2.3. Федеральное собрание Российской Федерации - законодательный и представительный орган государственной власти

Законодательную власть в РФ представляет Парламент РФ - Федеральное Собрание Российской Федерации.

Федеральное Собрание включает в себя Совет Федерации и Государственную Думу. Данный орган учрежден Конституцией РФ, и является одним из органов, при помощи которых осуществляется государственная власть в России (ч. 1 ст. 11). Принимая во внимание нахождение данной статьи в гл. 2 «Основы конституционного строя», изменение существующего положения Федерального Собрания в структуре органов государственной власти представляется возможным исключительно с помощью проведения сложной и трудоемкой процедуры изменения самой Конституции РФ. Таким образом, конституционно-правовая гарантия обеспечивает достаточно прочное положение Федерального Собрания, права на изменение которого, в соответствии с ч. 1 ст. 135 Конституции РФ, не имеет даже сам орган³⁸.

Другой важной гарантией, закрепленной в «Основах конституционного строя», является то, что орган законодательной власти, являясь частью системы разделения властей, весьма самостоятелен относительно иных органов власти. Следовательно, определение положения Федерального Собрания, осуществляется по принципу разделения властей, в равной мере противостоящему чрезмерному возвышению любой из трех властей и возможному контролю одной власти другой. Независимость является наиболее важным условием успешного выполнения своих функций парламентом³⁹. Конституцией РФ не определяются конкретные границы сферы законодательства, принятие которого может осуществляться Федеральным Собранием, что обусловило возможность парламента осуществлять принятие (или не принятие) любых законов без какого-либо указания. На Федеральное Собрание не могут влиять и контролировать его работы любые органы исполнительной власти. Он самостоятельно определяет необходимость своих расходов, которые закреплены в государственном бюджете, и осуществляет неконтролируемое распоряжение этими средствами, что обуславливает его финансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают свой вспомогательный аппарат, в работу которого исполнительная власть также не имеет права вмешиваться. Парламент самостоятельно определяет свою внутреннюю организацию и порядок, исходя только из требований Конституции Российской Федерации.⁴⁰. Однако самым главным является то, что никто не вправе вмешиваться в привилегию Федерального Собрания относительно принятия законов, вследствие чего обеспечивается настоящая всесильность парламента наряду с его независимостью при выполнении его главной функции.

Федеральное собрание выступает в качестве парламента РФ и состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы⁴¹. Истоком подобной структуры является федеративное государственное устройства, при котором одна из палат – это палата общенародного представительства, а в другой палате происходит реализация представительства субъектов федерации. Вследствие двухпалатной структуры Федерального Собрания предполагается также существенная самостоятельность палат, проявляющаяся не только в их компетенции, но и в то, что их заседания проводятся раздельно. В Конституции РФ предусмотрены лишь три случая, при которых возможны совместные заседания Совета Федерации и Государственной Думы. Во-первых, это может происходить в целях заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, для заслушивания посланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания докладов от руководителей иностранных государств. Федеральное собрание выступает в качестве представительного и законодательного органа РФ. Представительство является весьма широким понятием. В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах. В Российской Федерации представительным органом является Государственная Дума, которая непосредственно избирается гражданами. Можно согласиться с точкой зрения разработчиков проблемы на комментарий к Конституции Российской Федерации, согласно которому довольно сложно говорить о представительном характере верхней палаты. Члены Совета Федерации не избираются народом в виде членов этой палаты Федерального Собрания. Большинство из них избираются либо в качестве депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, либо в качестве главы администрации (президента, губернатора, мэра и т. Д.) Субъекта Федерации, и они становятся членами Совет Федерации по должности. Что касается понятия «законодательный орган», то в Конституции Российской Федерации есть четкое представление. Законодательная власть осуществляет законодательную основную государственную власть. Суть Федерального Собрания как законодательного органа Российской Федерации заключается в том, что российский парламент вправе принимать на себя юридически обязательные нормативные акты - федеральные конституционные законы и федеральные законы по вопросам ответственности⁴². В качестве законодательного органа Федеральное собрание также выполняет определенные довольно ограниченные контрольные функции для исполнительной власти. Этот контроль осуществляется путем утверждения федерального бюджета Государственной Думой, а также введения права отказа в доверии правительству, которое в этом случае может быть отклонено Президентом Российской Федерации. И все же для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума формируют Счетную палату, состав и порядок работы которой регламентируется федеральным законом. Это показывает принцип разделения властей, систему сдержек и противовесов.

Отсюда видно, что законодательная власть имеет контроль, хотя и в этом случае довольно слабый, за исполнительной властью в Российской Федерации. Изобразительное искусство. 102 и 103 Конституции Российской Федерации также считаются юридическим выражением системы сдержек и противовесов (см. Приложение 2) при построении и функционировании высших законодательных, исполнительных и судебных органов, в этих статьях перечислены вопросы, подпадающие под юрисдикция Совета Федерации и Государственной Думы соответственно. Из этого можно сделать вывод, что соответствующая палата принимает окончательное решение по этим вопросам (решение). Кроме того, решение многих таких вопросов в определенной степени пересекается с конституционными полномочиями других органов государственной власти, предопределенными их позицией, а по некоторым вопросам решение палаты порождает правовые последствия, которые не вытекают из полномочия палаты в решении этого вопроса. Президент Российской Федерации в законодательном процессе⁴³. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации подписывает и публикует законы, принятые Федеральным Собранием. Это право, называемое обнародованием в ряде штатов, превращает акты, изданные законодательной властью, в акты государственной власти. Только в результате обнародования принятого федерального закона главой государства этот закон может приобрести юридическую силу, что обязывает его к применению. Согласно ч. 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации на Президента Российской Федерации возлагается обязанность подписать принятый федеральный закон, если он не отклонен в течение 14 дней, начиная с момента его получения. Он не имеет права отказать в подписании федерального закона, отклоненного им ранее после его неоднократного одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение 7 дней, начиная со дня получения решений палат Федерального Собрания относительно утверждение закона в его первоначальном варианте, и он обязан обнародовать этот закон (п. «г» ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации). Президент Российской Федерации имеет право вето, которое может быть преодолено в процессе пересмотра палатами Федерального Собрания, что требует наличия 2/3 голосов членов (депутатов) каждого из камеры. Право вето следует рассматривать как эффективное оружие в руках президента, которое оно часто использует. Но, как отмечалось выше, Президент Российской Федерации также участвует в законодательном процессе на ранних этапах. Ему было предоставлено право инициировать законодательство, заключать законопроекты, которые были приняты Государственной Думой в первом, а также во втором чтении, участвовать в законотворчестве на абсолютно всех существующих этапах. Осуществление этой деятельности осуществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе, которое было утверждено Указом Президента РФ. 13 апреля 1996 г.⁴⁴.

Данным Положением определены действия полномочных президентских представителей в Госдуме и Совете Федерации в законодательном процессе, порядок процедуры рассмотрения вопросов, которые связаны с законодательной инициативой Администрацией Президента РФ, отклонением законов, заключениями по тех или иных законопроектах и т. д. На практике существующих взаимоотношений между Президентом РФ и Федеральным Собранием нередки случаи возвращения без рассмотрения первым федеральных законов. Данная акция не является равнозначной использованию вето, то есть, не вызывает необходимости для преодоления в процессе повторного рассмотрения 2/3 голосов. Здесь речь ведется об отмеченных Президентом нарушениях процесса принятия законов (то есть об не идентичности текстов законов, которые рассматриваются в различных палатах, отсутствии заключения, сделанного Правительством РФ и др.), что обязывает его обращать внимание на необходимость устранения нарушений. Но, Государственной Думой в постановлении от 20 марта 1996 г. было отмечено отсутствие возможности возвращения Президентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией. В иных же случаях Думой обращалось внимание на нарушение 14-дневного срока отклонения закона. Эти разногласия выступали в качестве предмета рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Вместе с тем, назначение президентских выборов и отрешение Президента также принадлежит к ведению Федеральным Собранием, что является сильной возможностью парламента. Производимые Советом Федерации кадровые назначения, также относятся к механизму противовесов и сдержек по отношению ветвей власти, а также в федеративных отношениях. Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, связи судебной и законодательной власти имеют взаимообеспечительный характер⁴⁵. С одной стороны, законодательная власть (парламент) принимает законы о деятельности и организации судов, формирует судебную систему, учреждает суды, ведет их финансирование. С другой стороны, суд собственными средствами может способствовать эффективному правовому регулированию, которое призвано исполнять законодательная власть, а также реализацию законов. Но из-за неурегулированности данных вопросов, как сроки предложения кандидатур Президентом, невозможность или возможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры возникают серьезные проблемы в области эффективного функционирования отдельных из указанных государственных органов и легитимности исполнения полномочий некоторыми должностными лицами. Из этого видно, что от законодательной власти, так или иначе, зависят судебная и исполнительная ветви власти, а законодательная зависит в некоторой степени от исполнительной.