1.3 Государственная служба как правовой институт

Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» определила в качестве первого направления этого реформирования и развития формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института. Говоря о государственной службе Российской Федерации как правовом институте, следует прежде всего рассмотреть её законодательную базу.

История существования российской государственности насчитывает более тысячи лет, но нормативное, законодательное регулирование государственной службы начинается с Табели о рангах Петра Великого. В настоящее время в Российской Федерации государственная служба в целом регулируется двумя общефедеральными законами, двумя десятками указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем было в монархической России. На начало XX века российское законодательство насчитываю около 200 крупных нормативных правовых актов, которые регулировали государственную службу (законы, царские указы, постановления правительства уставы и т.д.). Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в США, Германии, Франции, Японии, других развитых странах.

Законодательство о государственной службе образуют прежде всего нормы права, т.е. нормативные правовые акты, регулирующие её организацию и правовое положение государственных служащих. В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой Российской Федерации, осуществляется на двух уровнях – федеральном и региональном.

На федеральном уровне источниками права по данным вопросам являются: Конституция РФ; Федеральные законы: Закон № 58-ФЗ, Закон № 79-ФЗ, Закон № 273-ФЗ и некоторые другие федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов РФ вопросы государственной гражданской службы регламентируются конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ. Например, в Хабаровском крае действует Закон «О государственной гражданской службе Хабаровского края» от 29.06.2005 № 280 (в редакции от 28.03.2018 года).

Из перечисленных источников законодательства России о государственной службе вытекает, что это законодательство имеет конституционное происхождение.

Теперь обратимся к конкретным источникам, и прежде всего к Конституции РФ. В ней нет ни отдельного раздела, ни статьи, регламентирующей основы государственной службы России. Понятие «государственная служба» в ней упоминается всего три раза в ст. 32, где говорится, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе, в ст. 71, где сообщается, что к ведению РФ отнесена федеральная государственная служба, и в ст. 97, в соответствии с которой, депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе.

Но это вовсе не означает, что этими положениями исчерпываются значение и возможности Конституции РФ для государственной службы. Она содержит базовые основы и принципы организации и функционирования российской государственной службы, кадровой политики в системе государственной службы, а также основы правового положения государственных служащих современной России. В ней, в частности, закрепляются: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами (ч. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности высших должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч, 2 ст. 46 и др.).

Конституция РФ (ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Конституция в прямой форме не затрагивает вопроса о государственной службе в субъектах РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах РФ находится в их ведении.

Такой подход был принят ещё в 90-е годы в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 № 119-ФЗ. В новом же Федеральном законе (Закон № 58-ФЗ) введено важное положение, дополняющее конституционную норму и укрепляющее вертикаль исполнительной власти в стране. В п. 4 ст. 2 разделяются понятия «правовое регулирование» и «организация» государственной гражданской службы.

Правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы, как и прежде, находятся в ведении федерального центра. Что касается гражданской службы субъектов РФ, то теперь её правовое регулирование находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, а её организация – в ведении субъекта РФ, т.е. в правовом отношении регионы стали всецело зависимы от центра. В совместном ведении Российской Федерации и её субъектов находятся также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.

Федеральное законодательство о государственной службе представлено законодательными актами двух уровней.

Первый уровень – это законы. Базовый – Закон № 58-ФЗ, вступивший в юридическую силу 27 мая 2003 г. Он определяет правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления государственной службой. Этот закон регулирует общие основы российской государственной службы.

Закон № 79-ФЗ устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. Это первый из, так называемых, видовых законов. В соответствии с федеральной программой откорректированы и приняты новые федеральные законы о военной («О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 № 76-ФЗ в редакции от 24.11.2014 года) и правоохранительной службе («О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ в редакции от 12.02.2015 года).

Особый правовой статус других видов государственной службы устанавливается специальными нормативными актами, например, федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О государственной службе российского казачества» и т.д.

Второй уровень федерального законодательства – подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это указы Президента и постановления Правительства РФ, которые играют большую роль в оперативном регулировании государственной службы.

В ряду президентских указов, регулирующих государственную службу РФ, особенно важны указы Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской федерации (2009-2013 годы)», от 11.08.2016 № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы». На основании этого документа в стране осуществлялось и осуществляется реформирование и развитие системы государственной службы, целью которых является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации.

Среди наиболее важных указов Президента РФ о государственной гражданской службе – цикл указов от 1.02.2005 года: № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральными государственными гражданскими служащими», а также указ № 159 от 16 февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Эти и ряд других нормативных правовых актов дополняют и конкретизируют нормы и положения законов о государственной гражданской службе. Ожидаются, к примеру, указы Президента РФ о федеральном кадровом резерве, о федеральном органе по управлению государственной службой РФ.

Современное законодательство России о государственной гражданской службе планомерно создает единую общефедеральную правовую базу гражданской службы Российской Федерации, обеспечивает её профессиональный характер, способствует утверждению единой системы государственной службы Российской Федерации.

Государственная служба как правовой институт – это совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.

Главными задачами и целями государственной службы являются: реализация в жизнь Конституции и законов РФ, законодательства субъектов РФ, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других масштабных задач – обеспечения национальной безопасности, государственного суверенитета экономической самостоятельности и т.д.

Это прежде всего правовые приоритеты. Такие функции эффективно может выполнять только высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и хорошо подготовленный в правовом отношении аппарат государственных органов.

Государственная служба осуществляется исключительно на основе государственного закона т.е. специального законодательства, имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы. Таким образом, государственная служба основывается, прежде всего, на правовой базе и регулируется только ею.

Как государственная служба, так и государственные служащие имеют правовой статус. В статусном наборе государственного служащего – личностном, профессиональном, должностном, нравственном – правовой статус является ведущим.

Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций государства. Это политико-правовой аспект деятельности.

Согласно Конституции РФ, главное назначение государства, а значит, и государственной службы – это соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Правовые нормы, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновников на выполнение именно этой задачи. При этом важно, чтобы интересы гражданина и интересы государства адекватно, разумно оценивались и согласовывались.

Лицо, находящееся на службе у государства подпадает под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями служащий имеет правовые ограничения, связанные с государственной службой.

Государственная служба как правовой институт имеет свои специфические цели и функции. Понятия «цели» и «функции» государственной службы как правового института в нормативном порядке не определены. В специальной литературе этот вопрос имеет лишь постановочный характер.

По функциональному назначению можно выделить следующие цели государственной службы как правового института:

- создание и развитие нормативно-правовой базы госслужбы;

- создание системы юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения государственной службы;

- определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;

- упорядочение работы государственного аппарата (нормативно-правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);

- установление правовых требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;

- определение административной, дисциплинарной и иной ответственности госслужащих;

- обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

В деятельности государственных гражданских служащих осуществляются функции государства. На этом основании некоторые авторы полагают, что функции государственной службы адекватны функциям государства. С этим согласиться нельзя. В наиболее общем виде функции государства – это основные направления его деятельности по управлению делами общества. Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть.

К общим функциям государственной службы относятся: управленческая, административная, регулирующая, организационная, информационно–аналитическая, контрольная, материально-техническая. Наряду с этим государственная служба как правовой институт выполняет и специфические функции:

Правоприменительная функция. Это реальное применение на практике Конституции РФ, законов и иных нормативно–правовых актов по управлению государством и обществом. Применение законов на практике – огромное поле деятельности исполнительной ветви власти и прежде всего её государственной службы. Данная функция осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государственных органов и принятия организационных мер, используя методы убеждения, стимулирования и принуждения. Задача государственной службы состоит в том, чтобы в процессе реализации текущего законодательства в жизнь обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе, обеспечить интересы всех социальных слоев.

Правотворческая функция. Она выражается в законопроектной деятельности – в экспертной, аналитической, справочной работе государственных служащих законодательных и исполнительных органов власти в процессе подготовки законопроектов. Это, прежде всего разработка и сопровождение принятия нормативно–правовых актов аппаратом Государственной Думы и Совета Федерации РФ. Подготовкой и экспертизой законопроектов занимается также государственная служба в представительных собраниях субъектов РФ. Эта функция проявляется в государственной службе исполнительной ветви власти в ходе разработки правовых актов министерств и ведомств, их подразделений (приказов, распоряжений, инструкций), не имеющих нормативного характера.

Правозащитная функция. Она имеет двойной характер: во-первых, обеспечение законности и правопорядка внутри государства и общества и, во-вторых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Государство через свою государственную службу, правоохранительные органы поддерживает внутри общества режим законности и правопорядка. Эта функция в равной мере является функцией и государства, и государственной службы. Если прежде центр тяжести в работе государственной службы приходился на планирование производства, его организацию и затем на распределение произведенного продукта, то теперь он переместился в сферу не командной, а распорядительно-координационной деятельности, регулирования экономики, социальной жизни. В силу этого гражданин стал больше соприкасаться с государственной службой.

Все эти функции государственной службы реализуются в правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану.

Итак, государственная служба РФ строится и функционирует в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это придает ей характер крупнейшего правового института, имеющего решающее значение в процессе осуществления государственной власти.

Можно сказать, что на сегодняшний день в России создана правовая база государственной службы Российской Федерации. Нормативно определена и установлена система государственной службы РФ, характерная видовой и уровневой классификациями. Законодательно отрегулирована государственная гражданская служба. По-новому урегулированы взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти, а также между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Новое законодательство создает правовые основы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Оно направлено на повышение уровня квалификационных требований к гражданским служащим, к выполнению ими своих обязанностей, на обеспечение их правовой и социальной защищенности.

Но современная правовая база российской государственной службы должна быть усовершенствована. Происходит отставание развития нормативной правовой базы российской государственной службы от современных потребностей общества, которое обусловлено рядом причин: неопределенностью функций работников государственного аппарата, стремлением решать кадровые вопросы неправовым путем (подкупом, связями, давлением), ограниченностью перспектив служебной карьеры. Существуют обстоятельства и субъективного характера: отсутствие реальных и полномочных органов управления государственной службой как правовым институтом; слабое привлечение научных учреждений к разработке и экспертизе законодательства о государственной службе; забвение отечественного и игнорирование зарубежного опыта развития государственной службы.