Глава 1. Теоретико-правовые основы порядка возбуждения дел об административных правонарушениях таможенными органами

1.1. Исторический аспект ответственности за административные правонарушения таможенных правил

Теоретические и процессуальные основы возбуждения дел об административных правонарушениях представляется целесообразным начать рассматривать с предварительного обращения к истории данного вопроса.

Наука административного права в России начала формироваться как наука полицейского права. Становление и развитие полицеистики основывалось в большей части на немецком научном опыте в этой области. Известные полицеисты второй половины XIX в Н.Х. Бунге, министр финансов и председатель Комитета министров Российской империи, М.М. Шпилевский, профессор кафедры Полицейского права, И.Е. Андреевский, ректор Императорского Санкт–Петербургского университета, В.В. Ивановский, российский юрист и социолог, И.Т. Тарасов, российский правовед, заслуженный профессор и декан юридического факультета Московского университета  и прочие были приверженцами концепции Р. фон Моля, изложенной в его работе «Наука о полиции» [14, с. 213].

До конца XIX в. деятельность административных органов в России устанавливалась ими самостоятельно и на практике зачастую осуществлялась произвольно. В конце XIX в., когда правомочия органов управления начали регулироваться законами, появилась административная юстиция, ставшая новым правовым инструментом. Законы, которые стали регламентировать управленческую деятельность, более точно определили и обязанности частных лиц по отношению к администрации.

Следует заметить, что, несмотря на достаточно позднее формирование административного права как такового, административной юстиции, административной юрисдикционной деятельности, как мы ее себе представляем сейчас, в сфере таможенных правоотношений еще в 1754 г. для противодействия контрабанде создана пограничная стража как специфический вид войск, охраняющих границу Украины. В этом же году на границе установлены таможенные объездчики. Их нужно было заинтересовать в поимке контрабандистов, и для этого было решено отдавать им четверть конфискованного.

1755 год – год принятия Таможенного устава. В этот же период правительство решило заново задействовать откупную систему. В 1758 году правительство вверило таможенное управление западной сухопутной границы «Шемякину и Ко», дав им полномочия в течении шести лет заниматься таможенными сборами, не ограничивая купцов и не требуя от купцов лишнего, но развитие событий продемонстрировало ошибочность данной идеи.

Шемякин задолжал казне. Его обвиняли в том, что он не предоставлял балансовых срочных ведомостей о таможенных платежах, недостоверности таможенной документации, попустительстве купцов, с коих при переходе товаров чрез границу пошлина получалась в заниженном размере, чем требовалось в соответствии действующим тарифом и т.д. Вследствие этого контракт с «Шемякин и Ко» оказался расторгнутым. Шемякин попал в тюрьму. 1762 год – год перехода таможни снова в казенное управление и ведение.

1857 год – год утверждения нового Таможенного устава, более систематизировавшего законодательство о контрабанде, важнейшей категорией при характеристике которой являлся тайно провозимый товар (в соответствии со ст. 1538 Таможенного устава от 1857 г. тайно провозимый товар – это товар, провозимый или проносимый помимо таможен за границу или из–за границы, или товары, привезенные в таможню из–за границы, но в грузовых документах и поданных «объявлениях на товар» не показанные) [43, с. 18].

Таможенный устав 1857 г. подразделял таможни в соответствии с объемом совершаемых ими операций на три класса. Таганрогская, Керченская, Феодосийская, Одесская, Московская, Либавская, Рижская, Ревельская, Архангельская, Петербургская таможни были отнесены к таможням первого класса. Некоторые таможни имели передовые филиалы – посты, именуемые таможенными заставами. Например, у Петербургской таможни такой заставой была Кронштадтская таможня. Через нее привозимые товары переправлялись в столицу для досмотра и оформления.

Кроме таких застав для западной границы была определена пограничная стража. В отношении нее по берегам Черного моря, а также по русско–турецкой границе действовал карантинный надзор.

1892 год – год принятия нового Таможенного устава, которым не только определялись разные проявления противозаконной деятельности, но также вводились раздельные санкции за них. Ответственность за контрабанду в основном лежала на владельцах товара. В отношении несостоявшихся контрабандистов финансовое взыскание согласно заключению суда заменяли арестом или же заключением в тюрьме. Рецидив контрабанды карался не только финансовым начетом или конфискацией имущества, но и выселением из района или же заключением в тюрьме.

На сухопутной западной российской границе в целях противодействия контрабанде иностранных напитков путем засад, осмотра обозов, транспортов, имущества дополнительно к таможенной и пограничной страже формировалась на удалении от двадцати до пятидесяти верст от границы особая «корчемная стража», состоявшая из вооруженных объездчиков и стражников.

В 1904 и 1910 годах в Российской империи были приняты новые Таможенные уставы.

Единый механизм таможенных органов, сложившийся к началу двадцатого века, был установлен Таможенным уставом 1904 года. Таможенный устав 1910 года уточнял ряд вопросов, относящихся к борьбе с контрабандой. Для отвращения тайного провоза товаров по сухопутной и морской границам были учреждены корпус пограничной стражи, постоянные конвои и таможенная стража.

Органам таможни предоставлялось право самостоятельного проявления инициативы в осуществлении обысков и конфискации контрабандных товаров в определенных рамках морской и сухопутной территории. Устав конкретизировал вопросы исполнения, обжалования, разбирательства дел касательно контрабанды. Было дано определение контрабанды. К примеру, в согласовании со статьями 1045 – 1046 Устава устанавливались контрабандные методы:

-мимо учреждений таможни;

-сокрытие от контроля таможни;

-вывод на внутренний рынок товаров ввезенных незаконно;

-к контрабанде приравнивалось передвижение, складка, хранение контрабандных товаров на территории государства.

Уставом определялись взыскания и наказания [14, с. 214]:

- конфискация товаров, средств перевозки;

- денежная пеня;

- в специальных случаях удаление на 50 верст от морской и сухопутной границы на время от 1 года до 5 лет, тюремное заключение в исправительном доме. Существовало правило, определенное статьей 1057: не уплаченные взыскание или денежная пеня в течение 1 месяца с момента вступления приговора в действие, а при условии отсрочки и рассрочки платежа в день наступления срока, заменяли на арест. Фиксировался также критерий повторяемости контрабанды – год со дня уплаты взыскания или пени.

Устав регламентировал более шестидесяти форм нарушений правил таможни (нарушений Устава). За это определялись такие наказания:

-пеня в определенном размере от пятидесяти до пятисот рублей;

-финансовое взыскание, обычно, в кратном размере за любой документ, тип товара, судно (к примеру, статьи 968, 970, 973 и т.д.) или в кратном пошлине размере, (ст. статьи 1008, 984);

-конфискация.

В отношении отдельных нарушений определялись правила использования наказания при совершении нарушения повторно. За каждый следующий случай пеня повышалась [13, с. 322].

Согласно Уставу 1910 года, субъектами административной ответственности являлись: лица, перемещающие товары, собственники товаров, лица, отвечавшие за перевозку (летчики, старшие возчики, старшие кондуктора поездов, капитаны судов), также (впервые) – юридические лица («управления железных дорог, пароходств и транспортных предприятий, в том числе и воздушно–транспортных, принявших на себя перевозку грузов» – см. ст. ст. 264, 996, 1000, 1002).

Таможенный устав 1910 года содержал также перечень обстоятельств, исключавших применение взыскания. К примеру, в соответствии со ст. 988 Устава штраф за неявку товаров не производился, если выяснялось, что недостаток товаров обусловлен ошибкой в документах.

Несложно заметить, что Таможенный устав 1910 года содержал нормы, по сути, содержащиеся и в современном законодательстве.

В декабре 1921 года было создано Главное управление таможни, выполнявшее функции разработки политики таможни, нормативных актов, организации и управления учреждениями таможни, выработки общих мероприятий, инструкций, разъяснений, а также организации и руководства противодействия контрабанде посредством учреждений на всей территории ССР [30, с. 119].

Таможенным уставом предусматривались такие формы таможенного контроля, как досмотр и передосмотр товаров, устанавливалась процедура обжалования итогов досмотра, а также действий по применению тарифа к товару, сроки стадии обжалования. Однако Устав не предусматривал порядок обжалования таких таможенных актов в суд.

Нормативное закрепление понятие «контрабанда» получило в ст. 259 Устава. Контрабанда разделялась на простую и квалифицированную.

В качестве квалифицированных критериев контрабанды указывались:

-контрабанда товаров с помощью транспортных средств, специально предназначенных для этой цели;

-сокрытие товаров в помещениях;

-подделка таможенных документов;

-участие в организации, специально занимающейся контрабандой;

-вооруженная контрабанда;

-совершение контрабандного действия должностным лицом;

-более чем двукратная контрабанда;

-контрабанда взрывчатых веществ, военной техники, авиационной, телеграфной и радиотелеграфной собственности и аннулированных ценных бумаг [45, с. 133].

Простая контрабанда наказывалась в административном порядке (санкции – конфискация, штраф, квалифицированная, кроме применения административных санкций, наказывалась и в уголовном порядке.

Устав сохранил 23 вида нарушений таможенных правил:

– отсутствие товаров на таможне;

– отсутствие доказательств грузовых документов по весу, количеству товаров или предметов товара;

– внесение большого количества товаров и предметов индивидуального пользования без грузовых документов;

– непредставление грузовых документов на товары;

– повреждение таможенных шлюзов, печатей, печатей и шнуров, налагаемых таможенным контролем; погрузка или разгрузка товаров без надлежащего таможенного оформления;

– показание товаров подлежащими по тарифному наименованию обложению пошлиной низшей;

– показание товаров, которые запрещены к привозу, беспошлинными или пошлинными и т.д.

Как и в настоящее время, объем штрафа за разные нарушения таможенных правил определялся Уставом как в определенной установленной сумме, так и в размере, кратном пошлине или стоимости данного товара.

Таможенный устав Союза ССР, принятый в 1924 г., также содержал нормы, регламентирующие процедуру производства в учреждениях таможни дел в отношении контрабанды и других нарушений правил таможни (гл. 4). Фиксировались принудительные меры: оценка и опись, досмотр, задержание, доставление. Регулировались вопросы собирания и производства доказательств. Устанавливалась подведомственность в административном порядке, сроки и иные инстанции касательно обжалования заключений таможни. Обращения в суд по–прежнему предусмотрено не было.

В декабре 1928 г. впервые в России Постановлением СНК и ЦИК СССР утвержден Таможенный кодекс. Он устанавливал задачи таможенных учреждений. Кодекс определял, что управление таможенной сферой на территории СССР производится Наркоматом внешней торговли посредством входящего в него Главного таможенного управления (ГТУ). В сравнении с Уставом Кодекс уменьшился приблизительно на сто статей, однако более детально определял юрисдикцию Главного управления, регламентировал вопросы борьбы с контрабандой, значительно расширив при этом понятие наказуемой административно контрабанды [43, с. 44].

Рецидив контрабанды в течение трех лет помимо штрафа конфискации товаров карался административной высылкой. Новшеством было внедрение таких мер, как обеспечение штрафа путем залога / поручительства / наложения ареста на собственность лица, содеявшего контрабанду (статья 173). В первый раз законодательно фиксировались виды вины в сфере административной ответственности. От таковой (от штрафа) освобождалось лицо, если выяснялось, что это лицо не знало о контрабандном источнике обнаруженного у него имущества, или о недействительности таможенных знаков клеймения лицу не было известно.

Интересны пункты Кодекса, определяющие обширные полномочия (увы, отсутствующие в действующем законе) таможенных органов касательно применения взысканий административного характера. К примеру, штраф налагался в наполовину, если лицо, во владении коего обнаружен предмет контрабанды, указывало первоначального собственника данного предмета, или штраф не накладывался вообще в ситуациях простой контрабанды, содеянной пассажиром, следующим чрез границу, и обнаруженной в ходе досмотра (статья 168).

Согласно ст. 171 Кодекса при выявлении предметов контрабанды в торговых и промышленных предприятиях, которые принадлежали юридическим лицам, привлекаются к ответственности лица физические, напрямую содеявшие контрабанду, и при неуплате ими штрафа взыскание его направляется в адрес собственности предприятия. Тут видится наличие двусубъектной ответственности.

Впервые был установлен срок давности привлечения к административной ответственности. За простую контрабанду срок давности составлял три года.

Постановление о привлечении лица к административной ответственности могло быть обжаловано в течение двух недель в Главное управление таможни или в отделение Главного управления, постановления которых были окончательными и не подлежали обжалованию.

Сформировавшаяся к концу 30–х гг. система органов таможни с несущественными изменениями существовала приблизительно до середины восьмидесятых годов.

Во время Великой Отечественной войны работали таможни сухопутной границы на протяжении от Черного моря до Тихого океана, северные и прикаспийские (Архангельская и Мурманская) таможни. Функционирование большого числа таможен было прекращено. Шедшие в СССР благотворительные грузы пропускали (с 1943 года) без пошлины.

Три десятилетия после войны существенными изменениями в таможенном деле не были отмечены. Кодекс СССР 1964 года закреплял юридически устоявшуюся практику и свидетельствовал, что управление таможенной сферой относилось к юрисдикции Министерства внешней торговли и производилось через ГТУ. Как отмечает Тедтоев Ч.В. устанавливалась двухкомпонентная система управления в таможенной области, в которой ГТУ напрямую замыкало таможни на себя. Полномочия таможенных органов при этом свелись к контролю соблюдения монополии внешней торговли, таможенных операций и противодействию контрабанде [60, с. 197].

В период 70–х – 80–х гг. законодательство в области таможни пополнялось некоторыми актами, нацеленными на борьбу с контрабандой валюты, культурных ценностей, рационализацию процесса таможенного оформления, детализацию таможенных тарифов.

С 1986 по 1991 годы происходило организационное и правовое совершенствование таможенной системы. Был зафиксирован отход от правила монополии государства в отношении внешней торговли. Однако новая система регулирования внешних экономических отношений еще не действовала. Отсутствовал законодательный фундамент для принципиального изменения организации таможенной сферы. Роль таможенных органов не изменялась.

Существенные изменения во всех областях таможни начали осуществляться после утверждения в 1991 году нового Таможенного кодекса СССР, а также Закона о таможенном тарифе. Предполагалось создание 2–ух координационных центров: Таможенного тарифного совета и координационного совета противодействия международному незаконному обороту психотропных веществ и наркотических средств. Новый кодекс закреплял юридически создавшуюся к этому моменту структуру органов таможни: от Таможенного комитета до таможен.

Радикально новый этап в работе таможенных российских органов начался вместе с принятием Таможенного кодекса РФ в 1993 году, органы таможни вместе с реализацией организационной и экономической функции в области таможенного дела были обязаны заниматься также правоохранительными вопросами. Произведение реформы в области права, выход РФ на международную арену привели к значительным изменениям статуса органов таможни РФ [13, с. 77].

Учитывая изложенное выше, очевидно, что институт административного принуждения в сфере таможенного дела (как и административная юрисдикционная деятельность таможенных органов) развивался постепенно, и характеризуется нормативным порядком закрепления.

Так административное правонарушение в области таможенного дела (нарушение таможенных правил) – это противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на установленные таможенным законодательством Евразийского экономического союза и Российской Федерации правила таможенного регулирования, за которое КоАП России установлена административная ответственность.

Суть административного нарушения определяется не исключительно через его понятие, но также и через его критерии. Первым критерием административного нарушения является его социальная вредность. Это означает, что административное правонарушение наносит особый ущерб, нарушает порядок и административные отношения. Тот же нежелательный результат может быть при создании условий для нанесения ущерба.

Степень общественной угрозы определяется с учетом многих особых обстоятельств, которые являются конкретным преступлением: неоднократные незаконные посягательства; наличие определенных последствий; характер вины; личность преступника.

По мнению А.Е. Лунева административные проступки имеют меньшую угрозу, чем преступления. Назначение этих видов преступлений происходит в зависимости от уровня общественной опасности. «Степень общественной опасности – вот тот признак» [20, с. 268].

Второй критерий – несоблюдение административного права. Такой акт прямо запрещен статьями специальной части Административного кодекса Российской Федерации или правом субъектов Российской Федерации в отношении административных правонарушений.

Стандарты, которые нарушаются, могут принадлежать не только администрации, но и многим другим отраслям права. В принципе, соблюдение соответствующих стандартов защищается административной ответственностью. Это, помимо административных, может быть конституционными, финансовыми, гражданскими, служебными стандартами и другими отраслями права. Итак, глава 5 КоАП РФ начинается с типов административных нарушений.

Четвертый критерий – это акт, то есть сознательное и преднамеренное действие или бездействие одного или же нескольких людей.

Пятый критерий характеризует субъектов преступления – это деяние, совершенное физическим или юридическим лицом, которое не может осуществляться не организованной группой граждан, не сложной организацией, которая не является юридическим лицом (финансово–промышленная группа и т. д.

Шестой критерий административного нарушения является виной, то есть этот акт совершен умышленно, преднамеренно.

Отметим, что эта особенность отражает внутреннее интеллектуальное волевое отношение субъекта к действию, которое он совершает.

Седьмым критерием административного нарушения является его наказуемость. Это означает, что для совершения этого действия конкретная норма Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации или закона субъекта Российской Федерации устанавливает административную ответственность [29, с. 216].

Возможность применения административных санкций является общей собственностью административных правонарушений. В большинстве случаев, если выявлено правонарушение, виновная сторона привлекается к административной ответственности.

Но в ряде случаев наказание не может быть применено (срок исковой давности истек, норма была отменена и т. д.). Осуществление административных санкций не обязательно сопровождает административные проступки, но возможность их применения является незаменимым критерием правонарушения.

Итак, говорить о сформированной в Российской Федерации системе мер административного принуждения, применяемой таможенными органами, в настоящее время возможно с достаточной долей условности. В то же время институт административного принуждения, применяемого таможенными органами, прошел путь эволюционного развития, в котором также с определенной степенью условности можно выделить несколько влияющих на него этапов:

1. XIII – XVIII вв. – период развития таможенного дела;

2. XVIII – XIX вв. – учреждение и начало функционирования пограничной стражи;

3. XIX – XX вв. – период становления системы таможенных органов, появления административной юстиции, науки полицейского права;

4. XX в. – настоящее время – период развития и реформирования системы таможенных органов, кодификации таможенного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, содержащего одни из основных положений, регламентирующих применение мер административного принуждения таможенными органами.