"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318.

Проекты нормативных правовых актов передаются для подписания (на утверждение) через Управление делами.

Нормативные правовые акты ФТС России подписывает (утверждает) руководитель ФТС России или лицо, его замещающее.

Нормативный правовой акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, их замещающими) нескольких федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций).

Подписанные (утвержденные) нормативные правовые акты передаются в Управление делами для регистрации.

Глава 15. МЕТОДЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Проблема методов в целом - одна из актуальных проблем юридической науки, в том числе административного права, а также таможенного права.

Вначале дадим общую характеристику состояния и научной разработки проблематики методов в административном праве, с учетом, конечно, функциональной и организационной близости административного права и таможенного права.

В административно-правовой науке нет, пожалуй, более сложного и недостаточно разработанного вопроса, чем проблема методов деятельности исполнительной власти (государственного управления). В литературе высказаны различные, подчас коренным образом отличающиеся друг от друга мнения и определения относительно этого вопроса. Поэтому после формулирования общего понятия метода управления (исполнительной власти, административного метода) мы кратко рассмотрим имеющиеся варианты определения и сущности метода управления, а затем - виды и специфику административных методов.

Можно сказать, что в самом общем виде метод управления есть способ, средство, прием (совокупность приемов) решения определенных социально-экономических, политических, культурных, правоохранительных и иных задач. Данное определение лишь в общей форме характеризует сущность названного феномена, не раскрывая его конкретного содержания. Эта проблема требует более детального анализа. Вначале проведем ретроспективный обзор имеющихся определений, мнений, касающихся проблематики методов. Такой подход поможет раскрыть сложность, определенную запутанность проблемы, рельефнее и четче представить себе такое явление, как методы управления.

Методы государственного управления - это обычно способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Это относится и к такой деятельности, как государственное управление. Хотя это и слишком общая характеристика методов управления, она верно отражает сущность данного явления. Применительно к государственно-управленческой деятельности под методом понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 112 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции в установленных границах и в соответствующей форме. Метод управления - это средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Метод можно понимать как способ целенаправленного воздействия субъекта управления на коллектив, группу или одного человека. Данное определение высвечивает взаимосвязь между субъектом и объектом управления, хотя и несколько расплывчато.

В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев дают существенно отличное от приведенных, несколько завуалированное определение метода <1>. Под методом деятельности субъектов административного права, по их мнению, следует понимать характер волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого участника. Например, один участник убеждает другого, рекомендует - налицо метод убеждения. В связи с этим определением возникают вопросы: что понимать под термином "характер волеизъявления" и не сужает, не обедняет ли это определение сущность такого явления, как методы управления?

--------------------------------

<1> Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С. 144.

По мнению А.П. Коренева, "методы дают ответ на вопрос о том, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления", и заметный момент при этом - обеспечение рациональности управления <1>.

--------------------------------

<1> Коренев А.П. Административное право. М., 1996. С. 160.

Метод управления - это средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые объекты.

Выделим наиболее характерные черты, свойственные методам управления. Методы управления подразделяются на общие и специальные. Общие - это методы, используемые при выполнении всех или основных функций управления на всех важнейших стадиях управленческого процесса. Специальные - это методы, применяемые при осуществлении отдельных функций или на отдельных стадиях процесса. Обычно в качестве общих методов называют: убеждение и принуждение, что весьма спорно и не раскрывает подлинной и существенной роли и значения данных институтов в государственном управлении в целом; методы прямого и косвенного воздействия (о них подробнее будет сказано ниже); наблюдение и контроль; регулирование и управление соответствующими объектами.

Иногда в качестве методов называют коллегиальные и индивидуальные методы деятельности. Думается, что в таком случае скорее можно говорить о структурном построении органов исполнительной власти: правительства, советы министров, кабинеты министров, государственные комитеты, министерства и др.

Существуют более конкретные виды методов деятельности исполнительной власти, субъектов административного права.

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 113 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

Некоторые авторы интерпретируют выделенные характерные черты по-иному: например, убеждение и принуждение как универсальные методы деятельности, т.е. применяемые как в сфере государственной, так и в сфере общественной деятельности, как в любой отдельно взятой организации, так и любым должностным лицом.

Полагаем, что убеждение и принуждение применительно к сфере государственного управления и к сфере общественной деятельности имеют свои существенные особенности. Их непременно следует учитывать при характеристике административно-правовых методов и их дифференциации. Отдельные авторы выделяют методы, имеющие отрицательный смысловой оттенок, такие как уравниловка, приписка, очковтирательство и т.п. Думается, что названные явления должны быть отнесены скорее к стилю деятельности органов и должностных лиц либо быть где-то посередине между собственно методами и стилем работы.

Внекоторых изданиях, на наш взгляд, смешиваются методы и правовые формы. Например, говорится о прямом распорядительстве, при котором в уставах, положениях и других актах устанавливаются полномочия многих субъектов административного права; широко применяются рекомендации в управлении государственными предприятиями и учреждениями (но только ли ими, скажем мы?) - имеются в виду ориентировочные показатели работы, распорядок деятельности и т.д.; избирается вид производственной деятельности вновь созданного предприятия, проводятся многие виды работ, связанные с опасностью (взрывные, вскрышные и т.п. работы); по согласованию с заинтересованными органами и лицами принимаются многие акты управления, например между несколькими министерствами. Полагаем, что приведенный пассаж в большей мере отражает проблемы организации производственной деятельности и совершенствования форм и актов управления, нежели вопросы о методах управленческой деятельности. Почему-то к проблематике методов управления иногда подключают неправовые методы, выделяя группу организационных методов, таких, например, как проверка исполнения предписания, выставки, реклама и т.п. Но ведь в целом это иная проблематика, связанная с формами административно-управленческой деятельности.

Влитературе отличительные черты административно-правовых методов характеризуются по-разному. Выделим некоторые аспекты проблемы. Например Ю.М. Козлов, проявляя широкий подход к данной проблеме, называет десять специфических черт, характерных для рассматриваемых методов, а именно: органическую связь с целевым назначением этого, по терминологии автора, вида государственной деятельности (т.е. на самом деле деятельности в сфере исполнительной власти или государственного управления); управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты; их непосредственное выражение в связях между субъектами и объектами государственной власти как формы практической реализации исполнительной власти. (Непонятно, правда, как объекты государственного управления могут быть формами практической реализации исполнительной власти. - Прим. автора.) Справедливо, что метод управления всегда имеет определенный объект - коллективного либо индивидуального адресата. То, что в методах управления в соответствующем объеме находят свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства, - это не совсем ясно. Каким образом, в каком объеме, почему именно в методах управления, а не в формах, правовых актах управления? Непонятно также, каким образом метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера. Почему именно метод, а не иные средства - формы, правовые акты управления? Почему именно полномочия юридически властного характера, а не организационные средства, информационное обеспечение? Выдвигается и описывается ряд

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 114 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

других характерных черт, которые присущи именно методам.

Представляется, что в ряде случаев налицо очевидное смешение, подмена методов нормами деятельности органов исполнительной власти.

Иногда используется дифференцированная характеристика методов прямого и косвенного воздействия.

Первому (прямому) методу, в частности, присущи такие признаки, как директивность, приказной характер; однозначность команд, которые не оставляют подчиненным возможности выбора вариантов; наличие большого аппарата, контролирующего работу исполнителей.

Для второго (косвенного) метода характерно следующее: руководящее воздействие осуществляется косвенно, через создание ситуации, затрагивающей существенные и, можно сказать, жизненно важные интересы и потребности исполнителей, управляемых; у подчиненных управляемых, существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения; важно также наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их объединений, цивилизованных процедур разрешения противоречий и конфликтов.

Это лишь схематичная и весьма краткая характеристика двух названных методов, которая дает некоторое представление об их содержании и особенностях.

По мнению А.П. Коренева, методы, помимо того что они выражают связь субъекта управления с объектом управления, представляют подвижный и активный элемент в системе управления; их использование носит альтернативный характер; независимо от содержания и направленности методы управления обладают объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило поведения). Однако такой подход к характеристике методов отождествляет их с формами и правовыми актами управления, что едва ли приемлемо, если методы являются неким самостоятельным институтом административного права.

Теперь более подробно о видах и классификации методов управления (или методов деятельности в сфере исполнительной власти (государственного управления)).

В литературе существуют различные классификации (деление на виды) методов управления. Например, Ю.М. Козлов подразделяет их на следующие методы:

а) управляющего воздействия - они всегда имеют высшее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) организации работы аппарата управления - они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) совершения отдельных управленческих действий - это методы процедурного характера.

Такая классификация, за исключением пункта "б", о котором будет сказано подробнее ниже, не является в широком смысле делением методов управления; пункты "б" и "в" скорее трактуют вопросы организации деятельности органов исполнительной власти, нежели разъясняют и конкретизируют проблемы методов управления.

Что же касается пункта "а", то в нем идет речь об административно-правовых методах.

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 115 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

Заметим, что в большинстве учебников и иных изданий по административному праву, как правило, речь идет о методах управления, о методах деятельности субъектов административного права, о методах осуществления исполнительной власти. Такие подходы вполне обоснованны, так как касаются различных сторон и граней данной проблемы. В административно-правовых методах проявляются основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. Если термин "исполнительная власть" четок и понятен, то что подразумевает автор под формулировкой "государственно-управленческая деятельность", неясно.

По существу, выявляется не просто связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами, а их идентичность, отождествление двух институтов, явлений. При таком подходе не удается определить отличительные черты, свойственные административно-правовым методам.

Как отмечалось, в литературе нередко говорится о видах методов. Причем выделяются, например, такие их критерии, как масштаб применения, деление на правовые и неправовые (что больше относится к формам управления) и др.

А.П. Коренев выделяет вопрос о классификации методов управления, предлагая свой вариант его решения. По его мнению, наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления. О такой классификации мы уже частично говорили. Дополнительно добавим, что методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним, непосредственно властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Методы прямого воздействия, т.е. властного, управляющего, обеспеченного, гарантированного административным принуждением, и есть административные методы. Эти методы в определенной своей части, конечно, весьма близки, если не идентичны административно-правовым формам, о которых говорилось выше.

Общий вывод таков: об административных методах в широком смысле слова можно говорить в известной степени условно, поскольку по своему значению они весьма близки к административно-правовым формам.

Не отрицая существования неких административных методов, нужно, по нашему мнению, искать их отличительные особенности в несколько иной плоскости: в сфере, среде опосредований, соотношений, взаимосвязи с другими по своей природе и характеру методами управления, точнее, с методами и способами, оказывающими большое влияние на характер, содержание и ход государственного управления - сферу исполнительной власти. Это соотношение, его выявление и анализ являются решающими при исследовании проблемы методов государственного управления или осуществления исполнительной власти. Тогда становится ясно, о чем на самом деле идет речь.

А речь в действительности идет о соотношении административных методов и экономических методов.

Подытоживая сказанное, сделаем общий вывод относительно административных (административно-правовых) методов. Это средства, приемы, рычаги, механизмы прямого административно-властного и одностороннего воздействия на соответствующие объекты управления. Эти методы суть прямые приказы, распоряжения, указания, правила, разъяснения, рекомендации и т.п., имеющие обязательный характер, безальтернативные акции, во многом совпадающие или просто идентичные административно-правовым формам деятельности, -

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 116 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

иными словами, суть формы реализации компетенции субъектами административного права, в первую очередь органами исполнительной власти, органами управления (администрации) предприятий, полномочными должностными лицами.

Поэтому, анализируя административные методы, их разграничительные линии и отличительные особенности, следует оперировать формулой соотношения: административные методы и иные методы управления, которые мы ранее именовали как косвенные (этот термин в целом правилен, но недостаточно концентрированно характеризует суть явления, о котором далее пойдет речь). А дело в том, что суть проблемы - в соотношении административного метода (методов) и экономических, статистических, социологических, психологических, информационно-обеспечительных и других неадминистративных методов, способов и приемов управления.

Отметим, что термин "таможенное администрирование" является общепринятым в практике работы Евразийской экономической комиссии, он нашел отражение и в нормативных правовых актах, в частности в Таможенном кодексе Таможенного союза, Федеральном законе "О таможенном регулировании в Российской Федерации", нормативных актах федеральных органов исполнительной власти.

Дефинированное понятие таможенного администрирования закреплено в Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года <1> (далее по тексту - Стратегия). Согласно Стратегии основное содержание таможенной политики Российской Федерации составляет таможенное администрирование - организационно-управленческая деятельность Федеральной таможенной службы, а также деятельность таможенных органов, осуществляемая в нормативно-правовых рамках в процессе реализации возложенных на них задач в сфере таможенного дела.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 2575-р "О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2013. N 2. Ст. 109.

Также Стратегия закрепляет, что таможенное администрирование реформируется с учетом необходимости обеспечения адекватных обратных связей с объектом администрирования - участником внешнеэкономической деятельности. Концептуальный пересмотр базовых принципов таможенного администрирования позволит в полной мере реализовать концепцию государственных услуг в области таможенного дела на основе международных стандартов качества <1>.

--------------------------------

<1> Турбин И.В., Цидилина И.А. Правовое регулирование таможенного администрирования в условиях глобализации // Таможенное дело. 2014. N 3. С. 13 - 16.

Большое значение имеет нормативное обеспечение обязательного предоставления отправителями грузов (транспортными экспедиторами) предварительной информации о товарах, перемещаемых железнодорожным транспортом и предполагаемых к перемещению через таможенную границу Таможенного союза, транспортных средствах международной перевозки, перемещающих такие товары, времени и месте прибытия таких товаров на таможенную

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 117 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

территорию Таможенного союза с учетом особенностей заполнения железнодорожных транспортных документов, предусмотренных международными соглашениями.

Важным направлением работы остается категорирование участников ВЭД в целях определения степени выборочности таможенного контроля для участников ВЭД, чья деятельность характеризуется низким уровнем риска нарушения таможенного законодательства.

Все эти мероприятия направлены на решение задач по снижению административных барьеров, повышению качества таможенного контроля за счет внедрения выборочных методов таможенного контроля, повышению эффективности системы управления рисками <1>.

--------------------------------

<1> Шохин С.О. Таможенное администрирование на современном этапе: достижения и перспективы // Таможенное дело. 2015. N 3. С. 16 - 19.

Экономические методы - это комплекс экономических средств, приемов, рычагов, которые используются в целях обеспечения высокой эффективности функционирования исполнительной сферы (государственного управления). И в этом случае необходимо сказать о принципиально новом явлении, оказывающем значительное влияние на процесс осуществления исполнительной власти. В советский период в условиях жестко централизованной плановой экономики игнорировалось большинство экономических рычагов и средств, способных оказывать ощутимое

итем более значимое влияние на процесс реализации исполнительной власти - государственного управления. Где-то в тени оставались такие рычаги, как премия, хозрасчет, кредитование, прибыль и др.

Спроведением глубоких социально-экономических реформ роль экономических методов в государственном управлении, как и в целом в сфере государственной власти, коренным образом изменилась, несоизмеримо возросла. Они нашли значительное, хотя и не исчерпывающее, отражение в Конституции и целом комплексе новых прогрессивных федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в частности, это такие экономические устои, принципы, начала и рычаги, как единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; признание

изащита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; признание нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной и иных формах собственности (ст. ст. 8 и 9 Конституции РФ). Принципиальное значение в рассматриваемом плане имеют следующие правовые нормы: каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ); право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Приведенные выше и другие содержащиеся в Конституции и федеральных законах принципиальные моменты коренным образом видоизменили и видоизменяют сейчас характер экономических отношений в России. И, следовательно, роль и значение экономических методов в государственном управлении расширяют горизонты и диапазон их влияния на процесс осуществления, в частности, исполнительной власти.

Не жестко косное, крайне централизованное экономическое планирование, ограничивающее либо вовсе лишающее самостоятельности находящиеся в сфере управления

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 118 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

предприятия, хозяйственные организации и объединения, а экономическая самостоятельность, свобода, развитие разнообразных форм конкуренции, либерализация внешнеэкономической деятельности, коренная перестройка таможенного дела, широкое применение кредитования, займов, развитие многообразных форм предпринимательской деятельности и целый комплекс других явлений, требующих специального исследования, - все это концептуально новые экономические методы и средства, оказывающие серьезное влияние на процесс осуществления исполнительной власти - государственного управления.

Ни в коей мере не умаляя роли на данном этапе развития административных методов, мы однозначно подчеркиваем усиливающееся значение экономических методов в государственном управлении.

Экономическая деятельность таможенных органов не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях, формах, методах, отражающих содержание и специфику этой деятельности. Применительно к деятельности таможенных органов форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют таможенные органы как специфический орган власти. Руководство деятельностью ФТС России осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство РФ наделило таможенные органы полномочиями по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела.

Правовая форма управленческой деятельности таможенных органов существенно отличается от других правовых форм их деятельности тем, что посредством правовых форм практически организуются осуществление задач и функций таможенных органов, повседневное практическое руководство деятельностью органов, входящих в систему (региональных таможенных управлений (РТУ), таможенных постов (ТП), таможен), регулирование, контроль и другие функции на основе и во исполнение законов.

Формы экономической деятельности таможенных органов в силу их направленности весьма многообразны. Выбор в конкретной ситуации тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения в экономической деятельности могут оказывать влияние следующие факторы: характер компетенции органа (РТУ, ТП, таможни) или должностного лица, принимающего решение (осуществляющего закрепленные по его должности действия); уровень правовой регламентации между субъектами; субординация субъекта; характер управленческих связей (прямое или оперативное управление); особенности управляющего воздействия; внутреннее или внешнее взаимодействие; конкретные цели совершаемой экономической деятельности; характер решаемых в процессе экономической деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Все используемые таможенными органами и их должностными лицами формы при осуществлении экономической деятельности подчинены главной цели деятельности ФТС России. Поэтому они избираются ФТС и органами, входящими в ее структуру, не произвольно. Как правило, формы деятельности государственных органов регламентируются административно-правовыми нормами (например, в актах, касающихся правового положения того или иного органа управления, в должностных инструкциях, регламентах). Формы деятельности таможенных органов, в том числе экономической, регламентируются не только российскими административно-правовыми актами, но и административно-правовыми нормами международного значения, например административным договором - Таможенным кодексом Таможенного союза, принятым решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 119 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)
государств <1>.
--------------------------------

<1> Кобзарь-Фролова М.Н. Административно-правовое регулирование экономической деятельности таможенных органов // Административное и муниципальное право. 2013. N 12. С. 1114 - 1121.

Иные методы: статистические, социологические, психологические, информационно-обеспечительные и др. - при всем их актуальном значении, все в совокупности и каждый в отдельности, занимают подчиненное положение по характеру взаимосвязей с экономическими отношениями (методами), т.е. имеют относительно частный, в известной мере вспомогательный характер.

Статистические методы раскрывают в цифровом отражении динамику развития и совершенствования системы государственного управления в целом и в особенности в ее отдельных сферах и отраслях.

Социологические методы также имеют существенное значение для обеспечения функционирования исполнительной власти, поскольку с помощью конкретно-социальных исследований, экспериментов выявляются роль, значение и реальное место в системе управления каждого органа, звена, подразделения исполнительной власти, а также других субъектов административного права: администраций предприятий и учреждений, граждан, общественных объединений, соответствующих должностных лиц.

Психологические методы отражают внутриколлективные, межколлективные и индивидуальные отношения и особенности субъектов (работников, служащих, должностных лиц), участвующих в сложном процессе государственного управления, его различных стадиях и этапах. Главное в использовании данных методов - это анализ, выявление и исследование (в определенных рамках и объеме) вопросов психологической совместимости управленческих работников, поскольку речь идет о сфере исполнительной власти и о субъектах многообразных административно-правовых отношений. К имеющим отношение к данным методам проблемам следует отнести также вопросы гуманизации труда, формирования мотивов и морально-этических интересов к управленческому труду, изживания инертности и оказания работникам доверия, предпочтений (при наличии соответствующих условий и данных), наконец, профессионального отбора работников.

Информационно-обеспечительные методы чрезвычайно важны, поскольку в наибольшей степени обеспечивают реализацию нормального и эффективного государственного управления. Сбор, обработка, обобщение и систематизация информации по государственному управлению в целом и по его отдельным сферам и отраслям позволяют своевременно и качественно ее обрабатывать, превращать в ценный и по-своему незаменимый источник, резерв государственного управления экономикой, социальной инфраструктурой, административно-политической сферой, отраслями, сферами, входящими в межотраслевое государственное управление.

Таким образом, информационно-обеспечительные методы являются одним из гарантов осуществления исполнительной власти, государственного управления, их задач, функций и полномочий в соответствии с современными требованиями и перспективами развития государственного управления.

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 120 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

В заключение подчеркнем: все названные методы не противостоят друг другу - напротив, они взаимосвязаны, образуют единый и целостный комплекс методов государственного управления, деятельности исполнительной власти.

Государство, решая экономические, социальные и правоохранительные задачи и выполняя соответствующие им функции и полномочия, применяет многообразные средства - убеждение, разъяснение и другие меры.

В административном праве в совокупности их принято называть средствами, формами, методами убеждения. В учебниках по административному праву советского периода главы, раскрывающие вопрос о сочетании убеждения и принуждения, являлись традиционными, непременными во всех изданиях этого курса. В последнем учебнике по советскому административному праву под редакцией П.Т. Василенкова (М., 1990) содержится глава, которая так и называется: "Убеждение и принуждение в советском государственном управлении". Однако в учебниках А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова (М., 2003), В.М. Манохина и др. (Саратов, 2010), А.П. Коренева (М., 1999) уже нет специальных глав, посвященных этому вопросу.

Это, однако, не значит, что отпала актуальность такой проблемы, как убеждение в сфере административно-правового регулирования. Но роль и значение убеждения в новых рыночных отношениях приобрели иные облик и правовую окраску. В то же время значение и реальная роль государственного принуждения и его разновидности - административного принуждения в определенных отношениях и ситуациях возрастают.

Правда, в ряде учебных изданий подчеркивается способ, метод убеждения в государственном управлении, нередко отождествляемый с исполнительной властью. В учебнике А.П. Коренева (М., 1999) отдельная глава посвящена институту поощрения в государственном управлении.

Основное же внимание в последних учебных изданиях по административному праву уделяется институту административного принуждения, причем понятие и определение этого института сформулированы по-разному. Например, А.П. Коренев отмечает, что административное принуждение - разновидность государственного правового принуждения и как метод управления состоит в психическом, материальном и физическом воздействии на сознание и поведение. К этому можно добавить, что, например, психическое воздействие характерно для любого из видов принуждения, в первую очередь для государственного правового принуждения, уголовного принуждения и других видов.

А.П. Коренев дает небесспорную классификацию видов административного принуждения. К ним относятся следующие меры: административного принуждения; административного пресечения; административно-процессуального обеспечения (которые следует отнести, по нашему мнению, к иной сфере административного регулирования, а именно к административному процессу, а не к материальному административному праву); административного взыскания.

В.М. Манохин и др., подчеркивая главенствующую роль метода принуждения, говорят о его применении в органическом сочетании с другими методами, включая и метод убеждения; существо административного принуждения не видят в применении установленных государством административных мер, часть которых именуют чисто административными, например

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 121 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

реквизиция имущества, возмездное изъятие предмета, являющегося орудием совершения или непосредственным объектом административного проступка, и др.

В ходе анализа данной проблемы тесно увязываются убеждение и принуждение в процессе административно-правового регулирования, подчеркивается значение в этом сложном и неоднозначном процессе воли, сознательности, убеждения.

Важны значение отрицательных последствий в случае неподчинения закону, а также сама угроза принуждения. "Возможность принуждения, присущая праву, способна психологически побудить к определенному поведению и, следовательно, оказать стимулирующее воздействие". "Представление об обязательности права складывается из идеи о его социальной ценности плюс понимания наличия мер государственного принуждения, гарантирующих исполнение закона".

Характер административного принуждения имеет многообразные грани. Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения охраны правопорядка в сфере государственного управления, т.е. выполняет карательную функцию. Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и функции иного рода, т.е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения (дисциплинарные и административные), но и для их предупреждения и пресечения. При этом для применения указанных принудительных мер характерен внесудебный порядок. То есть их использование отнесено к компетенции органов исполнительной власти, непосредственно их реализующих в процессе своей деятельности без обращения в суд. Однако, как известно, ряд мер административного принуждения, причем наиболее строгих административных взысканий за совершение административных правонарушений, применяется судом.

Далее, меры административного принуждения применяются в целях соблюдения не всех административно-правовых правил и норм, а только тех, которые устанавливают обязательные правила поведения в сфере исполнительной власти (государственного управления), не имеющие ведомственных границ (правила пожарной безопасности, санитарной безопасности, безопасности дорожного движения, экологические правила, правила разрешительной системы и ряд других). К этому нужно добавить, что меры административного принуждения применяются органами исполнительной власти и должностными лицами, уполномоченными на выполнение правоохранительных функций, - органами внутренних дел (полицией), контрольно-надзорными органами, инспекционными органами и т.п. В общей характеристике административного принуждения его нередко связывают с административной ответственностью. Подчеркивается, что данное принуждение используется в связи с непреступными деяниями; это принуждение охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного, экологического, таможенного, налогового и других отраслей права, реализация которых возложена и на органы исполнительной власти. Возможны и другие трактовки названного института.

Например, Б.М. Лазарев полагал: "Сфера административного принуждения далеко не сводится к применению мер административной ответственности. Представляется логичным различать принуждение как специфическую деятельность органов государственного управления и как один из методов управления. Первое из них (оно включает и собственно административное принуждение) применяется лишь к тем, кто не выполняет добровольно требований законодательства или законных предписаний органов государственного управления.

Что касается принуждения как метода управления, воздействия на поведение людей или

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 122 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

организаций, то его элементы имеются во всех случаях, где используется государственная власть".

Думается, что подход профессора Б.М. Лазарева является предпочтительным. Необходимо также отличать административное принуждение от дисциплинарного. В целом эти отличия сводятся к следующим: административное принуждение применяется не всеми, а только специально уполномоченными органами исполнительной власти: полицией, различными инспекциями, органами надзора и т.п. Использование мер административного принуждения не связано рамками служебной подчиненности. Меры дисциплинарного принуждения используются

вцелях укрепления дисциплины в сфере служебно-трудовых отношений, в то время как административное принуждение служит обеспечению государственной дисциплины, законности и правопорядка в целом.

Вадминистративном праве сложилась в целом общепринятая классификация мер административного принуждения. Указанные меры подразделяются на три группы: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административные взыскания.

Вадминистративном праве административные взыскания рассматриваются самостоятельно

вразделе об ответственности, и поэтому мы не касаемся их в данной главе. Сосредоточим свое внимание на характеристике первой и второй групп.

Административно-предупредительные меры имеют широкий и разветвленный функциональный характер, а главная их цель - предупредить вредные, опасные для жизнедеятельности общества явления, последствия и тем более правонарушения. Эти меры отличаются чрезвычайным многообразием, применяются в различных сферах и областях общественной жизни. Как правильно отмечал Б.М. Лазарев, они выступают в виде либо административных ограничений, либо определенных административных действий в отношении той или иной категории лиц и организаций.

А.П. Коренев понимает под мерами административного принуждения способы и средства, направленные на предупреждение правонарушений и их отрицательных, вредных последствий, а также на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. К сожалению, данное определение носит слишком общий характер и недостаточно конкретизировано. В частности, в нем отсутствуют такие признаки, как наличие административных ограничений либо определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц, которые (ограничения, действия) предотвращали бы совершение ими правонарушений.

Административно-предупредительные меры даются в самых различных вариантах: либо по определенным группам, либо путем простого их перечисления, либо в смешанном виде. Поэтому используем комбинированный вариант подразделения и систематизации указанных мер.

К ним относятся: контроль и надзорные проверки, что, по нашему мнению, носит слишком общий и неконкретный характер, так как они могут быть отнесены к другим видам мер такого рода; введение карантина, т.е. специального режима въезда и выезда, в местностях, которые поражены эпидемиями; личный осмотр (таможенный, полицейский); досмотр транспортных средств; проверка документов, удостоверяющих личность; административное задержание; принудительное выселение из домов, грозящих обвалом; принудительное медицинское

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 123 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

освидетельствование физического состояния лиц, санитарного состояния предприятий торговли и общественного питания; реквизиция имущества; закрытие участков Государственной границы, участков дороги для движения в случаях аварии, происшествия, проведения массового мероприятия; пожарный надзор; регистрация оружия, транспортных средств и др.

Меры административного пресечения используются как средство принудительного прекращения правонарушений и предотвращения их вредных последствий. Исполнительная власть имеет необходимые кадровые, материальные, информационные ресурсы, чтобы прекратить противоправные действия. Хотя в этом утверждении есть некоторое преувеличение, в целом оно правильно, так как статус и реальная роль исполнительной власти позволяют ей эффективно осуществлять административное пресечение, с тем чтобы прекратить противоправные деяния и не допустить новых. Различают общие, специальные и процессуальные меры пресечения.

В.М. Манохин и др. полагают, что меры эти весьма многочисленны и разнообразны. Однако конкретной их классификации не дают. Ю.М. Козлов полагает, что меры административного пресечения предназначены для прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. Имеются другие варианты деления (группирования) конкретных мер административного пресечения, например меры, связанные с воздействием на личность, на организации и др. Под названными мерами понимают способы и средства принудительного воздействия, а также включают такой элемент, как цели создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности. В литературе также выработаны и сформулированы различные варианты классификации мер административного пресечения. Например, выделяются меры пресечения, применяемые к нарушителю: имущественного характера; технического характера; санитарно-эпидемиологического характера; финансово-кредитного характера. Данная классификация в целом правильная, но есть и другие варианты.

По мнению Ю.М. Козлова, к ним относятся, например, требования прекратить противоправные действия; непосредственное физическое воздействие; применение специальных средств (водометов, резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, служебных собак, резиновых пуль, средств разрушения преград и др.); административное задержание лица для составления протокола об административном правонарушении; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; временное отстранение от работы инфекционных больных; запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям; запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению безопасности людей, строений, дорожного движения и т.п.

Как видим, имеются различные мнения, подчас существенно отличающиеся друг от друга, относительно административного принуждения.

По нашему мнению, есть еще два существенных момента, характеризующие административное принуждение.

Во-первых, это четкая регламентация мер административного принуждения, например применяемых полицией.

Во-вторых, в литературе упоминается и такой вид административного принуждения, как восстановительные меры. К ним относятся меры материальной ответственности (взыскание

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 124 из 436
	надежная правовая поддержка

"Таможенное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)	Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Чернявский А.Г.)	Дата сохранения: 02.05.2022
("Юстиция", 2016)

ущерба), снос самовольно воздвигнутых строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых помещений. Однако в целом восстановительные меры должны рассматриваться в тесной увязке с другими административно-принудительными мерами, которые выполняют также правоохранительные функции. Это относится прежде всего к мерам административного пресечения и к административным взысканиям.

Далее рассмотрим более конкретно вопрос о методах применительно к деятельности таможенных органов.

Можно говорить о совокупности методов, применяемых в практической организаторской, правоохранительной, экономической, информационной деятельности таможенных органов РФ и иных ведущих ее направлениях.

Названная совокупность методов может быть представлена в следующем виде:

разъяснения, пропагандирование, информирование (обзоры, записки, письма и др.);

консультации;

согласования;

координация;

научные разработки;

предложения de lege ferenda;

методические рекомендации.

Рассмотрим несколько подробнее некоторые вышеназванные виды.

Разъяснения в виде обзоров, записок, справок, писем и др. - распространенная форма методов деятельности таможенных органов.

ФТС России, РТУ, таможни РФ активно используют указанные конкретные виды в целях обеспечения решения своих задач и функций.

Это записки, справки о состоянии и развитии таможенного законодательства, об опыте деятельности таможенных органов; информирование нижестоящих таможенных органов, например таможенных постов, о новеллах в потребностях совершенствования конкретных таможенно-правовых актов, в частности о новых таможенных процедурах; о процедурах таможенного контроля; выступления (в печати, по телевидению и радио) руководителей и ведущих специалистов, экспертов таможенных служб по актуальным вопросам таможенной тематики; ответы на вопросы граждан, читателей; использование специальной юридической таможенной литературы.

Консультации. Эта форма (метод) достаточно широко используется в практике таможенных органов.

Консультирование предусмотрено самим Таможенным кодексом ТС.

	КонсультантПлюс	www.consultant.ru	Страница 125 из 436
	надежная правовая поддержка