зарплаты чиновникам проиндексировали только на 4% с 1 января 2018 года). Этим же Указом предусмотрена новая система профессионального развития чиновников, которая с трудом внедряется в регионах.

В настоящее время в рамках приоритетного проекта «Внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов» внедряется Стандарт обеспечения эффективного управления кадровым составом государственной службы. Данный стандарт содержит примерные формы локальных нормативных актов, принятие которых позволит сформировать в госоргане основы эффективного управления кадровым составом. В приложении к стандарту раскрыты методы решения задач формирования оптимальной организационной штатной структуры, штатного расписания, даны примеры оценки профессиональной квалификации, оценки потенциала кадрового состава. Также в стандарте представлены основы управления кадровым составом с использованием информационных технологий.

28 декабря 2017 года принят Федеральный закон № 423, который впервые нормативно закрепил использование информационных систем в кадровой работе. В настоящее время создана и введена в эксплуатацию единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы в РФ, к ней подключены 42 из 72 федеральных органов исполнительной власти и 30 из 85 субъектов РФ. То есть их вакансии уже размещаются в системе, и 158 тысяч граждан уже зарегистрировались в ЕС с целью поступления на государственную гражданскую службу, они имеют возможность подать документы на конкурс в электронном виде. До 2019 года планируется осуществление перехода к работе в единой информационной системе всех федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ.

Единая информационная система была создана на базе федерального портала государственной службы и управленческих кадров gossluzhba.gov.ru и предусматривает реализацию комплекса мероприятий по профессиональному развитию участников. В этих же целях еще в 2010 году создана федеральная программа подготовки и переподготовки резервов управленческих кадров. Сегодня в базу данных федерального резерва включено 1893 человека, из них – 513 федеральных гражданских служащих, 1200 гражданских служащих высших органов субъектов, 180 сотрудников госкорпораций и организаций. В соответствии с программой подготовки резервов управленческих кадров ежегодно проходят мероприятия по профразвитию, в которых участвуют порядка 10% от общего количества резервистов, в отдельных мероприятиях участвуют представители президентского резерва. По итогам 2017 года успешно завершили обучение 195 человек, всего же за годы действия программы обучено 1236 человек. Эти цифры удручают, если брать во внимание общее количество государственных служащих Российской Федерации и фактически понесённые затраты на реализацию программы по развитию кадровой политики госслужбы.

Итак, ещё в начале 2000-х г.г. политическая трансформация российского общества внесла кардинальные изменения в систему политико-административного управления, одним из ключевых направлений которых стало формирование и развитие института государственной службы. Данный процесс потребовал серьезной перестройки аппарата управления, повышения эффективности управленческой деятельности, в том числе, привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов.

Развитие института государственной службы в России проходило (и проходит в данный момент) в весьма противоречивой ситуации, когда задачи административного реформирования ещё не получили достаточного подкрепления в политико-правовом, организационном и кадровом отношениях. В следствие чего, на сегодняшний день организация государственной службы, её кадровая основа далеко не в полной мере соответствуют целям и задачам социально-политического развития страны.

Проведенное исследование изученных источников и литературы отражает в данной работе причины, согласно которым обусловлено такое положение дел: слабая проработка задач, функций и принципов организации государственной службы, отсутствием единой общепринятой концепции, слабый контроль за исполнением поставленных задач.

Далее, в третьей главе курсовой работы приведены способы исправления сложившейся ситуации.