учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

федерации и другие национально-государственные образования. Эта палата трактуется как представительство национальностей.

§ 3. Внутренние органы парламента и его палат

Парламенты, их палаты имеют сходные внутренние органы. Руко­ водит заседаниями палат председатель палаты (однопалатного парла­ мента), который имеет заместителей (заместителя). В англосаксонских странах председатель нижней палаты называется спикер, председатели верхних палат имеют разные названия. Председатели палат и их замес­ тители занимают свои должности по-разному. Они могут избираться (как в России), но фактически эти должности делятся между партий­ ными фракциями в палате после закулисных переговоров. Обычно председатель парламента избирается из среды наиболее многочислен­ ной фракции, его заместители — из других крупных фракций. Так, на­ пример, сформировано руководство Государственной Думы в России. В тех палатах, где партийных фракций нет (в Совете Федерации в Рос­ сии), их руководство избирается иным путем, но тоже после длитель­ ных согласований кандидатур. В некоторых странах йредседатель па­ латы (однопалатного парламента) не избирается, а занимает это место по должности. Так было во многих однопартийных странах Африки, председателем парламента бьш президент, он же лидер единственной партии. В США председателем верхней палаты (Сената) является по должности вице-президент, в Палате лордов ее председатель фактичес­ ки назначается премьер-министром (от имени короны). Впрочем, на­ значение и занятие места председателя верхней палаты по должности (в США, Индии, Великобритании и др.) не вызывает какого-либо про­ тиводействия: полномочия председателя незначительны, он даже не ведет заседания. В верхних палатах названных стран они проходят на основе саморегулирования.

В некоторых странах тоталитарного социализма вместо единолич­ ного председательствующего действует коллективный председатель — президиум сессии, избираемый в отличие от председателя и его замес­ тителей не на весь срок полномочий, а на период сессии. В этом случае заседаниями руководят по очереди члены президиума.

Председатель парламента (палаты) имеет некоторые общие полно­ мочия во всех странах. Он ведет заседания палаты, решает вопросы, связанные со зданием парламента, его охраной, внутренним распоряд­ ком, часто ведает финансовыми вопросами (иногда этим занимаются другие избранные члены парламента, например во Франции квесто­ ры), административными делами. Председатель — официальный

представитель парламента. Если проводятся совместные заседания палат, то на них председательствует председатель верхней палаты.

Наряду с общими подномочиями в разных странах есть своя спе­ цифика, права председателя парламента (палаты) и его реальная роль неодинаковы. Есть «сильный» и «слабый» председатель. Первое обыч­ но имеет место в странах с влиянием англосаксонских традиций, где к любому избранному председателю (на конференции, в общественной организации и др.) относятся с почтением. Такой председатель (в ниж­ ней палате) толкует правила регламента и обычаи, принимает или от­ клоняет без голосования предложения о закрытии прений, закрывает их в заранее обусловленное время, даже если не выступили рее желаю­ щие (гильотина), выбирает по своему усмотрению поправки и ставит их на голосование, объявляет переход к голосованию и его результат. Он распределяет законопроекты для проработки между постоянными комиссиями, решает вопрос о допуске публики на трибуну. В Индии спикер кроме того может объявлять о лишении депутата мандата (если установит, что депутат перешел в другую партию), может налагать су­ ровые взыскания на депутатов. Полномочия «слабого» председателя (Италия, Германия, Франция) ограничиваются ведением заседаний, представительством парламента, а многие вопросы, которые в Вели­ кобритании или Индии спикер решает единолично, в этих странах председатель выносит на голосование палаты.

Во многих странах Европы председатель палаты и его заместители составляют бюро (президиум, правление, в Чехии — организационный комитет) палаты. Оно коллегиально решает вопросы, возникающие во время заседания палаты, некоторые административно-финансовые вопросы, а иногда между сессиями парламента дает разрешение на возбуждение уголовного дела в отношении депутата.

К внутренним органам парламента, близким к его руководству, от­ носятся секретари (клерки, секретариат) палаты. Руководители секре­ тариата обычно избираются палатой, а персонал составляют не выбор­ ные лица, а служащие. Они наблюдают за ведением стенограмм заседа­ ния, делопроизводством, публикуют протоколы (стенограммы) заседа­ ний, в некоторых странах клерки удостоверяют своей подписью иден­ тичность текстов принятых палатой законов публикуемым текстам.

В некоторых странах палаты выбирают квесторов. Они должны поддерживать порядок на заседаниях, в кулуарах, в буфетах парламен­ та. Во Франции и некоторых других странах квесторы занимаются также административно-хозяйственными вопросами.

Важнейшие внутренние организации парламента ~ партийные фракции (парламентские партии, клубы, объединения депутатов).

фракции объединяют членов одной или (реже) родственных партий, депутатов, состоящих в других объединениях, близких по своим взгля­ дам. Они призваны формулировать и выражать свою позицию по про­ ектам решений палаты, а иногда и после принятия закона (выступле­ ния по мотивам голосования). От имени фракции выступает ее лидер или другое лицо, которому это может быть поручено. Так делается и в Государственной Думе России. В верхней палате фракции тоже могут быть (например, они есть в Италии, Франции и др., даже в Палате лордов Великобритании есть четыре фракции — консерваторов, либе­ ралов и др.), а иногда их нет (в России). В соответствии с регламентами палат фракции создаются только при определенной численности депу­ татов от одной и той же партии (объединения). В Италии для создания фракции нужно иметь 20 депутатов от партии в нижней палате и 10 — в верхней, в Германии — 5% депутатов (в нижней палате), в Индии, как правило, 10% (допускаются отступления).

Фракция избирает свое руководство (председателя, заместителей), но за редчайшими исключениями руководителем фракции является лидер данной партии, избранный в парламент. Ее члены обычно под­ чиняются довольно жесткой дисциплине и голосуют в парламенте по решению фракции (указаниям руководства). Фракция имеет важные права, которых не имеют отдельные депутаты. Она пропорционально представлена в руководстве парламента, его комитетах, фракции делят между собой места председателей постоянных комитетов (комиссий). Фракция имеет свое помещение в парламенте, выступление от имени фракции предоставляется вне очереди. Последнее имеет место При так называемом свободном обсуждении, но обычно в парламентах бывает так называемое фракционное обсуждение: с трибуны выступают лиде­ ры фракций с изложением позиции фракций, рядовые депутаты вы­ ступают с места лишь с краткими репликами. Время для выступлений, вьщеляемое для фракции в течение заседания (но не для каждого дан­ ного выступления), обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово для выступлений после выступлений от имени фракций.

В странах англосаксонского права и с влиянием этой системы права наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции, создает свой «теневой кабинет». Это — деятели фракции, каждый из которых следит за работой определенного министра и готовится занять его место, если данная партия победит на очередных выборах в парламент. В этих странах лидер партии получает даже вознаграждение из государ­ ственной казны на уровне министра кабинета (есть министры, не вхо­ дящие в кабинет, об этом будет сказано ниже). В России некоторые

фракции в Государственной Думе также создали в 1998 г. теневые ка­ бинеты.

В парламенте и его палатах создаются комитеты и комиссии. Между ними нет четких различий, в разных странах используются неодинако­ вые названия, да и перевод соответствующих слов на русский язык (особенно с восточных языков, где звучание иное) может быть различ­ ным. В некоторых странах создаются объединенные комитеты (комис­ сии) двухпалатного парламента (например в США — по экономике, по налогам) и отдельно — комитеты палат, в других парламентах — только комитеты палат (в том числе в России). Те и другие комитеты могут быть постоянными и временными (временные, как правило, называ­ ются комиссиями). Постоянные комитеты создаются на весь срок пол­ номочий парламента (палаты) и обычно бывают отраслевыми или спе­ циализированными (по обороне, по иностранным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению и др.). Лишь в отдельных странах (в Великобритании и др.) наряду со специализированными комиссиями есть неспециализированные, обозначаемые буквами латинского алфа­ вита. Председатель палаты (спикер) сам решает, в какую из таких ко­ миссий направить законопроект для работы с ним.

Постоянные комитеты (комиссии) предварительно рассматривают вопросы, выносимые на пленарное заседание (каждая комиссия — по своей специализации), представитель комитета выступает с содокла­ дом от имени комиссии при обсуждении того или иного важного во­ проса или законопроекта. Комитеты в большинстве стран осуществля­ ют контроль за деятельностью министров и вправе приглашать соот­ ветствующих министров на свои заседания, получать от них информа­ цию. Там, где такая обязанность не предусмотрена, министры не укло­ няются от явки на заседания комитетов из-за этических соображений и боязни отрицательной реакции общественного мнения. В России такой практики нет. «Силовые» министры, непосредственно подчи­ ненные Президенту, в 1994—1997 гг. неоднократно отказывались яв­ ляться не только на заседания комитетов Государственной Думы, но и на ее пленарные заседания. Федеральный конституционный закон о Правительстве России 1997 г. (с поправками 1998 г.) предусматривает обязанности последнего рода. С другой стороны, министры по их тре­ бованию должны быть выслушаны в постоянном комитете (комиссии). Министры не несут ответственности перед постоянными комитетами, последние не вправе принимать решений, обязательных для мини­ стров. Особые полномочия законодательного характера имеют некото­ рые («решающие») комиссии в Италии, Испании, секции в Греции, о чем говорится ниже. >

Временные комиссии создаются в случае необходимости для вы­ полнения каких-то отдельных заданий. Таковы следственные, ревизи­ онные, редакционные и другие комиссии. Они неоднократно создава­ лись в России для подготовки парламентских слушаний по отдельным вопросам (например о положении в Чечне). Они создаются иногда в основном из членов соответствуюшей постоянной комиссии, но в их состав включаются другие депутаты, представители различных фрак­ ций. В случае разногласий палат парламента по проекту закона часто (в том числе в России) создаются временные согласительные комиссии обеих палат, которые пытаются найти взаимоприемлемое решение.

Во многих странах в парламентах создается координационный орган — Совет старейшин (Совет палаты в Государственной Думе Рос­ сии). В его состав входят руководители палаты и представители фрак­ ций, гораздо реже — также председатели постоянных комитетов. Этот орган предварительно обсуждает повестку дня и может принять ее при единогласном решении (если оно не достигнуто, вопрос выносится на пленарное заседание), решает вопросы процедуры, устанавливает оче­ редность обсуждаемых вопросов.

При парламенте состоят различные органы и должностные лица, которые не входят в его структуру, но помогают ему осуществлять его полномочия (счетные и контрольные палаты, омбудсманы и др.). Дру­ гие учреждения, состоящие при парламентах, образуют аппарат парла­ мента. К их числу относятся вспомогательные службы (библиотека, хозяйственная часть и др.); консультанты парламента, обычно рабо­ тающие в исследовательских службах (многие консультанты не состоят в штате, а выполняют разовые задания по подготовке экспертных за­ ключений); личные помощники парламентариев. В некоторых странах аппарат очень большой: в США парламент обслуживают более 30 тыс. сотрудников, в Ведикобритании их число в несколько раз меньше.

§ 4. Полномочия парламента

Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зави­ симости от полномочий (прежде всего законодательных) различаются три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограни­ ченными полномочиями и консультативные (последние по существу не являются парламентами, хотя называются так).

Концепция парламента с неограниченньши полномочиями принята

вВеликобритании и под ее влиянием в некоторых других странах.

Всоответствии с идеей верховенства парламента считается, что он может принять решение по любому вопросу, в том числе и частного

характера. В США, где действует концепция «жесткого» разделения властей (несколько иной вариант, чем в Великобритании), Конгресс тем не менее издает так называемые частные законы (в отличие от «публичных законов»), которые иногда регулируют вопросы, относя­ щиеся по существу к сфере исполнительной власти, правопримени­ тельной деятельности, к отдельным физическим и юридическим лицам.

Идея верховенства пардамента, его неограниченных полномочий сложилась в Европе в борьбе против королевского абсолютизма. В итоге парламент завоевал себе исключительное право принимать за­ коны, стал единственным законодательным органом. Короли утратили право издания законов, а также право абсолютного вето. В настоящее время вето монархами либо не применяется по сложившемуся консти­ туционному обычаю, либо они лишены этого права конституцией. Теоретически офаничивать круг ведения предметов парламента с неофаниченными полномочиями может лишь так называемая королев­ ская прерогатива: вопросы, традиционно относящиеся к ведению мо­ нарха. Перечень этих вопросов невелик (объявление войны, заключе­ ние мира, поддержание «доброго мира» в сф ане и др.), но на деле

'королевскую прерогативу осуществляет правительство тоже через пар­ ламент.

Президенты парламентарных республик право вето фактически не применяют (причины этого бьши указаны выше). Лишь в президент­ ских республиках (и то не всегда, а когда в парламенте большинство имеет партия (партии), находящаяся в оппозиции президенту, право вето является эффективным оружием президента, но и в данном случае оно может быть преодолено (президенты имеют только право относи­ тельного вето). Окончательное решение о вступлении закона в силу принимает парламент. Лишь в одном случае принцип верховенства парламента при концепции его неофаниченных полномочий наруша­ ется: когда конституционный суд или другой орган конституционного конфоля принимает решение о неконституционности закона. О по­ следствиях этого говорилось выше.

Парламенты с неофаниченными полномочиями принимают мно­ жество законов: парламент Италии за последние полвека принимал приблизительно 330 законов в год, на некоторых сессиях парламента США (одна сессия в год, но длится 7—8 месяцев) принимались не­ сколько тысяч законов. Большинство из них касается отдельных фи­ зических и юридических лиц («частные» законы в отличие от «публич­ ных») или имеет несущественный характер.

Концепция неограниченных законодательных полномочий парла­ мента, характеристика его как единственного законодательного органа отражают демократические устремления, идею народного суверените­ та. Однако они наталкиваются порой на практические трудности, стал­ киваются с усложнением современной жизни общества. Отсюда воз­ никли рассматриваемые ниже идеи делегированного законодательст­ ва, регламентарной власти и более общая концепция рационализиро­ ванного парламентаризма. В наиболее развитом виде последняя ведет к созданию парламентов с ограниченной компетенцией.

Парламенты с ограниченной компетенцией (полномочиями) извест­ ны главным образом странам континентальной Европы и следующим этой модели некоторым странам Африки. Первой среди действующих конституций бьша Конституция Франции 1958 г., которая установила размежевание полномочий по изданию нормативных актов между за­ конодательной и исполнительной властью. Однако в странах тотали­ тарного социализма такое размежевание известно давно. Оно приме­ нялось в СССР до издания Конституции 1936 г., когда существовала множественность законодательных органов, включая правительство (Совет народных комиссаров), но полномочия по изданию законов между ними бьши определенным образом разделены. Идея размежева­ ния законодательных полномочий бьша восстановлена в СССР при изменении Конституции 1977 г. в конце 80-х гг., когда были созданы в

СССР, а также в РСФСР два законодательных органа: Съезд народных депутатов и избираемый им Верховный Совет. Только первый мог при­ нимать наиболее важные законы, в том числе об изменении Консти­ туции. Таким образом, хотя парламентом считался Верховный Совет, его законодательные полномочия были ограничены.

Современный парламент с офаниченными полномочиями пред­ ставляет собой нечто иное. Конституции Франции 1958 г., Сенегала 1963 г., Гвинеи 1990 г., Мадагаскара 1992 г., Румынии 1991 г., Казахста­ на 1995 г. и др. устанавливают, что определенные вопросы относятся только к компетенции парламента. В некоторых из названных сф ан в сфере исключительных полномочий парламент, во-первых, может из­ давать исчерпывающие законы, исполнительная власть не может вме­ шиваться со своим нормативным регулированием в эту область. Сюда относятся, например, права человека и фажданина, преступления и наказания, судебный процесс и др. По другому кругу исключительных полномочий (образование, труд, организация национальной обороны и др.) парламент издает законы-рамки. Они содержат лишь принципы регулирования тех или иных отношений, а детальные нормативные акты издают президент, правительство, минисфы.

Перечень исключительных полномочий в разных странах включает неодинаковое число вопросов, обычно 15—30. Все остальные вопросы относятся к ведению регламентарной власти, парламент не вправе ре­ гулировать их законами. Если в парламент поступает законопроект или законодательное предложение депутата (в некоторых странах эти по­ нятия разделены), правительство вправе объявить такой закон «не со­ ответствующим», и председатель палаты должен снять его с обсужде­ ния. Наделе, по крайней мере во Франции, размежевание полномочий не соблюдается строго: парламент издает законы, выходящие за сферу его исключительной компетенции.

Консультативных парламентов (в ряде стран — Катаре, Иране — они и официально называются консультативными национальными со­ браниями) в настоящее время немного, они существуют главным об­ разом в мусульманских монархических государствах. Такие парламен­ ты могут быть выборными (в Кувейте — только мужчинами и по суще­ ству по племенным округам), частично выборными, а в основном на­ значенными и включающими лиц в зависимости от должности (в сул­ танате Бруней), полностью назначаемыми (эмирами в ОАЭ). Консуль­ тативный парламент создается по существу лишь для того, чтобы мо­ нарх выслушал мнения его членов. Он не связан этими мнениями: против воли монарха закон не может быть принят.

Наряду с законодательными полномочиями парламент обладает другими очень важными правами. Во-первых, парламент определяет основные направления внешней и внутренней политики государства. Правда, это не относится к тем странам, где есть рассматриваемые ниже «надпарламентские» органы (Индонезия, Туркменистан и др.), а также к тем странам, где по конституции определение таких на­ правлений — прерогатива президента (Россия). Это делается в разных формах: путем принятия законов, определяющих развитие страны (на­ пример о приватизации государственной и муниципальной собствен­ ности в России), ратификации международных договоров, принятия перспективных планов (Индия, Китай и др.) и др. На совместном заседании палат парламент заслушивает ежегодную «тронную речь» монарха (подготовленную правительством), ежегодные послания пре­ зидента. Такие речь и послания обычно не обсуждаются на этом за­ седании, они могут стать основой для последующих законодательных мероприятий парламента (на совместном заседании палат дискуссия после таких выступлений возможна в редких случаях, но решения не принимаются).

Во-вторых, парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, от него исходят полномочия некоторых должност­

ных лиц. в Греции, Израиле, Ливане, Турции и других странах он из­ бирает президента, во Вьетнаме, в Китае, на Кубе — высший постоян­ но действующий коллегиальный орган государственной власти (По­ стоянный комитет. Государственный совет), осуществляющий между сессиями многие полномочия парламента. В парламентарной респуб­ лике парламент (его нижняя палата) образует правительство (Велико­ британия, Италия, Индия и др.), назначает конституционный суд (в полном составе в Германии, России или 1/3 состава в Италии), назна­ чает (избирает) судей Верховного суда. Генерального прокурора. Глав­ ного государственного аудитора. Генерального контролера, парла­ ментских комиссаров (омбудсманов) и др.

В-третьих, в президентских и полупрезидентских республиках та или иная палата решает важнейшие кафовые вопросы государственно­ го аппарата. Парламент дает (не дает) согласие президенту при назна­ чении на высшие государственные должности (министров, судей, по­ слов в США, премьер-министра в России), назначает (не назначает) на определенные должности кандидатов, предложенных президентом (например в России судей Конституционного Суда), самостоятельно назначает (избирает) на такие должности (например Уполномоченного по правам человека, аудиторов Счетной палаты в России).

В-четвертых, парламент обладает исключительными бюджетными

иосновными финансовыми правами. Только он может принять закон о государственном бюджете (роспись доходов и расходов государства), устанавливает уровень минимальной оплаты труда, налоги и их разме­ ры и т.д. Правда, если парламент не примет годовой бюджет, прави­ тельство может использовать схему бюджета прошлого года или ввести временный бюджет с ограниченным сроком действия (на месяц, на квартал).

В-пятых, парламент осуществляет контроль за работой правитель­

ства, министров, государственной администрации в целом. Такой кон­ троль осуществляется путем вопросов к правительству, министрам, другим доджностным лицам (например Генеральному прокурору) на заседаниях палат, парламентских слушаний, интерпелляций и т.д. Самая острая форма контроля — принятие вотума недоверия и уволь­ нение правительства в отставку. Детально о формах парламентского контроля говорится ниже.

В-шестых, важнейшая сфера деятельности парламента —междуна­ родные отношения. Он ратифицирует международные договоры (в не­ которых странах — все, в других — важнейшие, в том числе всегда договоры, касающиеся государственных финансов и государственной территории). Остальные договоры может ратифицировать глава госу­

дарства (часто — с согласия парламента). Парламент принимает мно­ жество резолюций, воззваний, заявлений по международным вопро­ сам, особенно в случаях обострения международной обстановки.

Наконец, парламент имеет квази-судебные полномочия. Он может возбудить или (и) рассмотреть уголовное дело против высших долж­ ностных лиц (президента, членов правительства), иногда других долж­ ностных лиц в связи с государственной изменой, умышленным нару­ шением конституции, взяточничеством, совершением тяжкого уголов­ ного преступления. Эта процедура называется импичмент. Однако парламент в случае установления вины может лишь отрешать от долж­ ности такое лицо, в дальнейшем его будет судить суд. В некоторых странах такая процедура имеет несколько иной характер: парламент лишь предъявляет обвинение, а дело рассматривает высший суд (Кон­ ституционный суд в Италии, особый высший суд — Высокая палата правосудия во Франции и т.д.). Об импичменте подробнее говорится ниже, в главе, посвященной исполнительной власти. Квази-судебным полномочием является также право амнистии — досрочное освобож­ дение осужденных и обвиняемых по определенным статьям Уголовно­ го кодекса (эти статьи определяет парламент в каждом конкретном случае при принятии закона об объявлении амнистии).

§ 5. Формы работы парламента

Законодательный процесс. Одной из главных форм работы парла­ мента является принятие законов. Эта деятельность в развитых демо­ кратических странах всегда занимает более половины времени работы парламента. В тоталитарных государствах законы принимаются обыч­ но без длительного обсуждения.

Законы и иные решения парламент принимает, как правило, на сессиях. Те исключения, которые свдзаны с принятием законов комис­ сиями парламента в отдельных странах, тоже связаны с работой пар­ ламента во время сессии. В некоторых странах (Австрия, Германия) считается, что парламент находится в состоянии постоянной сессии и созывается на пленарные заседания по мере надобности (в Германии в среднем 50 раз в год). Комиссии же работают обычно и в другое время.

Сессией обычно называется тот промежуток времени, в течение которого проходят пленарные заседания, заседания постоянных коми­ тетов, во время сессии пардаментарии нередко делают перерыв для посещения своих избирательных округов (например в России). В де­ мократических странах каждая сессия длится несколько месяцев. Если