1.2. Порядок возбуждения дела о нарушении таможенных правил с проведением административного расследования

Возбуждение дела об административном правонарушении в области таможенного дела является начальной стадией производства по делу.

Основной задачей данной стадии является официальная констатация факта совершения административного правонарушения. Возбуждение дела об административном правонарушении является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установление факта административного правонарушения, а также определение подведомственности (подсудности) [40, с. 234].

Возбуждение дела об административном правонарушении включает процессуальную деятельность по получению информации об административном правонарушении, ее оформлению и регистрации. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.

В соответствии с требованиями КоАП России [3], перечень должностных лиц таможенных органов РФ, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях, а также осуществлять административного задержания отображены на рисунке 1.1.

Должностные лица, уполномоченные возбуждать дела об АП

Должностные лица региональных таможенных управлений

Должностные лица центрального аппарата ФТС России

Должностные лица таможен, таможенных постов

Начальник управления

Старший уполномоченный по особо важным делам

Уполномоченный по особо важным делам

Старший уполномоченный

Уполномоченный

Начальник управления Начальник отделения Оперуполномоченный по особо важным делам Старший оперуполномоченный, уполномоченный Оперуполномоченный, инспектор

Начальник таможни Начальник отделения

Оперуполномоченный по особо важным делам

Старший оперуполномоченный Оперуполномоченный

Командир большого таможенного судна

Рис. 1.1. Должностные лица таможенных органов Российской Федерации, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях

Поскольку дознаватели, должностные лица авиационных подразделений таможенных органов, должностные лица, осуществляющие оперативно–розыскную деятельность (в том числе начальники оперативно–розыскных подразделений и их заместители) не включены в перечень, установленный ФТС России [7], то в соответствии с частью 3 статьи 28.1 КоАП России они не вправе возбуждать дела об административных правонарушениях.

Так, в период 2013 года в рамках КоАП РФ таможенными структурами было возбуждено 79 170 дел, в 2014 году – 79 727, что в относительном эквиваленте составляет в динамике около 1 % роста, в 2015 году данный показатель увеличился также около 1 %. Наибольшие темпы роста наблюдаются в период 2016 года, когда исследуемый показатель достиг около 6 %. Однако, в 2017 году данная тенденция была нарушена, и произошел спад на 5 168 единиц. Из общего количества дел, возбужденных в 2015 году, на юридических лиц приходилось 33,7 %, в 2016 году – 35 %, а в 2017 году – 41 %.

Производство по делу о нарушении таможенных правил начинается с момента заведения дела. Дело заводится при наличии к тому поводов и оснований [63, с. 101].

Фактически из вышеуказанного в статье 28.1 КоАП России общего перечня поводов возбуждения дела об административном правонарушении применительно к возбуждению дел о нарушениях таможенных правил подходят поводы, указанные в пунктах 1–3 части 1 статьи 28.1 КоАП России. Поэтому поводами к заведению дела о нарушении таможенных правил являются:

• непосредственное обнаружение должностными лицами таможенного органа Российской Федерации признаков нарушения таможенных правил;

• сообщения и заявления российских и иностранных лиц, а также сообщения в средствах массовой информации;

• материалы, поступившие от других правоохранительных, контролирующих и иных государственных органов;

• информация, поступившая от таможенных и иных правоохранительных служб и других компетентных органов иностранных государств, международных организаций;

• материалы, поступившие от других таможенных органов Российской Федерации.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частью 1 статьи 28.1 КоАП России, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Основанием для возбуждения дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения (наличие события правонарушения). Событие административного правонарушения – это подтвержденный доказательствами факт того, что правонарушение имело место. Фактическим основанием для наступления административной ответственности является реально совершенное событие нарушения таможенных правил, которое должно обладать совокупностью объективных и субъективных признаков (составом таможенного проступка) [30, с. 118]:

• объект таможенного проступка;

• объективная сторона таможенного проступка;

• субъект таможенного проступка;

• субъективная сторона таможенного проступка.

Объективный аспект характеризуется внешними проявлениями, противозаконностью действия, вредными следствиями, причинными отношениями, временем, местом.

Объектом является то, на что направлено преступление, то есть те социальные отношения, которые регулируются нормами права и защищены мерами административной ответственности. Эти социальные отношения возникают в области государственного управления и регулируются правилами административного права, а в некоторых случаях – нормами конституционной, экологической, таможенной, финансовой и других отраслей права.

В науке об административном праве принято выделять общие, конкретные и прямые объекты административных нарушений, каждый из которых связан с предыдущим, как часть целого [39, с. 208].

Объект таможенного проступка – урегулированные нормами таможенного законодательства общественные отношения, которым противоправными деяниями физических или юридических лиц причиняется вред либо создается угроза причинения такого вреда.

Возможно указать общий объект из анализа статьи 1.2. КоАП России. Это свободы и права гражданина и человека, здоровье гражданина, определенный порядок осуществления власти государства, социальный порядок, социальная безопасность, недвижимость, правовые экономические интересы физических, юридических лиц, общества, государства.

Родовым объектом являются однородные социальные отношения, нарушенные административным правонарушением, определяются они, в частности, частью Кодекса административных правонарушений Российской Федерации. В частности, таковым могут быть административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил).

Видовым объектом является социальная честь, нравственность, достоинство и спокойствие граждан.

Объективная сторона нарушения таможенных правил – это система предусмотренных нормами права признаков, характеризующих внешнее проявление данного правонарушения как антиобщественного акта внешнего поведения правонарушителя, которая включает в себя, прежде всего, противоправное действие или бездействие, а также наступившие при этом вредные последствия. Объективная сторона таможенного проступка – внешнее выражение правонарушения, которое включает деяние и его признаки, описанные в диспозиции правоохранительной нормы гл. 16 КоАП

России.

Субъектом является лицо, совершившее административное правонарушение – физическое и юридическое. Физическое лицо признается субъектом административной ответственности по достижении к моменту совершения правонарушения возраста шестнадцати лет и только в случае виновного совершения им противоправного деяния.

Общий субъект административного правонарушения есть гражданин Российской Федерации, достигший шестнадцати лет. Особыми субъектами являются должностные лица, которые находятся на территории нашей страны как иностранные граждане и лица без гражданства. Кроме того, вопрос касательно ответственности иностранных граждан, пользующихся дипломатическим иммунитетом, разрешен в согласовании с нормами международного права.

Особые субъекты есть так же военнослужащие, прибывающие в запасе, граждане в период военных сборов, иные лица, на коих распространяется влияние дисциплинарных уставов. Выделение таковых субъектов обуславливается специфическим порядком привлечения к административной ответственности, определяющимся КоАП России и особыми нормами.

В согласовании со ст. 2.10. КоАП России на юридическое лицо в качестве субъекта нарушения распространяется административная ответственность. Это раскрывается в ст. 48 Гражданского кодекса РФ: организация, которая владеет, управляет отдельным имуществом и несет ответственность за свои обязательства по этому имуществу, признается юридическим лицом, может приобретать, осуществлять имущественные, личные неимущественные права от своего имени, нести обязательства, быть ответчиком и истцом в суде.

Субъективная сторона административного правонарушения выражается виной и может быть выражена в форме умысла, и в виде неосторожности. Лишь за виновное противоправное деяние (бездействие) приходит юридическая ответственность. Вина физического лица отражается в его отношении к принимаемым действиям и их следствиях. Ситуация с установлением вины юридического лица более сложна для осуждения административного правонарушения, требуется доказать, что юридическое лицо имело возможность, но не принимало всех мер, необходимых для обеспечения правил, норм за игнорирование которых Административный кодекс Российской Федерации или закон субъекта Российской Федерации предполагает административную ответственность [37, с. 205].

Вина юридического лица признается, если установлено, что у него была возможность обеспечить соблюдение установленных норм, за нарушение которых была предусмотрена административная ответственность, но оно не принимало все меры, зависящие от него для их соблюдения. Ответственность юридического лица возможна только в случаях, когда это явно предусмотрено в конкретных формулировках.

Вопрос о вине юридического лица является наиболее сложным из всех вопросов привлечения юридического лица к ответственности административного характера.

Вина есть непременное условие привлечения к административной ответственности человека, но традиционная концепция вины как умственного отношения человека к его действию имеет мало общего с определением вины юридических лиц.

Юридическое лицо – абстрактная конструкция, а не реальный субъект, поэтому он не выполняет никакой умственной деятельности. Суть этого подхода заключается в определении реальной возможности или неспособности юридического лица соответствовать нормам и принципам.

В административном праве различается две формы вины – намерение и небрежность. Описание данных форм вины практически совпадает с описанием в статье 24–26 Уголовного кодекса РФ [4]. Однако, в отличие от уголовного законодательства, КоАП России не будет определять типы намерений и халатности. В то же время это делается в теории административного права с учетом положений КоАП России.

Есть две формы умысла: прямой и косвенный. Преступление считается совершенным с прямым умыслом, если человек знал о незаконном характере его действий (бездействия), предвидел его вредные следствия и желал наступления таких следствий [49, с. 11].

Интеллектуальная составляющая вины в этом случае включает в себя, во–первых, осознание человеком незаконности его действий /бездействия, во–вторых, предвидение возникновения вредных следствий. Если человек знал о незаконном характере своего действия (бездействия), предвидел его вредные последствия, не хотел, но сознательно допускал эти последствия или относился к ним равнодушно, то преступление совершено с косвенным намерением. Основное различие между косвенным намерением и прямым состоит в специфике волевой составляющей: человек не хочет, чтобы наступление имело вредные последствия его действий/бездействия, но либо сознательно признает их или относится к ним равнодушно. Интеллектуальная составляющая непрямого намерения также иная: нельзя предсказать неизбежность наступления вредных следствий, но только их потенциал.

Установление преднамеренной формы вины является обязательным в случаях, когда Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации предусматривает ответственность лишь за сознательно совершенное нарушение.

Разделение намерений прямого и косвенного важно для материального состава административных нарушений. Если умышленная вина в формальных формулировках заключается в осознании человеком незаконной природы совершенного действия или упущения (учитывается только интеллектуальная составляющая вины), то в материальных формулировках, преднамеренной вине, помимо признания противоправности совершенного действия или бездействия, также важно отношение преступника к вредным следствиям, которые произошли, волевая составляющая вины также принимается во внимание.

Небрежность, как и намерение, делится на два типа: легкомыслие и халатность. Легкомыслие предполагает, что человек предвидел возможность наступления вредных следствий его действий / бездействия, но без достаточных оснований для этого предположительно пытался предотвратить такие следствия. При халатности человек не предвидит возможности вредных следствий, хотя он должен и мог это предвидеть [38, с. 1287].

Отметим, что противоправное деяние только тогда может рассматриваться в качестве нарушения таможенных правил, когда оно содержит все признаки его состава, а отсутствие хотя бы одного из них означает и отсутствие состава в целом.

Согласно части 4 статьи 28.1 КоАП России: «дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

– составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

– составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;

– составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

– вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса;

– вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 1 или 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса».

Следует отметить, что для возбуждения дел об административных правонарушениях о нарушениях таможенных правил из пяти вышеуказанных положений частью 4 статьи 28.1 КоАП России применимы четыре, указанные в пунктах 2–5, поскольку составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения согласно статье 28.1 КоАП России производится лишь в случаях совершения некоторых административных правонарушений, связанных с нарушением дорожного движения (статья 12.24, часть 2 статьи 12.30 КоАП России), которые, как известно, отнесены к компетенции органов внутренних дел. Поэтому дело о нарушении таможенных правил считается заведенным, а производство по нему начатым с момента [40, 235]:

• составления протокола о нарушении таможенных правил или об административном задержании физического лица или должностного лица, привлекаемого к ответственности за нарушение таможенных правил;

• фактического получения таможенным органом от органов предварительного следствия, других органов дознания, прокурора или суда материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела или вынесено постановление о прекращении уголовного дела по признакам контрабанды и иных преступлений, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов, при наличии в этих материалах признаков нарушения таможенных правил;

• вынесения начальником таможенного органа или его заместителем постановления об отмене акта о наложении взыскания и о заведении дела о нарушении таможенных правил.

Таким образом, возбуждение дела об административном правонарушении в области таможенного дела является начальной стадией производства по делу. Поводами к заведению дела о нарушении таможенных правил являются: непосредственное обнаружение должностными лицами таможенного органа РФ признаков нарушения таможенных правил, сообщения и заявления российских и иностранных лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, материалы, поступившие от других правоохранительных, контролирующих и иных государственных органов, информация, поступившая от таможенных и иных правоохранительных служб и других компетентных органов иностранных государств, международных организаций, материалы, поступившие от других таможенных органов РФ. Основанием для возбуждения дела является наличие достаточных данных, указывающих на противоправность, виновность и наказуемость административного правонарушения.

Возбуждение дела о нарушении таможенных правил с проведением административного расследования регламентируется статьей 28.7 КоАП России: «в случаях, если после обнаружения административного правонарушения о нарушениях таможенных правил необходимо осуществление экспертизы или прочих процессуальных действий, которые требуют существенных временных затрат, осуществляется административное расследование» [3].

Административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий, проведение которых требуется для получения дополнительных сведений и материалов, необходимых в свою очередь для правильного разрешения дела об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил [39, с. 166].

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным согласно статье 28.3 КоАП России формировать протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после обнаружения факта совершения административного правонарушения о нарушениях таможенных правил (часть 2 статьи 28.3 КоАП России).

Согласно части 4 статьи 28.7 КоАП России: «административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения о нарушениях таможенных правил. Административное расследование по делу об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил, возбужденному должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях о нарушениях таможенных правил, проводится указанным должностным лицом, а по решению руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил, или его заместителя – другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях о нарушениях таможенных правил».

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело [42, с. 197].

Решение о продлении срока проведения административного расследования принимается в виде определения.

Завершающим положением стадии возбуждения дела об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил можно считать направление протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении для его рассмотрения. Согласно части 1 статьи 28.8 КоАП России: «протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил».

Таким образом, в случаях, если после обнаружения административного правонарушения о нарушениях таможенных правил необходимо осуществление экспертизы или прочих процессуальных действий, которые требуют существенных временных затрат, осуществляется административное расследование. Административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий, проведение которых требуется для получения дополнительных сведений и материалов, необходимых в свою очередь для правильного разрешения дела об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил.

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил. Завершающим положением стадии возбуждения дела об административном правонарушении о нарушениях таможенных правил можно считать направление протокола об административном правонарушении для его рассмотрения.