учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

ное значение. Он же выбирает президента и вице-президента. В Турк­ менистане существует другой надпарламентский орган — Народный Совет (Халк маслахаты). В его состав входят все депутаты парламента (Меджлиса), Президент, по одному представителю, избираемому от каждого этрапа (традиционная организация населения, соответствую­ щая в определенной степени административно-территориальному де­ лению), Председатель Верховного суда. Генеральный прокурор, губер­ наторы областей, некоторые другие лица. Народный Совет принимает наиболее важные решения (в частности, только он вправе изменять конституцию), но законодательствует и парламент. Такого же рода надпарламентские органы были предусмотрены ранее конституциями Афганистана 1987 г. (Великая джирга) и Монголии 1924 г. (Великий Народный хурал).

В странах тоталитарного социализма также иногда создавались надпарламентские органы. Как уже упоминалось, в СССР до 1936 г. существовало множество законодательных органов и верховным из них был Всесоюзный съезд советов. Эта система в другом виде возро­ дилась во время «перестройки» в конце 80-х гг. (в результате изменения Конституции СССР 1977 г.) и существовала в СССР до его распада в 1991 г., а в России — до принятия Конституции 1993 г. Высшим зако­ нодательным органом был Съезд народных депутатов, частично изби­ раемый в СССР в виде представителей различных общественных орга­ низаций (коммунистической партии, профсоюзов, кооперативов, женских и молодежных объединений и т.д.), по одномандатным изби­ рательным округам и от национально-государственных образований в составе СССР. В его составе было 2250 депутатов. В России от общест­ венных объединений депутаты Съезда советов России не избирались. Съезд избирал Верховный Совет, который рассматривался как парла­ мент и принимал законы, но высшую юридическую силу имели законы Съезда. Кроме того, только последний мог принимать конституцию, вносить в нее изменения, принимать решения по некоторым другим важнейшим вопросам.

Надпарламентским органом (должностным лицом) является мо­ нарх в тех странах Востока, где он обладает правом абсолютного вето по отношению к парламенту (Кувейт, Тонга, Бутан, Бахрейн и др.). Там где нет парламента — монарх внепарламентский орган законодательст­ ва (в Саудовской Аравии, Омане он принимает конституции и низамы — род законов). В Казахстане с 1995 г. есть особый вид актов — «законы президента». Внепарламентскими органами являются также военные и революционные советы, создаваемые в результате военных и государственных переворотов. Акты военного совета, как и акты мо­

нархов, обычно не имеют названия законов, но фактически это един­ ственный законодательный орган в чрезвьмайных условиях.

Кроме надпарламентских и внепарламентских органов законода­ тельную власть ограниченного характера могут осуществлять «подпарламентские органы». В странах тоталитарного социализма, где две сес­ сии парламентов созывались крайне редко и продолжались обычно 3—4 дня (в общей сложности парламент в год заседал полторы недели), фактически законодательствовали высшие постоянно действующие органы, избираемые пардаментом: президиумы, государственные со­ веты, постоянные комитеты. Они рассматривались наряду с пардаментами как высшие органы государственной власти. Правда, их акты не назывались законами (это указы, декреты), но фактически они были таковыми. На Кубе этот порядок сохранился и в настоящее время: акты, имеющие силу закона, принимает Государственный совет — высший постоянно действующий орган парламента. В Китае акты та­ кого органа (Постоянного комитета) официально называются «закона­ ми по частным вопросам». Силу, еще большую чем закон, имели со­ вместные постановления Центрального Комитета Коммунистической партии и Правительства.

Наконец, в последние десятилетия в некоторых демократических странах возникли особые подпарламентские законодатедьные орга­ ны — постоянные законодательные комиссии парламента. Эти комис­ сии (в Греции они называются в отличие от постоянных комиссий секциями, в Италии — решающими комиссиями) вправе издавать за­ коны по частным вопросам (в конституциях обычно перечисляются важнейшие вопросы общественной и государственной жизни, по ко­ торым комиссиям законы издавать запрещено). Чисдо комиссий тоже ограничено: в Испании их может быть создано не более двух. Состав таких комиссий должен в уменьшенном виде дубдировать партийную структуру парламента: в них посьшаются в соответствующей пропор­ ции представители от всех парламентских фракций.

Комиссии могут принимать законы только с согласия пленарного заседания парламента и лишь в том случае, если нет возражений опре­ деленного (небольшого) числа парламентариев (например в Италии, если нет возражений хотя бы одной десятой части членов парламента). Решающими законодательными комиссиями в настоящее время при­ нимается большинство законов текушего характера в тех странах, где такие органы созданы.

Законы, принятые комиссиями, подлежат парламентскому контро­ лю. Они должны быть представлены в парламент, по требованию депу­ татов должны быть рассмотрены пленарным заседанием палаты пар­ ламента и могут быть парламентом отменены.

Гл а в а 15

И С П О Л Н И Т Е Л ЬН А Я ВЛАСТЬ

§ 1. Понятие исполнительной власти и разновидности ее органов

Понятие исполнительной власти. С точки зрения концепции разде­ ления властей исполнительная власть — это власть по выполнению за­ конов, по реализации их в жизни любыми законными мерами, включая принуждение. Однако ни в прошлом, ни тем более теперь исполни­ тельная власть не замыкается только на выполнении законов. Для ис­ полнения необходимы организационные меры, распорядительная дея­ тельность, издание индивидуальных и нормативных правовых актов. В современных условиях исполнительная власть является все чаще ис­ полнительно-распорядительной, выступает как организующая деятель­ ность государства. Все эти аспекты составляют собственно управлен­ ческую деятельность государства, являются ее наиболее отчетливым выражением.

Чтобы осуществить свои задачи, в государственном аппарате, вопервых, необходимы особые структуры, в том числе те «материальные придатки», о которых говорилось выше. Исполнительная власть обла­ дает наиболее разветвленной системой разнообразных государствен­ ных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих в центре и на местах. Во-вторых, для этого необходима ис­ полнительная вертикаль. В отличие от законодательных и судебных ор­ ганов государства, которые, конечно, связаны определенной суборди­ нацией (законы федерального парламента по предметам ведения фе­ дерации и по предметам совместного ведения обязательны для субъек­ тов федерации, а вышестоящий суд вправе отменить решение ниже­ стоящего суда), органы исполнительной власти подчинены строгой иерархии, основанной на подчинении. Они вправе непосредственно обязывать подчиненные органы, указывая им, как следует действовать, как именно решать тот или иной вопрос, чего не вправе делать органы законодательной, судебной власти или органы местного самоуправле­ ния, обладающие определенной автономией (они не вправе давать ука­ зания нижестоящим органам местного самоуправления).

Иерархия предполагает, что исполнительную власть возглавляет одно должностное лицо или один орган. Таким лицом может быть мо­ нарх, что записано в конституциях (например Марокко) или установ­ лено конституционными обычаями (Великобритания), или президент (конституция США). На деле, в парламентарных монархиях и парла­ ментарных республиках исполнительная власть принадлежит прави­ тельству и все больше концентрируется в руках премьер-министра. Именно он, как лидер победившей на выборах партии, подбирает себе кабинет (Великобритания), а иногда назначает и увольняет министров без утверждения парламента (Германия). В полупрезидентских рес­ публиках по конституции исполнительная власть может принадлежать правительству (ст. 110 Конституции России), но на деле ее реально возглавляет президент. Однако в условиях, когда существует «разделен­ ное правление» (Франция в прошлые периоды и вновь с 1997 г.), ее основным ядром становится правительство, хотя и президент сохраня­ ет значительную долю власти, которой наделяет его конституция. В президентских республиках (США, многие страны Латинской Аме­ рики) исполнительная власть принадлежит президенту, который деле­ гирует ее подчиненным органам и должностным лицам.

Исполнительная власть — объективная необходимость, без нее не может функционировать государство. Вместе с тем по своему характе­ ру, способам организации она тяготеет к обособленности, авторитариз­ му, стремится освободиться от контроля со стороны других ветвей влас­ ти. В связи с усложнением задач управления и по субъективным при­ чинам исполнительная власть склонна к неоправданному расширению своего аппарата, его разбуханию, бюрократизму, коррупции (подкупу чиновников), что имеет место и в современной России. Борьба с этим злом затруднена. Нужны многие слагаемые (контроль со стороны дру­ гих органов, со стороны масс «снизу», партиципация, соответствующее воспитание кадров и др.), чтобы добиться успехов в демократизации аппарата управления, ликвидации коррупции.

В своем стремлении уйти из-под контроля исполнительная власть нередко вступает в противоборство с законодательной и судебной. Противоречия между этими ветвями власти есть всегда, они время от времени возникают и в демократическом государстве, разрешаясь на правовой основе. Но иногда эти противоречия приводят к жесткой борьбе и даже к применению вооруженных форм, как это бьию в Рос­ сии в октябре 1993 г.

Уровни и виды органов государственной исполнительной власти. Ис­ полнительная власть может действовать на четырех уровнях террито­ риальной организации государства, будучи неодинаковой на каждом

из них по своему содержанию. Прежде всего, это исполнительная об­ щегосударственная власть. В унитарном государстве государственная власть представлена его центральными органами (президент, прави­ тельство и др.), в федерации она имеет двухуровневый характер; есть общегосударственная власть федерального центра и исполнительная государственная власть субъекта федерации, которая, однако, подчи­ нена центру по вертикали. Своя исполнительная власть с элементами государственного характера бывает в политических автономных еди­ ницах, которые нередко являются национально-государственными об­ разованиями или просто государственными образованиями, имеющи­ ми свои правительства (например Автономная Республика Крым в со­ ставе Украины). Своя самоуправленческая исполнительная власть со­ здается в территориальных коллективах на уровне различных админи­ стративно-территориальных единиц (например в России это избирае­ мые главы администрации районов, мэры городов с подчиненным им аппаратом муниципальных служащих).

Вмасштабах всей страны действуют центральные органы и высшие должностные лица исполнительной власти; монарх, президент, прави­ тельство, министры, руководители центральных ведомств, не имею­ щих ранга министерств. В унитарном государстве в административнотерриториальных единицах (обычно только областного и районного звена) они имеют местные органы государственной исполнительной власти — управления, отделы и т.д. (например областные отделы обра­ зования, районные отделы внутренних дел).

Всубъектах федерации, как говорилось, возможна двойная система органов исполнительной власти. С одной стороны, в какой-то степени органом (должностным лицом) исполнительной власти может быть назначенный губернатор (комиссар и др.), являющийся представите­ лем центра (центральной исполнительной власти), а исполнительная власть субъекта федерации представлена местным правительством (ор­ ганом общей компетенции), формируемым парламентом субъекта фе­ дерации, В этом случае губернатор фактически не обладает реальной властью и осуществляет ее только в условиях чрезвычайного положе­ ния. Такая система существует, например, в Индии. С другой стороны,

всубъекте федерации может быть лишь свой, избранный его населе­ нием или законодательным собранием орган (должностное лицо) ис­ полнительной власти общей компетенции, а федеральная исполни­ тельная власть представлена отраслевыми делегатурами (отделами, уп­ равлениями) тех центральных министерств, которые занимаются во­ просами, отнесенными конституцией к предметам ведения федерации

исовместного ведения федерации и ее субъектов (например отделы и

управления министерства внутренних дел, юстиции и др.). В субъектах бывают также свои территориальные министерства. Такие министер­ ства, если они есть, находятся в двойном подчинении: правительству республики и одноименному министерству центра. В некоторых субъ­ ектах Федерации в России (в большинстве республик), а также в двух республиках, образующих федеративную Югославию, органами ис­ полнительной власти являются также президенты республик, хотя иногда они занимают особое положение, рассматриваются как главы государств — субъектов федерации. В России вертикаль исполнитель­ ной власти на них фактически распространяется в недостаточной сте­ пени.

Наряду с разделением органов исполнительной власти по уровням принято различать исполнительные органы (должностные лица) общей и отраслевой компетенции. Из сказанного выше видно, что прави­ тельство государства, субъекта федерации (если оно есть), губернатор субъекта федерации обладают общей компетенцией. В порядке ис­ полнения законов они вправе решать все вопросы, относящиеся к предметам ведения соответственно федерации, ее субъекта, совмест­ ной компетенции. Управления, отделы министерств федерации на местах обладают лишь отраслевой компетенцией — по вопросам, от­ носящимся к их ведению (например военные комиссариаты областей, краев, иных субъектов Федерации в России ведают некоторыми во­ просами, относящимися к обороне страны, отделы министерства юс­ тиции — своими вопросами и т.д.). Местные министерства субъектов федерации (если такие министерства есть) также имеют отраслевую компетенцию.

Есть множество других классификаций, связанных с предметами ведения (административные и хозяйственные министерства), характе­ ром принятия решений (коллегиальные органы, например правитель­ ства, и единоличные, например губернатор) и т.д.

§ 2. Монарх как глава исполнительной власти

Порядок престолонаследия. Как отмечалось, монархическая форма правления до сих пор широко распространена в мире, приблизительно пятая часть государств явлЯются монархиями (считая тех членов бри­ танского Содружества, которые имеют главой государства британского монарха, но не включая в число государств монархические субъекты федерации, хотя, как отмечалось, они иногда называются государства­ ми). Во всех монархических государствах, независимо от их форм, счи­ тается, что монарх обладает исполнительной властью (наряду с други­

ми полномочиями), хотя в подавляющем большинстве стран (в парла­ ментарных монархиях) он такой власти реально не имеет.

По общему правилу, монарх занимает свой пост по наследству. И с­ ключения очень редки. Лишь при прекращении династии происходят выборы нового монарха (как было в 1613 г. в России). В Малайзии монарх избирается каждые 5 лет из числа султанов по очереди. В от­ дельных странах Африки (Свазиленд) монарх после смерти предшест­ венника избирается из среды многочисленных сыновей покойного (общинная система наследования), а в Азии (Саудовская Аравия) из «правящей семьи» и этой семьей при участии знатоков Корана — уле­ мов, но, по существу, это тоже наследование, только оно имеет не персональный, а «семейный» характер (мусульманская система). Иногда наследника определяет царствующий монарх еще при жизни, но он должен быть из той же династии (Непал).

Персональные системы наследования основаны на принципе пер­ вородства и имеют несколько разновидностей; 1) салическая, когда наследуют только мужчины (так было во Франции, откуда пошло это название, существует в Японии, во всех мусульманских странах); 2) кастильская, когда могут наследовать женщины (дочери), но муж­ чины (сыновья) имеют преимущество, они наследуют трон, если даже дочь старше (Великобритания). Этот принцип применяется и к другим наследникам династии, имеющим равные права на престол, если у покойного монарха нет детей; 3) австрийская, когда женщины могут наследовать, если во всех поколениях династии нет мужчин. Эта сис­ тема в современных условиях практически не действует; 4) шведская, когда мужчины и женщины наследуют трон на равных условиях по праву первородства.

Если при наследовании престола монархом становится Женщина, ее муж (настоящий или будущий) не является королем, он лишь супруг монарха и имеет особый высокий дворянский титул. Так обстоит дело в настоящее время в Великобритании. Если наследником трона стано­ вится несовершеннолетнее лицо, то оно провозглашается монархом, но вступление его на этот высокий пост откладывается до совершен­ нолетия (особого торжественного обряда — коронации). Назначается регент (обычно близкий родственник короля) или создается регент­ ский совет, которые выполняют полномочия монарха от его имени до его совершеннолетия. Коронация осуществляется и при вступлении на трон совершеннолетнего монарха, это торжественное возложение ко­ роны, обычно в главном церковном соборе страны, в присутствии выс­ ших сановников, религиозных иерархов, вьщаюшихся граждан, родст­ венников, официальное вступление на трон.

Положение монарха в государственном механизме и его роль в жизни страны. В отличие от других должностных лиц монарх — лицо непри­ косновенное. Он не может быть привлечен к административной, уго­ ловной ответственности, против него не может быть обращен фажданский иск. За действия монарха по управлению государственными де­ лами ответственность несут его минисфы . На практике, однако, во время английской и французской буржуазных революций казнили ко­ ролей Карла I и Людовика XVI, в Центральноафриканской Республике (затем империи) судили свергнутого во время военного переворота 1979 г. императора Бокассу, приговорили его к смертной казни, но затем он был помилован после длительного заключения. Расправы с монархами со стороны своих родственников (сына, брата) бьши неред­ ки в мусульманских сфанах (обьино пожизненное заточение их в тем­ ницу или особый охраняемый дворец).

Монарх имеет право на особый титул (король, император и т.д.), особое обращение («Ваше величество»), которое не может использо­ ваться при обращении к другим лицам в данном государстве, кроме супруги короля (но не к ее супругу, если сама супруга является монар­ хом). Монарх обладает государственными регалиями (ф он , скипетр, корона и Т.Д.), имеет свой двор — лиц, занятых обслуживанием короля, но оплачиваемых из государственной казны. Для этой цели в тех мо­ нархиях, где есть парламент, он вьщеляет ежегодные денежные средст­ ва из государственной казны — принимает так называемый цивильный лист. В некоторых странах по цивильному листу получают средства также ближайшие родственники монарха (например в Японии всего 6 человек). Эти суммы немалые (в Японии в 1996 г. 324 млн иен, т.е. приблизительно 3,2 млн долл. США в год), но обычно монархи жалу­ ются на необходимость экономии (королева Великобритании летает в поездки на обычном рейсовом самолете, а не на специальном), хотя многие монархи очень богатые люди, а отдельные из них (например султан нефтедобывающего Брунея) — богатейшие люди Земли. Они имеют акции, земельные владения, другую собственность. Вместе с тем определенное имущество, которое использует монарх (например коро­ левские дворцы и исторические ценности, находящиеся в них) в пар­ ламентарных монархиях считаются коронной (государственной) соб­ ственностью. Распоряжаться ей (продать, подарить) монарх не может. В абсолютных (полуабсолютных) монархиях султан (король и др.) фактически законодательствует. В других монархиях он издает указы (рескрипты и др.), имеющие силу закона, и почти всегда имеет право вето по отношению к законам, принятым парламентом. Это вето счи­ тается абсолютным, но монарх по ф адиции вето совсем не использует

или почти не использует. Новые конституции рада стран и юридически лишают монарха права вето (Испания, Швеция, Япония и др.). Свои акты в парламентарных монархиях монарх может издавать только с согласия правительства (на деле, он с такой инициативой практически не выступает и подписывает все документы, представляемые ему пре­ мьер-министром) .

Всоответствии с конституцией монарх назначает правительство.

Вабсолютных (полуабсолютных) и дуалистических монархиях он де­ лает это по своему усмотрению, хотя фактически учитывает ситуацию

встране. В абсолютных (полуабсолютных) монархиях и сейчас боль­ шинство министров—^ близкие родственники монарха (Кувейт), но уже в состав правительства включаются представители крупного капи­ тала (Саудовская Аравия). В дуалистических монархиях представители крупного капитала и даже технократы в правительствах представлены шире. Они тоже подбираются монархом часто по советам его окру­ жения.

Впарламентарной монархии король не определяет состав прави­ тельства. Его формирует партия (коалиция партий), обладающая боль­ шинством мест в нижней палате парламента (однопалатном парламен­ те, например в Дании). Монарх лишь подписывает соответствующий документ о назначении правительства, который представляет ему лидер партии большинства. Только в крайне редких ситуациях, когда

впарламенте нет явного партийного большинства, существует раскол, разногласия в партии большинства относительно кандидатуры пре­ мьер-министра, король сам назначает эту кандидатуру, поручая ей фор­ мировать правительство. Так бьшо в Великобритании. В парламентар­ ной монархии глава государства царствует, но не правит. Хотя по тра­ диции и в этом случае сохраняется королевская прерогатива (права монарха, не зависящие от парламента), их на деле осуществляет пра­ вительство (роспуск парламента с назначением новьк выборов, реше­ ние вопросов войны и мира и др.) либо они вовсе не реализуются (право вето по отношению к законам).

По традиции монарх рассматривается как лицо, стоящее над борь­

бой классов и партий, как арбитр, и потому он всегда является беспар­ тийным. Но в раде стран (Великобритания, Швеция и др.) он должен принадлежать к государственной религии, являясь ее главой (в титуле британского короля есть слова: «защитник веры»). Поэтому в таких странах он назначает высших священнослужителей.

Монарх оказывает различное влияние на политическую жизнь. В странах Азии, Африки его влияние очень велико, часто имеет опре­ деляющий характер, но оно негативно. Монарх там выступает с реак­

ционных позиций, особенно внутри страны. В развитых странах ко­ роль фактически не участвует в политической жизни, часто сложно говорить о каком-то его влиянии. Оно может обнаруживаться только в кризисных ситуациях и отнюдь не всегда бывает негативным. Выше мы говорили о действиях испанского монарха, который решительными действиями пресек попытку правого путча.

Во многих странах институту монархии присущи индивидуальные особенности. Во-первых, в ОАЭ существует не единоличный, а «кол­ лективный монарх». Это Высший совет эмиров, состоящий из эмиров семи эмиратов, входящих в ОАЭ. Этот орган — «абсолютный монарх». Он обладает законодательной властью и коллективно осуществляет полномочия главы государства (некоторые, в том числе церемониаль­ ные, полномочия осуществляет председатель Совета эмиров, избирае­ мый ими на 5 лет). Национальное собрание, назначаемое эмирами, имеет совещательный характер. Правительство тоже назначается Со­ ветом эмиров. Во-вторых, во многих государствах власть монарха свя­ зана с сильнейшим воздействием религии. Во всех мусульманских странах монарх сочетает светскую власть с очень сильной религиозной властью. Воздействие последней на мусульман зачастую гораздо силь­ нее светской роли монарха. Особое значение такая власть имеет в странах мусульманского фундаментализма (Оман, Катар, Саудовская Аравия и др.). В Бутане, небольшом горном королевстве в Гималаях, король возглавляет несколько иную систему управления, но тоже ос­ нованную на принципах религии. Это — территориально-региональ­ ная система. Территориальный округ составляет определенный мо­ настырь с прилегающими к нему окрестностями, а главу монастыр­ ского округа назначает король. Округа группируются в губернии, гу­ бернаторов также назначает король. Второе лицо в государстве после короля — это главный аббат, который избирается монастырской вер­ хушкой на три года. Поскольку религия и государственность в Бутане практически слиты воедино, главный аббат выполняет также некото­ рые функции государственного должностного лица. В-третьих, в от­ дельных монархиях в Африке (Свазиленд, Лесото) королевская власть теснейшим образом связана с общинными структурами и с иерархией различных родовых и племенных вождей. Важнейшие решения при­ нимаются королем совместно со съездом вождей (в Свазиленде их около 400), наследника престола определяет малый совет вождей (17 человек) и т.д.