учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

руководителем правительства является глава государства (даже если оперативное руководство правительством поручено премьер-министру или вице-президенту), более важное значение имеют официальные за­ седания, так как ни одно значимое решение не принимается прави­ тельством без участия главы государства. В тех президентских респуб­ ликах, где нет должности премьер-министра, естественно, не сушествует деления заседаний правительства на официальные и неофициаль­ ные: глава государства присутствует на всех заседаниях и руководит ими.

Решения принимаются большинством голосов (в Саудовской Ара­ вии — 2/3), но до голосования доходит редко. В странах Востока и при коалиционном правительстве стремятся найти консенсус, в других случаях решающее значение имеет мнение председательствующего (монарха, ,президента, премьер-министра). Принято даже говорить о «диктатуре» премьер-министра в парламентарных республике и мо­ нархии. Подбирая министров в состав правительства, его глава тем самым устанавливает определенную связанность поведения его чле­ нов: они вошли в правительство по приглашению премьер-министра, и хорошо помнят это. В некоторых странах (ФРГ, Япония) власть пре­ мьера еще более усилена, поскольку только он утверждается бундеста­ гом, а не весь состав правительства. Премьер-министр является лиде­ ром партии, в состав функционеров которой министры входят, и они подчиняются партийной дисциплине. При выражении несогласия, расхождении во взглядах премьер-министр может попросить того или иного министра подать в отставку, т.е. удалить его из правительства. Примеры подобного рода неоднократно имели место в Великобрита­ нии. От премьер-министра зависит также, попадет тот или иной ми­ нистр в состав кабинета при кабинетной системе. Это создает допол­ нительные формы зависимости министров от премьер-министра. На­ конец, премьер определяет политику правительства, и остальные ми­ нистры должны проводить ее в жизнь. Имена премьер-министров -- творцов новой политики или кардинальных изменений в ней — Джавахарлала Неру, Индиры Ганди, ее сына Раджива Ганди в Индии, Чер­ чилля и Тэтчер в Великобритании, Коля в ФРГ — хорошо известны, хотя вряд ли многие помнят, кто был в то время президентом или королем в этих странах. Вознаграждение премьер-министра за его ра­ боту неодинаково. Больше всех получает премьер-министр Сингапу­ ра — 810 тыс. долл. США в год (вчетверо больше президента США), премьер-министр Японии — 400 тыс. долл. США в год.

В некоторых странах (Венгрия, Германия, Польша и др.) положе­ ние премьер-министра укрепляет так называемый конструктивный

вотум недоверия. Как уже говорилось, предложить такой вотум может лишь значительная часть всего состава нижней палаты, а принимается он для обсуждения и голосования только в том случае, если в проекте одновременно указано имя преемника (нового премьера).

Разновидности правительства. С точки зрения партийного состава различаются: однопартийное, двухпартийное, коалиционное прави­ тельство, правительство меньшинства и беспартийное правительство. Однопартийное правительство формируется иногда в дуалистической монархии, где король выбирает министров по своему усмотрению из лартии, поддерживающей монарха, поЧти всегда в президентской рес­ публике (в редких случаях, особенно в сложных для государства усло­ виях (война, экономическая нестабильность и др.) президент иногда включает в состав правительства несколько представителей другой партии (партий) с тем, чтобы иметь более широкую поддержку прово­ димых реформ). Однопартийное правительство всегда формируется в парламентарной монархии и парламентарной республике, если одна из партий имеет абсолютное большинство в парламенте (например, в ус­ ловиях Первой и Второй миррвых войн, в Великобритании при нали­ чии партийного большинства в парламенте создавались двухпартий­ ные кабинеты главных партий). Однопартийные правительства - г - ти­ пичное явление в Великобритании, Канаде, Австралии, Египте, Сене­ гале, — словом, во многих странах мира. Оно может быть только тако­ вым в странах с однопартийной системой, а иногда и в странах, где существуют мелкие политические организации, но влияние их, даже вместе взятых, несопоставимо с влиянием главной партии (в Китае).

Вредчайщих случаях в состав такого правительства включаются 1— 2 беспартийных лица, но это не изменяет его характера.

Двухпартийное правительство (кроме указанных выще чрезвычай­ ных условий) создается в парламентарных республиках и парламентар­ ных монархиях в обстановке, когда ни одна из двух главных партий не имеет больщинство в парламенте, но каждой из них недостает небольщого количества депутатских мест, чтобы получить такое больщинство.

Вэтих условиях рещающую роль играет позиция какой-либо третьей, небольщой партии, которая может примкнуть к той или другой глав­ ной партии и таким образом создать правительственное больщинство. Данная ситуация типична для Германии. Сравнительно небольщая центристская партия свободных демократов в разное время примыкала то к Христианско-демократическому союзу, то к Социал-демократи­ ческой партии (обычно к той из них, которая имела относительное больщинство мест в парламенте), результатом чего являлось создание двухпартийного правительства. Такое положение существует в Герма-

НИИ и в настоящее время, но после поражения христианских демокра­ тов на выборах в парламент в 1998 г. состав двухпартийного правитель­ ства коренным образом изменился. Его образуют социал-демократы и находящаяся в коалиции с ними экологическая партия «зеленых».

Коалиционное правительство создается в парламентарных монархи­ ях и парламентарных республиках, когда депутатские места в парла­ менте раздроблены между различными партиями. Из сказанного выше видно, что двухпартийное правительство, хотя его и принято выделять осббо, — это разновидность коалиционного. Смысл такого правительст­ ва состоит в том, чтобы при отсутствии парламентского большинства одной партии получить вотум доверия (утверждение) в парламенте, а для этого нужна заручиться голосами депутатов нескольких партий, которые все вместе имеют парламентское большинство. Такая ситуа­ ция типична для Италии (в последние десятилетия), для Японии (в 1993—1996 гг.), Бельгии, Нидерландов, где много мелких партий и практически нет одной или даже двух партий, которые играли бы без­ условно доминирующую роль.

Однако бывает так, что в этих условиях создать коалиционное пра­ вительство не удается: программные расхождения между партиями слишком глубоки (как это бывает, например, в Дании, Норвегии, Шве­ ции) или когда одна из ведущих партий, не имеющая бодьшинства в парламенте, уклоняется от формирования правительства в коалиции с другими партиями, не надеясь на его прочность (такая ситуация, на­ чиная с 1989 г., несколько раз имела место в Индии, в 90-х гг. в Японии, Турции). В таких случаях формируется «правительство парламентского меньшинства». Его создает партия или коалиция партий, которые даже вместе не имеют большинства в парламенте, а другие партии (влия­ тельная партия), не входя в состав правительства, обещают поддержи­ вать его голосованием в парламенте (при определенных условиях). Такое правительство обычно очень непрочное, так как в любой момент оно может утратить поддержку других партий.

Правительство может быть создано как беспартийное. В данном случае возможны несколько вариантов. Во-первых, когда в стране во­ обще нет политических партий или они запрещены и находятся на нелегальном положении. Такая ситуация существует в абсолютных и полуабсолютных монархиях (Саудовской Аравии, Омане, Кувейте и др.), в условиях военных режимов (в Пакистане в 1980-х гг., в Ниге­ рии в 80—90-х гг. и др.). Во-вторых, это может быть «деловое», «чинов­ ничье» или «служебное» правительство (применяют разные названия для обозначения одного и того же явления). Оно создается не лидерами партий, а состоит из высших чиновников и обычно кратковременно:

его задача заключается обычно в том, чтобы преодолеть парламентский тупик при формировании правительства, организовать выборы нового состава парламента. В послевоенный период «деловые» кабинеты фор­ мировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии, в 1997 г. в Бол­ гарии. В-третьих, особого рода беспартийное правительство техно­ кратов создается обычно военными режимами. Сохраняя в своих руках политическую власть и главные рычаги управления, военные создают кабинет профессионалов, который они обязывдют проводить в жизнь выработанную ими политику. Технократические правительства дейст­ вовали при военных режимах в Аргентине, Бразилии, Нигерии, во многих других странах.

Как беспартийные формируются правительства в некоторых пост­ социалистических странах, в том числе в России. Министры в России могут принадлежать к разным партиям, на время пребывания в прави­ тельстве они прекращают партийную деятельность. Это — «служеб­ ное» правительство, но оно в отличие от типичного служебного прави­ тельства формируется вовсе не как временное.

В условиях чрезвычайных ситуаций нередко создается временное правительство и правительство национального единства. Первое созда­ ется не в соответствии с правилами, предусмотренными конституцией, почему оно и является временным. Правительство национального единства создается обычно по правилам, предусмотренным конститу­ цией (хотя ее иногда и собираются заменить) и в отличие от времен­ ного правительства формируется на наиболее щирокой основе из пред­ ставителей многих партий и массовых общественных организаций для максимального сплочения всех патриотических сил.

Ответственность правительства. За свою деятельность правительст­ во несет ответственность: политическую, гражданскую и уголовную (речь идет об ответственности при исполнении служебных обязаннос­ тей, за другие, общеуголовные преступления, проступки, правонарущения члены правительства несут ответственность как обычные граж­ дане в соответствии с законом). Политическая ответственность прави­ тельства или отдельных министров состоит в том, что они обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порица­ ния и т.п. При солидарной ответственности уходит в отставку весь кабинет, при индивидуальной — только тот министр, которому выра­ жено недоверие. Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, в одних странах рещает сам кабинет (в Великобритании), в других — парламент (в Италии).

Гражданская ответственность означает возмещение ущерба, причи­ ненного фажданам и юридическим лицам в результате деятельности

правительства или министров, если при этом были нарушены законы. Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Наконец, существует и уго­ ловная ответственность правительства, его членов за нарушение зако­ нов при исполнении служебных обязанностей. Во многих случаях ее формы аналогичны ответственности президента (импичмент, суд, осу­ ществляемые одной из палат парламента, особый суд, специально об­ разуемый парламентом, процесс, проводимый л конституционном суде). Уголовная ответственность всего состава правительства приме­ нялась в.некоторых странах Африки (Сомали, Экваториальной Гвинее и др.), правда, лишь после военного переворота и свержения этого правительства. Члены правительства в Италии, Японии подвергались уголовной ответственности за взяточничество и за неуплату налогов.

Министерства и ведомства. Правительство принимает решения об­ щего характера (нередко и конкретные решения), а оперативное управ­ ление определенными сферами деятельности осуществляют органы центрального отраслевого управления — министерства и ведомства. Министерством (сельского хозяйства, иностранных дел, юстиции и др.) руководит член правительства, ведомствами (департаментами, службами, государственными комитетами, агентствами и т.д.) — лица, не имеющие ранга министра (например руководитель федеральной миграционной службы в России), хотя некоторые руководители ве­ домств действуют на правах министра (например глава Федеральной службы безопасности). Руководители ведомств, не имеющие ранга ми­ нистра, присутствуют на заседаниях правительства только по пригла­ шению премьер-министра и лишь с правом совещательного голоса.

Перечень министерств и ведомств в конституции теперь не входит (они создаются в связи с необходимостью, а это приводило ранее к многочисленным поправкам в конституции, например в СССР). Редко такой перечень содержится в законах о правительстве (Куба). Поэтому обычно принимаются особые законы (указы президентов) о структуре правительства при его формировании, а изменения вносятся по мере надобности. Министерства и ведомства создаются, преобразуются, упраздняются текущими нормативными актами, иногда носящими индивидуальный характер (образование или изменение отдельного министерства). В Великобритании ряд подобных вопросов регулиру­ ются вообще не писаным законом, а конституционным обычаем.

Министры и руководители ведомств руководят министерствами (ведомствами) на основе единоначалия. Однако при них действует в качестве совещательного органа коллегия. В западных странах — это штаб ближайших помощников и советников министра, он их подби­

326	Глава 15. Исполнительная власть

рает сам, а юридически такой орган обычно не оформляется. Во мно­ гих постсоциалистических странах эта коллегия формализована, ее со­ став утверждается правительством, решения, принимаемые коллегией (если с ними согласен министр), оформляются приказами министра. В случае разногласий между коллегией и министром спорный вопрос выносится на рассмотрение правительства.

В странах англосаксонского права министры на основе делегирова­ ния конкретного полномочия парламентом издают акты нормативного характера, которые касаются прав граждан. В странах континенталь­ ной системы права такие акты издаются на основе регламентарной власти. Они должны быть сообщены парламенту, в постсоциалисти­ ческих странах нормативные акты министерств и ведомств (правила, например правила пользования транспортом, инструкции и др.) долж­ ны быть представлены для регистрации в Министерство юстиции (счи­ тается, что без этого они не приобретают необходимой юридической силы).

Г л а в а 16

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

§ 1. Понятие и роль судебной власти в обществе

Понятие судебной власти. Во всех странах существуют разные юри­ дические учреждения: органы расследования, прокуратура, нотариат, адвокатура и т.д. Особое место среди них занимает суд, являющийся представителем особой ветви государственной власти — судебной. Ос­ тальные юридические учреждения и лица, находящиеся на юридичес­ кой службе, такой властью не обладают. Они либо в той или иной форме сотрудничают с судами, либо входят в подчиненный им аппарат (секретари судебных заседаний, канцелярия суда и др.).

Судебная власть существенно отличается от законодательной и ис­ полнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов), как это делает парламент (исключением являются лишь рассматриваемые далее прецеденты в странах англосаксонского права), он не занимается государственным управлением. Власть суда имеет конкретный харак­ тер. Действуя в особой процессуальной форме (ее значение подчеркива­ ется тем, что нарушение формы процесса может повлечь за собой от­ мену решения суда, которое в принципе могло быть правильным по существу), суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и вы­ носит приговор; гражданские, в которых имеется имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные дела (как правило, споры между гражданами и ор­ ганами управ^гения); трудовые конфликты между работодателями и ра­ ботниками и Т.Д.

Судебная власть принадлежит не судебному учреждению как тако­ вому, включающему штатный персонал судей, секретарей, работников канцелярии, во многих странах также судебных следователей, проку­ роров, а суду в форме судебного присутствия, судебного заседания. Она осуществляется единолично судьей (при рассмотрении незначитель­ ных правонарушений) или судебной коллегией, но обязательно дейст­ вующими в судебном процессе, в форме особой процедуры. Коллегия может состоять из профессиональных судей (не менее трех) либо одно­

го или нескольких судей и определенного числа народных или присяж­ ных заседателей (от двух до девяти заседателей и от трех до 24 присяж­ ных в разных странах). Гражданские иски рассматриваются обычно коллегией профессиональных судей (мелкие иски — одним судьей), хотя в некоторых штатах США и по гражданским делам бывают при­ сяжные заседатели. Народные или присяжные заседатели всегда входят в состав суда при рассмотрении существенных уголовных дел, а при рассмотрении дел, влекущих суровое наказание, участвует более ши­ рокий состав присяжных (во Франции — три судьи и девять заседате­ лей, в США — судья и до 24 присяжных). Народные заседатели (засе­ датели в ряде стран) имеют одинаковые права с судьей, участвуя в постановлении решения, определении наказания. Присяжные в англосаксонских странах (в том числе в гражданском процессе в США) принимают лишь решение о виновности (невиновности) и о смягчаю­ щих вину обстоятельствах (в некоторых странах), но наказание назна­ чает судья. Он же принимает решение и по гражданскому иску, если дело рассматривается с участием присяжных или заседателей (США, Швеция и др.). Участие заседателей в судебном процессе, помимо представительства'населения, выполняет важную функцию преодоле­ ния «профессиональной деформации» судьи. Для судьи, работа кото­ рого состоит в систематическом рассмотрении судебных дел, высокое назначение отправления правосудия превращается в обычное, буднич­ ное дело. Участие заседателей помогает преодолевать эту «судебную болезнь». Лишь в немногих странах института заседателей нет (напри­ мер в Японии, хотя и здесь судьи иногда привлекают двух-трех заседа­ телей для участия в процессе — как эксцертов или советников).

Суд рассматривает и разрешает конфликты в обществе. Это его главное назначение и отличие от других ветвей власти. Обеспечивая господство права, суд решает дела в соответствии с законом и внутрен­ ними убеждениями, сложившимися у судей в процессе рассмотрения дела. Конечно, во многом такие убеждения связаны со всем жизнен­ ным опытом судей.

Существование особой ветви судебной власти, ее независимость предполагают особое внутреннее судейское самоуправление, создание специальных органов из судей и других судебных работников для рас­ смотрения вопросов о перемещениях судей, дисциплинарных наказа­ ниях и др. Эти органы называются по-разному: советы магистратуры, советы судей, квалификационные комиссии, образуемые общегосу­ дарственными съездами судей.

Осуществляя государственную власть в особой форме, суд вовсе не изолирован от других ветвей власти: он применяет законы, изданные

парламентом, другие нормативные акты органов государства, а исполни­ тельная власть реализует его решения (тюремное содержание преступ­ ников, исправительные работы, принудительное взыскание имущест­ ва, изъятие печатной продукции и т.д.). Отмеченное выше взаимное переплетение отдельных элементов разных властей относится и к су­ дебной власти, вторгающейся в сферу закона (прецедентное право), и к исполнительной власти (рассматриваемые ниже судебные приказы).

Положение и роль суда в обществе. Положение суда в обществе во многих аспектах противоречиво. С одной стороны, суд обладает боль­ шими полномочиями, которых нет ни у законодательной, ни у испол­ нительной власти. Судебная власть велика. Принимая решение, суд может на основе закона лишить человека свободы и самой жизни (в некоторых странах смертная казнь отменена, но в большом числе го­ сударств она применяется в разной форме), отобрать у физического или юридического лица все имущество или его'часть (конфискация), закрыть газету, распустить политическую партию, заставить государст­ венный орган отменить его решение и возместить лицу или организа­ ции ущерб, причиненный незаконными действиями должностных лиц, может лишить недостойных родителей родительских прав в отно­ шении их детей и т.д. С другой стороны, это сравнительно слабая власть. Она не опирается непосредственно на поддержку граждан-из- бирателей, как законодательная (выборы судей фажданами редки, и только судов первой инстанции), она не имеет таких силовых механиз­ мов, как исполнительная (роль судебных приставов не так велика). Сила этой власти коренится в уважении суда фажданами, должност­ ными лицами и Т.Д., в непререкаемости судебных решений, их не­ уклонном исполнении.

Противоречиво положение суда и в связи с политикой государства. В отличие от законодательной и исполнительной ветвей власти, кото­ рые непосредственно участвуют в политике (партийные фракции в парламенте, партийное правительство), при осуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено. Суд не должен руководствоваться политическими или иными мотивами вне закона и своего правосознания при рассмотрении конкретного дела. На деле, суд — часть общества, и политика оказывает влияние на него. Особен­ но это относится к высшим судам и конституционным судам. Многие решения Конституционного Суда России (о Чечне, о компартии и др.) имеют политические мотивы.

Противоречиво положение суда и по его роли в обществе. Выпол­ няя прежде всего охранительную функцию, суд как учреждение по своим качествам, кадровому составу и положению в государственном

механи:?ме имеет консервативную природу, характеризуется высокой степенью бюрократизма. Но, с другой стороны, суд защищает права индивида от произвола государства и давления арифметического «большинства», отстаивает законные интересы «меньшинства», обере­ гая тем самым свободу личности и защищая демократию.

С одной стороны, своими решениями суд поддерживает и укрепля­ ет существующий порядок, легитимность государственного управле­ ния, содействуя тем самым его большему контролю над обществом. С другой стороны, суд, будучи органом государства, может противопо­ ставить себя ему и его учреждениям, когда они выходят за пределы законов, норм, созданных ими же. Тем самым суд ограничивает госу­ дарство, содействуя развитию демократических начал.

Решая споры, поддерживая социальные нормы в обществе, застав­ ляя добросовестно выполнять контракты, взыскивая долги и налоги, запрещая недобросовестную конкуренцию, пресекая монополистичес­ кую практику, наказывая разного рода мошенничество, суды укрепля­ ют экономическую стабильность в обществе.

Суд охраняет политическую стабильность, наказывая участников путчей и заговоров, объявляя незаконными террористические органи­ зации, партии, цели которых противоречат конституционному строю.

Суд играет значительную идеологическую и воспитательную роль. Он воспитывает у граждан уважение к закону, принятым в обществе стандартам поведения, к беспристрастному и демократическому по­ рядку разрешения споров.

Все эти задачи суд может выполнить только в условиях его правиль­ ной ориентации, соответствия принципов его деятельности общечело­ веческим ценностям. Напротив, извращенные формы суда (например чрезвычайные суды, действующие как органы прямого подавления), неправосудные решения оказывают деструктивное влияние на обще­ ство.

Роль суда в различных странах неодинакова. Она велика во всех развитых странах (в Великобритании, Германии, Франции и др.), осо­ бую роль играют суды в США, государственную систему которых не­ редко называют «правлением судей».

Традиционно ниже роль суда в Скандинавских странах, хотя здесь существуют устойчивые демократические традиции. Еще ниже роль суда в постсоциалистических государствах, где суды часто даже не обеспечены материально.

Незначительна роль судов в странах Востока, в Африке, где населе­ ние мало обращается в государственные суды, предпочитая поиски согласия или прибегая к традиционным процедурам улаживания спо­