2.2. Эффективность административных наказаний

Административные правонарушения в России превратились в одно из самых типичных асоциальных и противоправных поведений. Опасность такого состояния очевидна: ослабление механизмов социализации личности, укрепление правонигилистических настроений в обществе и, как итог, усиление архетипной основы поведения человека. Нередко административное правонарушение представляет начальный этап трансформации противоправных поступков в преступление⁵⁹.

Неслучайно взаимосвязь административных правонарушений и преступлений, а вместе с этим необходимость противодействия данным правонарушениям устанавливаются в официальных государственных актах.

Особую актуальность в этой связи приобретает исследование сложившейся практики применения органами административной юрисдикции административных наказаний и их реального исполнения, поскольку это позволит полноценно оценить имеющиеся проблемы и выработать наиболее эффективные меры по модернизации административно-деликтного законодательства и повышению института наказания в России в целом.

Совершению многих видов преступлений предшествует неоднократное совершение аналогичных административных правонарушений⁶⁰. Да и в общем уголовное и административное право тесно связаны между собой. Разница в том, что административное право наказаниями призвано предотвращать ущерб общественным отношениям, причем увеличение ущерба часто может повлечь за собой уголовную ответственность. Данная особенность административного права позволяет ряду исследователей обоснованно называть его «смягченным уголовным правом»⁶¹. Многие административные правонарушения отличаются от соответствующих преступлений лишь количественными показателями, определяющими их качественную определенность, например, мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ) и хулиганство (ст. 213 УК РФ); мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ) и кража (ст. 158 УК РФ); самоуправство (ст. 19.1 КоАП РФ) и самоуправство, причинившее существенный вред (ст. 330 УК РФ); уничтожение или повреждение чужого имущества (ст. 7.17 КоАП РФ и ст. 167 УК РФ); и др.

Как видно из административно-правовых запретов, они прямо или косвенно направлены и на общую превенцию преступлений. Так, запрет, под угрозой административного наказания пропаганды наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров (ст. 6.13 КоАП РФ) имеет одной из своих целей предупреждение преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков (ст. ст. 228-233 УК РФ); запрет перемещения через границу без декларирования товаров, подлежащих декларированию (ст. 16.2 КоАП РФ) – предупреждение контрабанды (ст. 188 УК РФ); запрет несоблюдения или нарушения экологических правил (ст. ст. 8.1-8.40 КоАП РФ) – предупреждение экологических преступлений (ст. ст. 246-262 УК РФ).

Цели административных наказаний изучались различными исследователями. Однако более обстоятельно проблема целей наказания исследовалась в уголовном праве⁶². Еще более двухсот лет тому назад известный юрист и итальянский просветитель Чезаре Беккариа писал, что «цель наказания ... заключается не в чем ином, как в предупреждении новых деяний, наносящих вред ... согражданам, и в удержании других от подобных действий»⁶³.

Смешанные теории целями наказаний считали устрашение и возмездие (кару), общую и специальную превенцию, а также исправление виновного⁶⁴. А.А. Жижиленко выделял достаточно много целей наказания: 1) возмездие как справедливость и месть; 2) заглаживание или искупление вины; 3) удовлетворение потерпевшего, государства, общества; 4) общее предупреждение; 5) особые психические переживания потерпевшего; 6) простое реагирование на учиненное⁶⁵ и т.д.

По мнению некоторых авторов, сами административные наказания являются методом принуждения, всегда выражаются лишь в прямом воздействии на волю управляемых лиц и цель применения административных наказаний одна – наказать виновного за совершенное им правонарушение⁶⁶.

Другие авторы⁶⁷ прямо указывают, что административные наказания оказывают значительное влияние на состояние правопорядка в стране, способствуют предупреждению не только административных правонарушений, но и преступлений. По их мнению, из ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, в отличие от КоАП РСФСР, необоснованно исключено воспитание из целей административного наказания, в связи с чем существуют три цели административных наказаний: 1) воспитание нарушителя; 2) частное предупреждение правонарушений; 3) общее предупреждение правонарушений.

В ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ сказано, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Причем КоАП РФ исключил имевшуюся в прежнем КоАП РСФСР⁶⁸ третью цель применения административных наказаний – цель воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе уважения к закону и правопорядку, а также изменил термин «административные взыскания» на «административные наказания».

Из смысла ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ следует, что целей применения административных наказаний две: 1) предупреждение совершения новых правонарушений самим правонарушителем; 2) предупреждение совершения новых правонарушений другими лицами.

Изложенные в ст. 3.1 КоАП РФ цели административного наказания являются взаимосвязанными и взаимообусловленными. При этом первая цель может достигаться путем прямого воздействия на правонарушителя, а вторая – методом косвенного воздействия на волю других лиц.

Цели административного наказания в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ лишь перечислены, но их содержание не раскрывается. В данной норме говорится о «предупреждении совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами» То есть КоАП РФ содержит положения, придающие административному наказанию предупредительную и профилактическую направленность, причем не только к лицам, подвергшимся административному наказанию, но и к окружающим их лицам, к которым наказание не применялось. Поэтому административное наказание имеет целью и частную, и общую превенцию.

При этом в ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ указано, что административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесения вреда деловой репутации юридического лица. То есть административные наказания не преследуют цели мести, причинения физических страданий, унижения человеческого достоинства.

Административные наказания влекут для правонарушителя ряд отрицательных последствий морального, материального и физического характера. Однако правоограничения, составляющие содержание санкции, не являются целью административного наказания. Они служат средством воспитания людей в духе уважения к закону, к праву, способом формирования законопослушных граждан⁶⁹.

Цель частного предупреждения ставится только в отношении лиц, подвергнутых административным наказаниям за совершение административных правонарушений, имея в виду предупреждение рецидива с их стороны. Боязнь быть вновь подвергнутым наказанию удерживает правонарушителя от повторного совершения правонарушения, ведь его повторное совершение может повлечь как более суровую административную санкцию, так и в некоторых случаях привлечение к уголовной ответственности. Помимо устрашения, как средства достижения цели частного предупреждения, административные санкции содержат в себе разнообразные формы лишения фактической возможности совершить новое правонарушение. Так, конфискация у браконьера орудий лова либо плавательных средств лишает его фактической возможности продолжать незаконный лов рыбы; режим содержания административно арестованных (изоляция от общества, охрана) имеет одну из целей – не допустить совершения правонарушений (как административных, так и иных, в том числе и уголовных) со стороны арестованных. Представляется, что цель частного предупреждения административных наказаний – это предупреждение не только административных, но и других правонарушений. Некоторые административные правонарушения нередко «перерастают» в преступления, и борьба с ними посредством административного наказания является одновременно и борьбой с преступлениями. Поэтому правильнее при определении предупредительной цели административных наказаний говорить о предупреждении правонарушений, имея в виду как административные, так и иные правонарушения (дисциплинарные, гражданско-правовые, уголовные). Цель общего предупреждения состоит в предупреждении иных лиц не только от административных правонарушений, но и от других правонарушений, в том числе и уголовных деяний. Данная цель обеспечивается, прежде всего, информацией о самом законе, предусматривающем возможность применения наказания за совершение административных правонарушений и аналогичных уголовных деяний. Санкции правовых норм удерживают от совершения правонарушения неустойчивых лиц. Боязнь быть подвергнутым административному (а возможно, и уголовному) наказанию удерживает их от совершения правонарушений. Важным средством достижения общепревентивной цели является применение административных наказаний к правонарушителям, их реальное исполнение.

Важными целями административного наказания следует рассматривать восстановление социальной справедливости, а также установление общественного порядка и общественной безопасности, порядка осуществления государственной власти⁷⁰.

Частная превенция (специальное предупреждение) заключается в воздействии административного наказания на правонарушителя, после применения которого он в будущем не будет совершать новых правонарушений, возможно, и из-за страха перед наказанием. Специальная превенция представляет собой предупреждение не только нового административного, но и иного правонарушения, в том числе и преступления со стороны лица, уже привлеченного либо привлекавшегося к административной ответственности. Цель специального предупреждения решается с помощью воздействия такой степени и характера наказания на виновного, которое способно предупредить совершение им какого-либо нового правонарушения, в том числе и уголовного деяния. Если впоследствии лицо, привлеченное к административной ответственности, удерживает от совершения правонарушения опыт пережитого административного наказания, то частное предупреждение будет достигнуто. В этом значимую роль может сыграть карательное воздействие административного наказания: устрашение, страдание, испытания при применении административного наказания, осознание своей вины, переоценка взглядов. То есть достижению целей административного наказания (взыскания) «способствует присущая всем административным взысканиям функция кары»⁷¹.

Однако цель специального предупреждения сводится не только к исправлению правонарушителя. Предупредить возможность совершения виновным правонарушений возможно различными способами, например, запрещая по суду дисквалифицированному лицу занимать руководящие должности, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. Помимо этого, сам факт продолжительного ограничения правонарушителя в правах, как правило, устраняет на длительное время возможность совершения им новых правонарушений. Административные наказания в конечном итоге применяются для того, чтобы «вызвать положительную для общества психическую «встряску» правонарушителя, нужное для общества переустройство его сознательно-волевых качеств»⁷².

В то же время каждое административное наказание воздействует не только на правонарушителя, но и на других лиц, чем способствует целям не только специального, но и общего предупреждения.

Общая превенция (общее предупреждение) состоит в предупреждении правонарушений со стороны иных лиц, склонных к совершению правонарушений (неустойчивых, незаконопослушных граждан). Этих лиц от совершения правонарушений удерживает возможность применения реального административного наказания, угроза лишения каких-либо благ: свободы, определенного образа жизни, к которому он привык; отрыв от работы; в материальных потерях и т.д. Одной из целей общего предупреждения является формирование боязни совершения правонарушения. При этом угроза неотвратимости административного наказания должна пройти через сознание склонного к совершению правонарушения лица и оказать позитивное влияние на уровень его неправомерной активности. Причем сдерживающий эффект различных административных наказаний неодинаков, например, административный арест устрашает сильнее, чем административный штраф.

Как известно, эффективность общепредупредительного воздействия наказания больше зависит не от его жестокости, а от его неотвратимости. В связи с этим в 2002 году в ежегодном Послании к Федеральному Собранию Президент России подчеркнул, что «наша главная цель – и об этом мы много раз говорили, все об этом хорошо знают – добиться неотвратимости наказания, а не его чрезмерной суровости»⁷³.

Общепредупредительное воздействие административного наказания должно ставить целью воспитание граждан, выработку у них позитивной морали, убеждений, взглядов, необходимого правосознания, соответствующего морального и культурного уровня, а также реализацию принципа неотвратимости административного наказания. Устрашение с целью предостережения от совершения правонарушений может быть направлено в отношении только незаконопослушных граждан, а воспитательное воздействие – в отношении всех граждан. Такое воздействие и следует признать общепревентивным воздействием⁷⁴.

Что касается вопроса о соотношении указанных целей, то они диалектически едины и взаимообусловлены. Административное наказание едино в своей сущности, поскольку и частная, и общая превенции представляют собой тот потенциал принудительного воздействия, который может эффективно выражать силу убеждения такой карательной меры, как административное наказание⁷⁵.

Таким образом, можно выделить достаточно большое количество целей административных наказаний. Главной же целью административных наказаний является превенция совершения как новых административных правонарушений, так и уголовных деяний, причем как со стороны правонарушителей, так и со стороны других лиц, их окружающих.

Анализ правоприменительной практики показывает, что в административно-юрисдикционном производстве наибольшее распространение получило применение к административным делинквентам мер административного наказания имущественного характера – административного штрафа.

Массовое применение административных штрафов носит объективный характер и обусловлено рядом причин⁷⁶.

Во-первых, большинство органов административной юрисдикции является органами исполнительной власти. В силу ст. 3.4-3.13 КоАП РФ они могут применять административные наказания лишь в виде предупреждения и административного штрафа.

Все остальные виды административных наказаний, за некоторыми исключениями, могут применяться только судьями.

Тем не менее анализ судебной статистики также показывает преобладание административного штрафа в структуре административных наказаний, налагаемых судьями.

Во-вторых, подавляющее большинство составов административных правонарушений, закрепленных КоАП РФ, предусматривают в виде санкции административный штраф.

В-третьих, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в силу п. 2 ч. 1 ст. 1.3 и ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ могут устанавливать ответственность за нарушения регионального законодательства только в виде предупреждения и административного штрафа.

Указанные обстоятельства приводят к отсутствию возможности более гибкой индивидуализации мер административной ответственности в зависимости от личности административного делинквента, характера совершения им противоправного деяния.

Отмеченное становится тем более явным, если учесть, что в подавляющем большинстве случаев к административной ответственности привлекаются именно граждане. При этом среди них есть и те, кто впервые совершил административное правонарушение, и те, кто совершают их систематически, зачастую игнорируя исполнение назначенного наказания.

В этой ситуации возникает вопрос: насколько оправданным является подход законодателя к определению административного штрафа в санкции административно-деликтной нормы как единственно возможного вида административного наказания за совершенное административное правонарушение?

Действительно, если проанализировать исполнение административного наказания в виде административного штрафа, то обращает на себя внимание неблагополучная ситуация с его реальным исполнением, которая сложилась в большинстве органов административной юрисдикции.

Нетрудно заметить, что сложившаяся ситуация приводит к отрицательным последствиям, поскольку не достигаются цели административного наказания, обозначенные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, и тем самым не реализуется принцип неотвратимости ответственности.

В результате в обществе укрепляются позиции правового нигилизма, формируется низкая административно-деликтная чувствительность. Отсюда и следуют такие причины неисполнения назначенного административного наказания, как неосознание административными делинквентами всей серьезности применяемых органами административной юрисдикции мер административной ответственности, а также последствий их игнорирования.

Конечно, этому способствует и то, что административные наказания, в отличие от уголовных наказаний, не влекут таких серьезных правовых последствий, как судимость, а влекут состояние административной наказанности. Последняя, в тех случаях, когда санкцией административно-деликтной нормы предусмотрено административное наказание только в виде административного штрафа, влияет на назначение более максимального размера наказания. Довольно часто это приводит к профанации назначаемого наказания лицу, у которого уже сформировалось стойкое антиобщественное поведение.

Примечательно, что по составам административных правонарушений, за совершение которых в качестве альтернативного вида административного наказания применительно к гражданам предусмотрен административный арест, «взыскаемость» административных штрафов выше. Причем «взыскаемость» административных штрафов, назначаемых судьями, тем выше, чем больше принимается решений о применении к административным делинквентам административного наказания в виде административного ареста.

Административный арест в качестве альтернативного вида административного наказания предусмотрен в санкции немногим более 20 составов административных правонарушений, получивших закрепление в КоАП РФ.

Подобный подход законодателя вполне понятен. Ведь административный арест является наиболее суровым видом административного наказания, применяемого к физическим лицам, поскольку сопряжен с ограничением основных и неотъемлемых прав человека, таких как свобода и личная неприкосновенность. Неслучайно в ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ получило закрепление правоустановление, в соответствии с которым административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений.

Можно сказать, что административный арест является тем видом административного наказания, которое показывает наиболее вредные и опасные для граждан, общества и государства противоправные деяния, совершаемые физическими лицами, получившими закрепление в КоАП РФ.

Конечно, законодатель предусмотрел в КоАП РФ состав административного правонарушения, направленный на предупреждение уклонения лиц от уплаты назначенного им административного штрафа, - ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Одним из видов административных наказаний, предусмотренных санкцией указанной правовой нормы, как раз предусмотрен административный арест.

Однако анализ статистических данных показывает крайне низкое количество дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Малое количество возбуждаемых органами административной юрисдикции дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, отчасти можно объяснить тем, что в подавляющем большинстве случаев судьями по данным категориям дел принимается решение о применении к правонарушителям административного наказания в виде административного штрафа, а не административного ареста.

Учитывая, что за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, к административной ответственности в основном привлекаются граждане, а не должностные и юридические лица, подобная практика применения указанной нормы не приводит к улучшению ситуации с исполнением административного наказания в виде административного штрафа. Ведь нередко лица, которые привлекаются административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, являются «хронически неплатежеспособными», и у них отсутствует имущество, на которое может быть обращено взыскание административного штрафа. Сложившаяся практика применения ч. 1 ст. 20.25 КоАП так или иначе сказывается на инициативе органов административной юрисдикции по привлечению лиц, уклоняющихся от уплаты назначенного им административного штрафа, к административной ответственности, причем далеко не лучшим образом.

Действительно, какой смысл находить такое лицо, составлять в отношении него протокол об административном правонарушении, направлять дело в суд для его рассмотрения, если в итоге такому лицу вновь назначается административный штраф, хотя и в увеличенном размере, и оно также будет уклоняться от его исполнения?

В то же время надо отметить, что судья в условиях крайнего недостатка мест в спецприемниках для административно арестованных просто вынужден применять в отношении неплательщика административного штрафа санкцию в виде двойного размера неуплаченного штрафа, от исполнения которого нарушитель также уклоняется. Значительное количество граждан, не имеющих постоянного и официального дохода, собственности, в такой ситуации фактически остаются безнаказанными.

Сложившаяся ситуация приводит к отрицательным последствиям, поскольку не достигаются цели административного наказания, обозначенные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, не реализуется принцип неотвратимости ответственности. В результате создается почва для искусственной латентности административных правонарушений, формируемая правоохранительными органами, поскольку фиксация любого административного правонарушения, а не только предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, подчас становится в прямую зависимость от «платежеспособности» правонарушителя.

Рассмотренные обстоятельства стали возможными в результате того, что в выбранной модели административной политики, нашедшей отражение в КоАП РФ, изначально не была предусмотрена универсальная мера административной ответственности. Та, которая могла бы применяться как к физическим лицам (гражданам), способным оплатить административный штраф, так и к не имеющим подобной возможности в случае совершения ими административного правонарушения. Иными словами, такая мера административной ответственности, которая позволяла бы полноценно учитывать имущественное положение физического лица при назначении ему административного наказания.

В итоге можно говорить о наличии дисбаланса в системе мер административных наказаний, которые могут быть применены к гражданам, что не лучшим образом сказалось и сказывается на состоянии административной деликтности и ее латентности, а также на самой идее предупреждения правонарушений вне зависимости от их вида, заложенной в КоАП РФ.

Лишь совсем недавно в КоАП РФ было внесено знаковое изменение, которое может поспособствовать исправлению существующего дисбаланса и становлению новой модели административной политики, ориентированной не только на карательные меры посредством увеличения размеров административного штрафа, но и на более гибкую индивидуализацию мер административной ответственности в зависимости от личности административного делинквента, характера совершения им противоправного деяния, его имущественного положения.

Речь идет о Федеральном законе РФ от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»⁷⁷, который ввел в КоАП РФ новый вид административного наказания – обязательные работы.

Включение данного вида административного наказания в санкции большинства составов административных правонарушений, закрепленных в КоАП РФ, наряду с административным штрафом, на наш взгляд, будет способствовать воспитанию граждан в духе соблюдения закона, уважения к правам, чести и достоинству других граждан, добросовестному выполнению своих обязанностей, ответственности перед обществом, что положительно скажется на состоянии административной деликтности и снижении ее латентности. В пользу этого говорят внесенные недавно изменения в санкцию ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, которые как раз дополнили ее новым видом административного наказания – обязательными работами.

Итак, вышеизложенное представляет собой попытку изучения феномена административной деликтности, а также причин латентности административных правонарушений, с целью определения на основе этого эффективной административной политики противодействия административным правонарушениям со стороны государства и принятия необходимых мер по ее модернизации, прежде всего, в рамках повышения эффективности института наказания в России.