учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

§ 3. Презвдентство республики

Структура президентства республики. Институт президентства (пре­ зидентуры) в различных странах имеет три формы; индивидуальную, коллегиальную и смешанную. Первая характерна для подавляющего большинства стран всех континентов (президенты Франции, России, ЮАР, Бразилии и т.д.). Вторая в виде президиума высшего представи­ тельного органа (Президиум Верховного Совета в России), президиума (президентства) республики (Венгрия), государственного совета суще­ ствовала в странах тоталитарного социализма до 90-х гг., сохранилась на Кубе. Должность председателя такого органа занимал генеральный (первый) секретарь ЦК правящей коммунистической партии или (реже) один из других ее руководителей. Какая-то отдаленная аналогия коллегиальности используется в Швейцарии и Мексике. В первой из этих стран есть орган — Федеральный совет, который одновременно выподняет обязанности главы государства и правительства. Федераль­ ный совет назначается в составе семи человек на совместном заседании обеих палат парламента. Руководят заседаниями Федерального совета президент и вице-президент, избираемые им только на один год. Они не имеют отдедьных от Совета властных полномочий. В Мексике пар­ ламент на совместном заседании палат избирает постоянный комитет из равного числа депутатов и сенаторов. Он должен контролировать исполнение законов между сессиями пардамента. Юридически эле­ менты коллегиальности присущи военным советам, состоявшим из разного числа членов, от 9 до более 100 человек. Многие полномочия главы государства они выполняют на заседаниях, хотя наделе решения принимает его председатель, объявляемый временным президентом, исподняющим обязанности президента, а то и просто президентом без каких-либо уточнений. Наконец, коллегиальная президентура (прези­ дентские советы) обычно из 3—5 человек создавалась в ряде развива­ ющихся стран (Сирия, Йемен, Судан и др.). Эти органы создавались на основе соглашения некоторых руководителей очередного переворо­ та. В редких случаях они становились гражданскими органами, преду­ смотренными конституцией.

Смешанная форма возникла первоначально в Китае в 1954 г. Она преследовала цели, с одной стороны, особо вьщелить руководителя коммунистической партии и государства Мао Цзэдуна, которому пред­ назначался пост председателя республики. Китайский иероглиф, пере­ веденный на русский язык термином «председатель» главным образом из-за принципиального отрицания в марксистско-ленинской концеп­ ции должности единоличного главы государства (потом бьши допуще­

ны исключения), мог быть переведен на русский язык и термином «президент». С другой стороны, был создан коллегиальный орган пар­ ламента — Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей. По конституции многие важнейшие полномочия главы государства он выполняет на своих заседаниях. На практике все зависит от того, кто именно в Китае занимает тот или иной пост. Зна­ чение той или иной должности (председателя республики и председа­ теля Постоянного комитета ВСНП) многократно возрастает, если ее

занимает генеральный секретарь Ц К коммунистической партии. Ана­ логичная структура президентства существует во Вьетнаме, несколько похожая на Кубе, хотя в последней стране Ф. Кастро, иногда именуе­ мый Президентом, является председателем избираемого однопалат­ ным парламентом Государственного совета, коллегиально выполняю­ щего (по конституции) полномочия главы государства. По примеру стран тоталитарного социализма смешанная форма президентуры бьша воспринята в некоторых развивающихся странах, провозгласив­ ших социалистическую ориентацию (Ангола, Мозамбик и др.), где бьши учреждены должности президентов и созданы избираемые одно­ палатными парламентами постоянные комитеты парламентов. В неко­ торых из этих стран такая структура сохраняется и сейчас. При этом президент (председатель республики) мо:кёт быть, а может и не быть по должности председателем коллегиального органа. В Китае постоян­ ный комитет выбирает своего председателя. Так же обстоит дело во Вьетнаме, в Государственном совете Кубы. Напротив, в Румынии, Ан­ голе, Мозамбике президенты республик, избиравшиеся парламента­ ми, являлись председателями постоянно действующего коллегиально­ го органа (государственного совета, постоянного комитета).

Каждая из трех форм президентства имеет свои положительные и отрицательные стороны. Институт единоличного президента характе­ ризуется своей определенностью, он исключает (по крайней мере юри­ дически) распьшенность полномочий главы государства, концентри­ рует их. Но единоличный президент, даже выступая сначала как рья­ ный демократ, в самом качестве «единоличия» содержит зародыши ав­ торитаризма. Эти зародыши могут получить благоприятную почву для гипертрофированного роста, если этому благоприятствуют личные ка­ чества президента, сложная, а то и критическая ситуация в стране, вынуждающая президента действовать неординарно. Это мы хорошо видим на примере России.

Коллегиальная президентура, принятая в странах тоталитарного со­ циализма, на самом деле не осуществляла свои функции. Это был лишь формально высший орган государства. На деле все важнейшие госу­

дарственные решения принимались узким кругом руководителей ком­ мунистической партии — политбюро (решение о военном вмешатель­ стве СССР во внутренние дела Афганистана в 70—80-х гг принял еще более узкий круг лиц — четыре человека из состава политбюро). При военных режимах коллегиальное президентство недолговечно. Идет борьба за лидерство, и она нередко заканчивается перестрелкой (Ирак, Йемен, Афганистан и др.). В демократическом государстве колдегиальная структура главы государства может затруднить принятие реше­ ний (неизбежны разные мнения по каким-то вопросам), а некоторые полномочия президента (например церемониальные, прием послов и др.) коллегией просто трудно выполнять. Последняя задача упроща­ ется, если параллельно существуют единоличный президент и колле-, гиальный орган, выполняющий важнейшие функции президентства, но все прежние недостатки коллегиальности сохраняются и даже воз­ растают: определенное «перетягивание каната» власти возможно не только внутри коллегии, а и между различными органами — президен­ том и постоянно действующим коллегиальным органом.

Тем не менее опыт коллегиального главы государства заслуживает изучения и может быть пригоден для России. В условиях демократии коллегиальность главы государства снижает опасность авторитаризма, дает возможность представлять интересы разных групп и, следователь­ но, принимать в результате обсуждения согласованные, взвешенные решения. Наиболее подходящей для этого является, видимо, форма смешанной президентуры. С одной стороны, она отвечает определен­ ным традициям, облегчает осуществление многих функций главы го­ сударства, которые выполняются в персональном качестве, с другой — содержит в себе плюсы коллегиальности.

Разумеется, ни одна форма не является абсолютной. Многое зави­ сит от условий страны и немало — от личности президента или пред­ седателя коллегиального органа, состава последнего.

Условия для должности президента. Для членов коллегиальной пре­ зидентуры каких-либо особых условий не предусматривается (граж­ данство государства подразумевается). Военный совет создается вооб­ ще вопреки всяким конституционным нормам, в других сдучаях в со­ став постоянно действующего коллегиального органа может быть из­ бран любой член парламента.

Для индивидуальной президентуры, напротив, конституции уста­ навливают определенные условия. К их числу относятся: гражданство данного государства (на практике в Польше баллотировалось лицо, имевшее еще два фажданства, а в Литве бьшо избрано лицо, имевшее литовское и американское фажданство, но после избрания президент

от американского гражданства отказался), наличие полных граждан­ ских и политических прав, достижение определенного возраста (обыч­ но 35 лет, но в Китае — 45, в Италии — 50, а в Никарагуа — 25). В ред­ ких случаях устанавливается предельный возраст — 65 лет (одно время это было и в России). Многие конституции устанавливают для канди­ дата определенный срок проживания в стране (в Болгарии — 5 лет, в России — 10, в США — 14, в Грузии — 15). В ряде случаев требуется, чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ее граждан. В Нигерии кандидат на должность президента должен иметь по крайней мере среднее образо­ вание, в Азербайджане и Турции — высшее, на Филиппинах он должен уметь писать и читать. Есть и другие условия.

При прямых выборах президента гражданами государства кандидат может быть вьщвинут группой избирателей (например в России — 100 человек, на Украине — 500), но для регистрации в качестве канди­ дата необходимо собрать большое количество «подписей поддержки» граждан; в Польше — 100 тыс. подписей, в России — 1 млн., причем с определенным распределением их по субъектам Федерации. Во Фран­ ции при вьщвижении нужны подписи 500 граждан, но не рядовых лиц, а занимающих определенные посты (члены парламента, региональных советов и советов департаментов, мэры городов и др.). Кроме того, при прямых выборах кандидат вьщвигается политическими партиями (США), избирательными объединениями (Россия). Как отмечалось, регистрация кандидата происходит при уплате повышенного избира­ тельного залога (например во Франции он десятикратный по сравне­ нию с кандидатом в парламент).

Если выборы президента непрямые (специальной избирательной коллегией, парламентом и др.), то граждане не вьщвигают кандидату­ ры и не собирают подписи. В этом случае кандидаты выдвигаются по­ литическими партиями или определенным количеством парламента­ риев (например 50 в Венфии).

Формирование президентства. В чрезвычайных условиях президент­ ство республики образуется путем самосоздания: руководители перево­ рота провозглашают себя (или своего лидера) главой государства (временньпи главой). Они могут переизбрать другого или заменить путем выборов другим членом военного совета умершего временного прези­ дента (Бразилия и др.). В обычных условиях президентство создается путем выборов или референдума (плебисцита). На выборах избирателям предлагается несколько кандидатур (Россия), и закон устанавливает, что безальтернативные выборы проводиться не могут. На референдуме (плебисците) на голосование выносится одна кандидатура (Египет),

которая объявляется избранной, если получит одобрение 50% + 1 го­ лоса избирателей, принявших участие в голосовании.

Выборы коллегиальной президентуры всегда проводятся однотип­ но: высшим представительным органом государства. Это относится и к смешанной форме, хотя в данном случае выборы проходят раздельно: отдельно выдвигаются и голосуются кандидатуры на должность прези­ дента (в странах тоталитарного социализма — только одна кандидату­ ра) и отдедьно — список членов коллегиального органа.

Выборы единоличного президента осуществляются разными спо­ собами. Во-первых, возможны прямые выборы президента непосредст­ венно избирателями (Россия, Франция, Мексика и др.). Подсчет голо­ сов осуществляется обычно по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура. В некоторых странах при прямых выборах ставится своеобразное условие: в первом туре президент может быть избран, если он получит значительное большинство поданных голосЬв (например 40%), а следующий за ним по численности собранных го­ лосов далеко отстает от лидеров президентских выборов (например собирает не более 10—15% голосов). Если же такого разрыва нет, про­ водится второй тур, и на нем может победить кандидат, получивший меньше голосов, чем фаворит первого тура. Так, например, было в Португалии. Такая же система применяется в Австрии, Коста-Рике, Доминиканской Республике. Как пишет финский автор К. Штольпе, «прямые выборы в двух турах в настоящее время наиболее популярны» в мире'.

Вместе с тем есть и система выборов в один тур, когда избиратель имеет несколько голосов и может голосовать за нескольких кандида­ тов, отдавая все голоса одному или распределяя их между несколькими кандидатами по своему желанию (комулятивная избирательная систе­ ма). Избранным становится собравший наибольшее количество голо­ сов по сравнению с другими кандидатами (Ирландия и др.). Иногда предусмотрен один тур, каждый избиратель имеет один голос, но для избрания кандидату в президенты нужно получить абсолютное боль­ шинство (50%+1 голос). ,

В тех странах Африки, где действовала однопартийная система и применялись принципы англосаксонского права, при единственной кандидатуре на должность президента выборы не проводились, он объ­ являлся избранным без голосования (Кения и др.). В тех государствах Африки, которые являлись ранее французскими колониями, голосо-

' Stolpe С. Metoder vid presidentval. En utva rdering. Abo, 1997. P. 316 (резюме наангл.

яз.).

вание проводилось и при одной кандидатуре. Такой способ использо­ вался также в Пакистане, в Сирии, во многих других странах Востока. Как уже говорилось, так же обстоит дело в Египте, где этот порядок называется референдумом. Суммируя различные разновидности пря­ мых президентских выборов, финский автор К. Штольпе называет пять способов: большинством голосов (50% + 1 голос); квалифициро­ ванным большинством; системой исключения (если никто из канди­ датов не собирает в первом туре 50% + 1 голос, предстоит второй тур с двумя кандидатами); альтернативное голосование (в первом туре изби­ рается кандидат, получивший не 50% + 1 голос, а как это установлено Законом, 40—45%, если следующий за ним по численности голосов набирает незначительный процент (10—12%); утверждающий вариант, когда избиратель может голосовать за нескольких кандидатов, а из­ бранным объявляется тот, кто получит больше голосов (Ирландия, Ц]фи-Ланка)'. Прямые выборы президента — это демократично, но такой президент, получающий легитимацию своих полномочий, как и парламент, непосредственно от народа (избирателей), склонен проти­ вопоставлять себя парламенту. Это не имеет большого значения в ус­ ловиях демократического государства. Но в условиях полудемократических режимов, в обстановке длительного и сложного процесса ста­ новления демократии после десятилетий тоталитарного государства разногласия ветвей власти иногда перерастают в разгон парламента, в вооруженное противоборство, в глубокий структурный экономичес­ кий и политический кризис. Об этом свидетельствует опыт Белорус­ сии, Украины, других постсоциалистических стран и отчетливее всего — России.

Косвенные выборы президента осуществляются двумя основными способами: выборщиками и особой избирательной коллегией. В неко­ торых странах Африки использовался также специфический способ выборов президента: на съезде единственной партии (по существу, одобрялась, иногда просто возгласами, единственная кандидатура).

Избрание президента выборщиками используется в Аргентине, в США, до принятия поправок к конституции в 90-х гг. этот способ мог применяться в Финляндии. Он заключается в том, что избиратели го­ лосуют не за кандидата в президенты, а за выборщиков от определен­ ной партии, каждая из которых вьщвигает заранее своего кандидата (нередко в паре с кандидатом в вице-президенты). Эти кандидатуры обычно тоже обозначены в избирательньк бюллетенях. Выборщики вьщвигаются каждой партией. В США список выборщиков составля-

' StolpeC. Metodervidpresidentval. En utva rdering. Abo, 1997. P. 314—315.

ется по штатам, каждый штат имеет столько выборщиков, сколько он избирает членов Конгресса (палаты депутатов и сената) плюс трех вы­ борщиков посылает федеральный округ Колумбия. Избиратель голо­ сует только за список выборщиков от той или иной партии в целом (панашаж не допускается). Голоса избирателей подсчитываются по ма­ жоритарной системе относительного большинства. Считаются избран­ ными все выборщики списка, получившего большинство голосов.

Численность выборщиков той или иной партии зависит оттого, как проголосуют избиратели наиболее крупных штатов США (провинций в Аргентине). Из 538 выборщиков Калифорния имеет 45, Нью-Йорк — 41, Пенсильвания — 27, многие другие штаты, взятые по отдельности, значительно меньше. Поэтому хотя юридически выборы президента осуществляются только через некоторое время выборщиками (они го­ лосуют в столицах своих штатов, документы посьшаются в Вашингтон, подсчитываются в Сенате, и только тогда объявляется избранный пре­ зидент), наделе уже после голосования избирателей известно, что пре­ зидентом станет лидер той партии, у которой больше выборщиков. Последние — деятели партии, они ожидают и личных благ для себя (государственных должностей) от «своего» президента и, естественно, голосуют только за кандидатуру своей партии.

Такой порядок избрания президента неплохо работает при двухпар­ тийной системе, когда по существу есть выбор только между двумя кандидатами (с примыкающими к ним кандидатурами вице-президен­ тов). Вьщвигавшиеся время от времени в США третьи кандидаты (от временно возникших партий или независимые) не составляли серьез­ ной конкуренции основным партиям. Однако если число кандидатур будет велико, никто из них не получит требуемого абсолютного боль­ шинства. На этот случай в конституции предусмотрено, что президента избирает палата представителей, а вице-президента — сенат из числа трех кандидатов на эти должности, получивших наибольшее количест­ во голосов выборщиков (такая ситуация была дважды более полутора веков назад, когда в США еще не было политических партий).

Избрание президента специальной избирательной коллегией осу­ ществляется двумя способами; временным, специально создаваемым для этой цели органом или членами действующих высших органов государства, которые при голосовании не объединяются и не создают временного органа. Первый способ присущ Германии, Италии, неко­ торым другим странам. В Германии президента избирает Федеральное собрание, которое состоит из членов нижней палаты (Бундестага) и такого же количества делегатов от земель федерации. Число делегатов от каждой земли соответствует числу депутатов от земли в Бундестаге.

Члены Федерального собрания голосуют вместе,, в коллегии. Для из­ брания в первых двух турах требуется абсолютное большинство голо­ сов, в третьем туре проходит кандидат, собравший относительное боль­ шинство. В Италии президента избирают на совместном заседании парламента и делегатов от 20 областей, но в этой стране требования к избранию президента бодее жесткие. Для того чтобы быть избранным, в первых трех турах нужно получить квалифицированное большинство голосов (2/3 голосов избирательной коллегии), затем достаточно абсо­ лютного большинства голосов. Это ведет к долгим и трудным выборам, поскольку голоса распределяются между разными кандидатами. Со­ здаются и распадаются блоки разных партий в стремлении найти «про­ ходного» кандидата. Поэтому в Италии при избрании президента про­ ходит много туров, обычно от 4 до 16, а два президента бьши избраны после 20 туров голосования. Множественность туров и возможность избрания меньшинством (при разделении голосов между разными кандидатами) — крупные недостатки системы косвенных выборов.

Вотличие от Германии и Италии, в Индии применяется другой способ избрания президента коллегией, когда она не составляет еди­ ного органа. В Индии избирательная коллегия состоит из выборных (а не назначенных) членов обеих палат парламента и законодательных собраний штатов (однопалатных и двухпалатных). Все они голосуют, не собираясь в единую структуру, на своих местах. При этом голоса каждого члена коллегии (выборщика президента) неодинаковы по своему удельному весу (каждый штат имеет разное число голосов), а в целом голоса членов парламента в их совокупности равны совокупнос­ ти голосов всех выборщиков от штатов. Это сделано для того, чтобы президент в равной мере выступал представителем всей страны и шта­ тов. Избирается президент большинством голосов.

Вряде стран президент избирается парламентом (Чехия, Венгрия, Словакия, Турция, Албания, Вьетнам, Сингапур и др.). Для первого тура обычно требуется квалифицированное большинство голосов (на­ пример 2/3 для избрания в первом туре в Турции). Иногда такое боль­ шинство фиксируется как необходимое количество голосов парламен­ та, независимо от числа голосуюших. В Словакии для избрания требу­ ется 90 голосов (конституционная численность парламента — 150 чле­ нов). В нескольких последующих турах (двух, трех) требуется абсолют­ ное большинство. Если президент не избран и при этом условии, до­ статочно относительного большинства.

Есть и комбинированные способы. Так, в Эстонии, если никто не избран в трех турах в парламенте большинством в 2/3 голосов, созда­ ется избирательная коллегия из членов парламента и представителей

органов местного самоуправления. Она и избирает президента (пока такой процедуры не было).

Вразных странах установлен неодинаковый порядок пребывания президента на этом посту. Президент избирается на срок от трех (Лат­ вия) до 7 лет (Франция), в большинстве стран на 4 или 5 лет. Он может быть переизбран без ограничений на любое число сроков (Египет, Франция), но в большинстве стран — только на второй срок, причем иногда более краткий, чем первый (в Аргентине — на 6 и 4 года). Там, где президент избирался подряд на два срока, он может быть избран в третий раз только после пропуска определенного времени. В Кыргыз­ ской Республике Конституционный Суд принял в 1998 г. решение о возможности избрания Президента на третий срок без такого пропус­ ка. В некоторых странах (Мексика, Никарагуа и др.) одно и то же лицо никогда не может быть повторно избрано президентом. С другой сто­ роны, в некоторых странах Европы (Югославия), Азии (Индонезия), Африки (Гвинея) были лица, провозглашенные пожизненными прези­ дентами (из них, правда, так завершил свой путь лишь И. Броз Тито в Югославии, другие бьши свергнуты). В постсоциалистических госу­ дарствах Азии вместо выборов бьши проведены референдумы о про­ длении сроков занятия должности президентами до 2000 г. В некото­ рых странах Африки президенты избирались на партийных съездах правящей партии.

Втечение длительного времени традиционно президентами изби­

рались лишь мужчины. В последние десятилетия пост президента стали занимать женщины (Аргентина, Филиппины, Ирландия, Ислан­ дия, Ш ри-Ланка, в 1999 г. Латвия, Панама).

Полномочия и обязанности президента. Полномочия президента часто сформулированы однотипно в различных республиках. На деле, в их реальном осуществлении существует огромная разница в президент­ ских, полупрезидентских и парламентарных республиках. В послед­ них, как отмечалось, полномочия президента реализует правительство и, прежде всего, премьер-министр, советам которого президент следу­ ет (иногда в соответствии с конституцией или обычаем, чаще — в со­ ответствии со сложившейся расстановкой сил между ветвями власти и политических сил в стране). По конституциям (но зачастую не на прак­ тике) Президент обычно обладает следующими полномочиями.

1. Полномочия по представительству государства вовне и внут страны. В этом качестве он назначает дипломатических представите­ лей в другие государства или международные организации, назначает своих представителей в субъекты федерации в федеративных государ­ ствах (например полномочных представителей президента в субъектах

Федерации в России, губернаторов штатов в Индии), выступает с ини­ циативой согласительных процедур в спорах между субъектами феде­ рации, федерацией и субъектом. Он обеспечивает своим арбитражем согласование функций и взаимодействие органов государственной власти.

2.Полномочия в отношении парламента и осушествления парла­ ментом законодательной власти. Президент назначает дату выборов в парламент (в соответствии с установленными конституцией сроками, его выбор заранее фиксирован), созывает сессии парламента (во мно­ гих странах дата созыва определена конституцией), распускает парла­ мент в определенных обстоятельствах, промульгирует законы (подпи­ сывает, удостоверяет и дает распоряжение исполнять закон), обладает правом вето (только отлагательного), которое может быть преодолено парламентом (в ряде стран — квалифицированным большинством го­ лосов в каждой из палат, иногда — простым большинством конститу­ ционного состава каждой палаты, в некоторых странах — на совмест­ ном заседании палат и т.д.). Он, как правило, обладает законодатель­ ной инициативой (например в США не обладает), обращается с еже­ годными посланиями к парламенту, где указывает вопросы, которые требуют законодательного решения. В России ежегодные послания Президента публикуются отдельной брошюрой и заранее вручаются парламентариям, а Президент выступает с комментариями этого доку­ мента.

3.Полномочия по формированию других высших органов государ­ ства. Президент назначает правительство самостоятельно, по предло­ жению лидера партии большинства в парламенте, в результате избра­ ния премьер-министра в парламенте и по его предложению (Герма­ ния). В некоторых странах (Россия, Украина и др.) он назначает пре­ мьер-министра только с согласия парламента, а министров — самосто­ ятельно. Президент не только орган государства, но и высшее долж­ ностное лицо. В качестве последнего он назначает многих высших, а иногда не только высших должностных лиц, например судей.

4.Полномочия в сфере нормотворческой деятельности. Президент издает нормативные и ненормативные правовые акты (указы, декреты, декрет-законы), в том числе имеющие силу закона. Последние изда­ ются дибо в чрезвычайных обстоятельствах в качестве временных мер, либо на основе принадлежащей президенту регламентарной власти, либо на основе делегирования парламентом соответствующих полно­ мочий разового характера. В демократических государствах издание таких актов всегда сопряжено с контролем парламента (иногда консти­ туции в этом случае предусматривают обязательный созыв сессий пар­