учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie
.pdfсессия одна в течение года (Великобритания, США, с 1995 г. Франция), она обьино занимает 7—8 месяцев. Если сессии две (весенняя и осен няя), каждая из них длится не менее 3—5 месяцев. Промежуток между сессиями обычно называют парламентскими каникулами. В странах то талитарного социализма сессией называют тот краткий период (не сколько дней), в течение которого проходят пленарные заседания.
Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Время созыва и продолжительность очередной сессии нередко фиксируется в консти туциях (например в Бразилии первая сессия проходит с 15 февраля по 30 июня, вторая с 1 августа по 30 декабря). Иногда устанавливается, что очередная сессия созывается не в определенную дату, а в первый непраздничный день февраля, октября и т.д. (Италия). Установление фиксированного дня сессии является важной гарантией для парламен та. Сессия созывается указом главы государства. Многие новые кон ституции устанавливают, что если глава государства не издаст соответ ствующий указ и не созовет парламент на сессию, он должен собраться сам в установленный конституцией день.
Внеочередная (чрезвычайная) сессия может быть созвана главой государства, председателями палат, определенной (обычно третьей) частью депутатов. Чрезвычайные заседания в тех странах, где сущест вует понятие постоянной сессии, могут быть созваны правительством, его главой, в федеративных государствах — по требованию определен ного количества субъектов (двух земель из 16 в Германии).
Во время сессии палаты заседают раздедьно, совместные заседания созываются редко, в точно установденных Конституцией случаях (вы боры президента, если он избирается парламентом, заслушивание «тронной речи» (Великобритания) и ежегодных посланий президента (США), в Индии — для голосования о судьбе законопроекта, отверг нутого верхней палатой (она использовала свое право вето).
Сессия прекращается с истечением срока, на который она созвана. Досрочно она может быть прекращена путем роспуска парламента. Роспуск может быть осуществлен монархом (в парламентарной монар хии на деле правительством, по указанию которого действует монарх), президентом (Египет), президентом и правительством (Германия). Ранее роспуск парламента использовался как антидемократическая мера, если парламент угрожал принять радикальные законы, выступал против монарха. В настоящее время в демократических странах прави тельство (от имени главы государства) распускает парламент досрочно в удобное для себя время, с тем чтобы добиться для своей партии боль шего числа голосов на выборах и тем самым укрепить свое положение. Однако бывают и казусы. В 1951 г. в Великобритании, в 1997 г. во
Франции парламент был распущен, имея в виду указанную цель, а на выборах победила оппозиция, которая и сформировала новое прави тельство. -В полупрезидентских республиках с полудемократическими режимами установлен перечень обстоятельств, только при наступле нии которых президент может распустить парламент (например в Рос сии, если Государственная Дума трижды отклонит кандидатуру, пред ставленную Президентом на должность премьер-министра). П ридан ной форме правдения роспуск чаще всего возможен вследствие проти востояния гдавы государства и парламента. В развивающихся странах роспуск парламента — непременное следствие частых военных и госу дарственных переворотов.
В регламенте палат в соответствии с правилами процедуры или тра дицией устанавливаются виды работы парламента в определенные дни недели. Может быть так, что во вторник вторая половина дня отводит ся для пленарных заседаний, в понедельник и среду первая половина дня — для работы постоянных комиссий, в понедельник заседает Совет палаты (старейшин и др.), в четверг — раз в месяц — дебаты по вопросам, предложенным оппозицией, в пятницу — раз в месяц — де баты по вопросам, предложенным правительством, один час перед каждым пленарным заседанием отводится на вопросы к министрам, один раз в две недели — на вопросы к премьер-министру и т.д. Точный распорядок работы парламента имеет отнюдь не техническое значение. Он повышает активность парламента, его депутатов, делает парламент действительно средоточием политической жизни страны.
Важнейшая форма работы парламента (его палаты) — пленарное за седание. Именно на нем принимаются законы, решения. Для пленар ного заседания обязателен кворум, т.е. необходимое число присутству ющих на сессии депутатов. Без кворума присутствия сессия не может начать работу, без кворума решения последнее не принимается. Для об суждения в некоторых странах необходимо присутствие более полови ны списочного (конституционного) состава депутатов, т.е. половины не от фактически имеющихся депутатов, а от их числа, установленного конституцией (Россия, Украина и др.). Правда, во многих странах такой кворум презюмируется, а проверка проводится только если этого потребуют депутаты (Италия). Во многих странах кворум обсуждения гораздо ниже: в Великобритании — 40 членов Палаты общин из 659, в обеих палатах Индии — 1/10 их состава, в Палате лордов — 3 человека (всего в Палате до 1999 г. было около 1200 членов, теперь около 600). Кворум для принятия решения всегда более жесткий. Обычно для про ведения голосования требуется участие в нем более половины списоч ного (конституционного) состава палаты (например 226 депутатов из
450, установленных Конституцией, в Государственной Думе России). Решение принимается во многих странах, если более половины присутствуюших голосуют «за». Некоторые решения (нг(пример поправки
вконституции) принимаются квалифицированным большинством. Есть и другие требования к принятию решения. Особенно детально регулируется принятие закона.
Законодательствование — основная работа парламента. Процесс законодательства начинается со стадии законодательной инициативы. Проект закона может составить любое лицо и, например, послать по почте в парламент или сдать его в экспедицию. Но парламент не обязан рассматривать любое такое предложение. Он обязан рассмотреть лишь предложения лиц, обладающих законодательной инициативой, и вправе принять по таким предложениям любое решение (приступить к проработке проекта, отвергнуть сразу и т.д.). Законодательной ини циативой обычно обладают депутаты и сенаторы по отдельности или группой (например в Китае 30 человек), глава государства (не всег да, например, в США президент не имеет права законодательной инициативы), палаты парламента, постоянные комиссии, прави тельство, представительные органы субъектов федерации, советы крупных регионов (Италия) и др. Это законодательная инициатива общего характера. Иногда законодательной инициативой обладают Генеральный прокурор (Бразилия), Верховный Суд (Россия) и другие органы, но только по вопросам своей компетенции. Это частичная законодательная инициатива. Законопроект может быть внесен также
впорядке народной законодательной инициативы, о чем говорилось выше. При внесении законопроектов правительство, другие высшие органы государства пользуются преимуществами: они могут вносить законопроекты в любой день недели (депутаты — в определенный день), законопроекты по вопросам бюджета может вносить только пра вительство, при внесении депутатом финансовых законопроектов не обходимо представить соответствующие расчеты и обоснование и т.д. Подавляющее большинство законопроектов в развитых демократичес
ких странах вносится правительством (в Великобритании, Герма нии — 80—90%). В России Правительство вносит законопроектов меньше по сравнению с этими данными. Во многих развивающихся странах депутаты годами не вносят никаких законопроектов, все они исходят от президента и правительства.
Законопроект вносится в любую паяату, хотя во многих странах финансовые законопроекты можно вносить только в нижнюю палату. Обычно законопроект поступает к председателю палаты, а он в неко торых странах передает его сначала в постоянную комиссию (Герма
ния), в других — может вынести его на заседание палаты, но, по суще ству, только с оглашением заголовка на пленарном заседании (Великобритания).
После внесения законопроекта начинается другая стадия — его об суждение, обсуждение может быть свободным и фракционным. Первое во многих парламентах (Великобритания, Израиль и др.) бывает край не редко и каждый раз проходит только по специальному решению парламента. При фракционном обсуждении выступают прежде всего (а иногда — тодько) руководители фракций (уполномоченные фрак цией лица) для изложения точки зрения фракции. Каждое обсуждение в палате, сопровождаемое голосованием, называется чтением. Число чтений бывает разным и колеблется от одного (нередко в странах то талитарного социализма, но это бывает и в других государствах) до четырех (принятие государственного бюджета в России). Обычно бы вает три чтения. Множественность обсуждений призвана обеспечить тщательную проработку законопроекта с тем, чтобы был принят все сторонне взвешенный и профессионально подготовленный закон.
Первое чтение бывает неодинаковым. В некоторых странах деталь ного обсуждения не происходит (оглашается заголовок проекта и ре шается вопрос о его судьбе), в других более или менее детально обсуж даются общие принципы законопроекта. Смысл первого чтения состо ит в том, чтобы утвердить основы законопроекта. При голосовании в первом чтении он может быть отвергнут (и тогда дальнейшая работа над данным законопроектом прекращается) или принят и передан в соответствующий (по профилю проекта) постоянный комитет (коми тетская стадия). Комитет (комиссия) вносит свои изменения, допол нения в проект, после чего он с докладом от имени автора (авторов) и с содокладом комиссии опять выносится на пленарное заседание. В некоторых странах (например в Италии) сообщение постоянной ко миссии сначала рассматривается на заседании руководителей партий ных фракций, а затем — на пленарном заседании.
Повторное обсуждение проекта на пленарном заседании — второе чтение. В данном случае он обсуждается детально, по статьям. Каждая статья и поправки к ней обычно ставятся на голосование (председатель нередко объединяет однородные поправки при голосовании). В ходе этого чтения можно вносить различные поправки, но нельзя изменять основы законопроекта, принятые на первом чтении. При обсуждении правительство (иной автор законопроекта) стремится провести свой проект закона и с минимальными поправками, а оппозиция пытается сорвать или по крайней мере задержать его принятие, внести в проект максимум поправок в свою пользу. Применяются разные приемы ог
раничения прений: «кенгуру», когда председатель парламента выбира ет поправки для голосования, «гильотина», когда прения прекращают ся в заранее назначенный час, и т.д. В тех верхних палатах, где заседа ния происходят на основе саморегулирования (особенно в США), при меняется «флибустьерство» — противники законопроекта, надолго за нимая трибуну (некоторые сенаторы говорили более 20 часов, читая библию или телефонные книги) и сменяя друг друга на ней, стремятся «заговорить» законопроект, не дать возможности принять его на дан ной сессии (а на другой всю процедуру прохождения закона нужно начинать сначала). Правда, «свобода говорения» в связи с последними поправками по решению Сената может быть ограничена.
Третье чтение обычно бывает сразу же после второго, перерыва не делается. На третьем чтении законопроект принимается в целом. Воз можны только редакционные поправки, изменять смысл принятых статей нельзя.
Голосование при принятии закона (а также при решении других вопросов) в некоторых странах сравнительно свободно и не подчиня ется фракционной дисциплине (США), в других — жестко связано этой дисциплиной (фракционное принуждение), в третьих —свободно только по определенным вопросам (в Великобритании — по вопросам морали). Само голосование осуществляется по-разному: открыто (под нятием рук или в особых случаях — поименным голосованием, когда каждый называемый депутат отвечает: выступает он «за» или «против» данного законопроекта), «голосование ногами» (когда голосующие «за» и «против» выходят в разные двери парламента), тайно (бюллете нями или с помощью электронной техники). В некоторых странах го лосовать разрешается только лично (Россия, хотя на практике депутаты Государственной Думы голосуют и за своих коллег), в других — можно по доверенности, но только за определенное число депутатов (обычно лишь за одного, как во Франции, но на деле в этой стране, как и в других, лидер фракции иногда хранит у себя электронные карточки некоторых депутатов и использует их при голосовании).
В мусульманских странах в парламентах по традиции шариата стре мятся избежать голосования и преодолеть расхождения путем соглаше ний, консенсуса.
Законопроект, принятый одной палатой (в двухпалатном парламен те), поступает в другую. В некоторых странах первой его может при нять любая палата (Италия), но иногда он обязательно должен быть принят сначала нижней палатой и только затем поступает в верхнюю (Великобритания). Нижняя палата всегда может не согласиться (право вето), и тогда законопроект окончательно отклоняется. Преодолеть
вето нижней палаты нельзя. Если право вето использует верхняя пала та, возможны несколько вариантов; 1) ее вето, как и нижней палаты, не может быть преодолено: закон получает силу только в том случае, если он будет принят в одинаковом тексте обеими палатами (Италия, США); 2) вето верхней палаты преодолевается путем повторного при нятия закона нижней палатой, что осуществляется в некоторых стра нах абсолютным большинством конституционного состава депутатов (Польша), но чаще — квалифицированным большинством (Россия); 3) вето верхней палаты преодолевается простым большинством, но только на другой сессии парламента, что дает возможность в некоторых странах задержать принятие закона на несколько месяцев, а там, где имеет место только одна ежегодная сессия парламента, — на год (Ве ликобритания); 4) по отношению к финансовым законам верхняя па лата вообще не имеет права вето, она может лишь отсрочить их вступ ление в силу на несколько недель, затем они действуют автоматически, вторичного голосования в нижней палате не нужно (Великобритания); 5) вопрос может быть решен на совместном заседании обеих палат путем голосования. Проходит решение нижней палаты в силу ее боль шей численности (Индия); 6) создается согласительная комиссия из равного числа представителей обеих палат (на паритетных началах). Если она не пришла к согласованному решению, возможны различные варианты: нижняя палата использует свое право преодолеть вето, за конопроект снимается с обсуждения, его прохождение прекращается (в тех странах, где обе палаты равноправны), законом становится текст, принятый нижней палатой (это возможно в отношении не всех зако нопроектов).
Если закон принят обеими палатами (или однопалатным парламен том, в котором вопрос о праве вето другой палаты не возникает), он поступает на подпись гдаве государства (монарху иди президентур Он может подписать закон, а может отказаться это сделать, применив право вето. Этого в некоторых странах не бывает, хотя и по разным причинам. В тех развивающихся странах, где монарх обладает реаль ной властью, подписание закона становится формальностью: без пред варительного согласия монарха в Иордании или Марокко парламент не осмелится принять закон. Это формальность также в парламентар ной монархии и парламентарной республике, где глава государства действует по совету правительства, а правительство — это лидеры пар тии (партий) большинства в парламенте. Президенты Италии и ФРГ за последние полвека использовали право вето лишь по техническим причинам (со ссылкой на технические причины, а не существо дела, хотя в виду имелось именно последнее, когда Президент Италии при
менил в 1998 г. вето по отношению к закону о государственном финан сировании политических партий). Право вето главы государства имеет важное значение лишь в президентской и полупрезидентской респуб ликах и обычно применяется в условиях, когда президент и большин ство в парламенте принадлежат к разным партиям (или президент счи тается беспартийным, как в России). При таких формах правления президент применяет вето довольно часто: со времени принятия кон ституции США (1787) в этой стране президентское вето применялось более 1300 раз, в полупрезидентской республике Франции с 1958 г. оно применялось приблизительно один раз в три с половиной года. В Рос сии после принятия Конституции 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин при менял вето в массовом порядке. Только в 1997 г., как это указано в послании Президента России Федеральному Собранию 1998 г., из 277 законов, переданных на подпись Президента, 86 бьшо отклонено. Преодолеть право вето можно либо путем вторичного принятия закона абсолютным большинством парламента в каждой из палат на раздель ных заседаниях (Чехия); либо таким же большинством на совместном заседании палат (Бразилия), причем в этом случае нужно учесть боль шое, а то и двух— четырехкратное численное превосходство нижней палаты; либо квалифицированным большинством каждой из палат на раздельных заседаниях (Россия).
Практика свидетельствует, что нередко президентское вето преодо леть трудно, особенно при двухпартийной системе, да еще когда вслед ствие этого в парламенте разница между численностью представителей правящей партии и оппозиции сравнительно небольшая и требуемых 2/3 может не набраться. В США из 1300 случаев применения прези дентского вето оно было преодолено только в 63 (правда, следует учи тывать, что использовалось и «карманное вето», когда у парламента вследствие закрытия сессии не было возможности преодолеть прези дентское вето).
Подписание президентом закона — один из элементов промульга ции закона. Это понятие включает также санкционирование закона и распоряжение органам исполнительной власти выполнять его. Подпи санный президентом закон может вступить в силу с момента опубли кования, в соответствии со специальным законом о порядке принятия и вступления закона в силу, в дату, указанную в самом законе. Иногда период от подписания до вступления закона в силу бывает довольно длительным, если речь идет о пространных и особо значимых законах, требующих времени для ознакомления населения с ними (например для фажданского кодекса).
Другие формы работы парламента. Около половины рабочего време ни парламента на его пленарных заседаниях в демократических сф а -
нах занимает не законодательствование, а другие формы работы. Прежде всего, это контроль за деятельностью исполнительной власти, администрации (правительства, министров, подчиненных им струк тур), а также других органов, например Генерального прокурора в Рос сии, Бразилии. Формы контроля неодинаковы в президентских и пар ламентарных республиках (соответственно при неодинаковых формах монархии), но кроме абсолютной монархии и в минимальной степе ни — дуалистической монархии, он в какой-то степени есть всегда.
Для контроля прежде всего используются вопросы к правительству, министрам на пленарном заседании, для чего имеется «час вопросов» (Великобритания). Там, где «часа вопросов» нет, им посвящается одно пленарное заседание в неделю (Франция). Вопросы подаются в пись менной форме заранее и оглашаются на заседаниях палат. Они не должны иметь личный характер, не могут содержать обвинений и должны относиться только к фактам. Обсуждение вопроса не преду смотрено, хотя в некоторых странах (например в Германии) депутат, задавший вопрос, может выступить с комментарием (не более 5 мин). Министр имеет право не отвечать на некоторые вопросы по причинам сохранения государственной тайны, большой стоимости затрат для подготовки ответа и др. Число вопросов может быть ограничено (в некоторых странах депутат может задать не более двух вопросов в не делю). Вопросов подается много, министр успевает отвечать лишь на часть из них.
Формой контроля являются дебаты по заранее определенным во просам внешней и внутренней политики. Они проводятся по предло жению определенного числа депутатов (20 в Египте), оппозиции, само го правительства. Решение не принимается. Дебаты призваны оказать влияние на общественное мнение, а также подсказать пути решения каких-то проблем.
Более сильная форма контроля — интерпелляция, применяемая только в парламентарных республиках и монархиях. Это обсуждение вопроса, включающее объяснение правительства (министра), дебаты по объяснению и голосование, которое может закончиться отставкой правительства. Обычно интерпелляция связана с резолюцией (предло жением) порицания (правительству), но это не обязательно. Резолю ция порицания — один из видов вотума недоверия, предлагаемого оп позицией. Но вопрос о доверии, как говорилось, может поставить и само правительство в своих интересах (возможность поставить такой вопрос предусмотрена и Конституцией России, и в случае отклонения требования о доверии Президент легко может распустить парламент).
Парламент заслушивает доклады и отчеты правительства о своей деятельности. В странах тоталитарного социализма они имеют парад ный характер. Такого же рода массовые собрания устраивались и в России, на которых председательствовал Президент. В парламентар ных монархиях и парламентарных республиках отчеты правительства перед «своим» же парламентским большинством не имеют смысла и не проводятся или бывают крайне редко. Что же касается оппозиции, то она в этих странах использует вопросы, дебаты по общей политике правительства и другие формы.
Формой контроля являются парламентские слушания, организуе мые обычно той или иной постоянной комиссией (комитетом) или совместно несколькими из них. Решения на них не принимаются (могут приниматься рекомендации). Пардментские слушания исполь зуются также для информации общественности по тем или иным ак туальным вопросам.
Парламент создает различного рода временные расследовательские (следственные и др.) комиссии. Они расследуют неблаговидные по ступки, преступления членов правительства и др. Это — очень дейст венная форма. В результате ее применения премьер-министры Ита лии, Японии, других стран за взяточничество были смещены парла ментом, а затем осуждены судом.
Контроль от имени парламента по определенным вопросам осу ществляют парламентские комиссары (омбудсманы), 6 которых говори лось выше. В чрезвычайных ситуациях (введение чрезвычайного поло жения, федеральной интервенции в штат и др.) для контроля за дейст виями президента и исполнительной власти должна быть немедленно созвана специальная сессия парламента (Бразилия, Франция и др.). Очень жесткой формой контроля может быть импичмент президенту и некоторым другим должностным лицам (об импичменте Говорится ниже), предание парламентом высших должностных лиц государства
конституционному или специальному суду (Италия, Польша, Фран ция). Существует контроль парламента в отношении делегированного законодательства. Ратификация международных соглашений (или отказ в ней), утверждение или неутверждение парламентом акта пре зидента о чрезвычайном или военном положении тоже являются форма ми контроля.
Многие формы работы парламента, в том числе по осуществлению контроля, связаны со специальными парламентскими процедурами, ко торые отличаются от процесса законодательства. Много времени уде ляется выборам и назначениям должностных лиц. Те или иные канди датуры на должности могут предлагаться только определенными долж
ностными лицами и органами (например кандидатуры судей Консти туционного суда в Испании предлагают по частям король и две палаты, в России — Президент). Обсуждение происходит иначе, чем обсужде ние проекта закона; никаких «чтений» нет, акцент делается на профес сиональных и иных качествах кандидата, его представлениях о буду щей деятельности. Особо оформляется делегирование законодатель ных полномочий правительству (иным органам или должностным лицам исполнительной власти). Оно часто предполагает жесткие усло вия принятия решения (в Дании требуется согласие 5/6 членов одно палатного парламента), а за такими актами устанавливается контроль. Они должны быть Представлены парламенту (в некоторых странах — соответствующей постоянной комиссии, комитету, но если парламент требует, то пленарному заседанию).
Особые процедуры связаны с отрешением от должности президента и других должностных лиц, с ратификацией международных догово ров, с принятием индивидуальных и коллективных петиций и их рас смотрением в парламенте и т.д. Особые процедуры сопровождают от веты на вопросы депутатов, интерпелляции и другие формы деятель ности, о которых говорилось выше.
§ 6. Непарламентские формы осуществления законодательной власти
Выше уже говорилось о народной законодательной инициативе, которая может стать началом процесса законодательствования, а также о референдуме, посредством которого может быть принят закон. Упо миналось также о делегированном законодательстве, регламентарной власти, чрезвычайных актах президента, имеющих силу закона. Прав да, в отличие от некоторых актов референдума, все эти акты не назы ваются законами, но по существу это законы.
Вместе с тем помимо парламента есть некоторые надпарламентские, внепарламентские и подпарламентские органы, которые могут принимать законы. К числу надпарламентских относятся некоторые органы, в которых парламент является составной частью, но которые имеют более широкий состав. В Индонезии это Народный консульта тивный конгресс (НКК). Он состоит из парламента и назначенных президентом представителей так называемых функциональных групп — разных слоев населения (сам однопалатный парламент также на четверть состоит из назначенных президентом лиц). Конгресс созы вается раз в пять лет, принимает общую концепцию развития страны на последующие годы, может принимать законы, имеющие особо важ