ekonomika_obrazovania / Экономика образования
.pdfвоздействуют и на всю страну. Часто на смену общенациональному планированию приходит программирование отдельных секторов или направлений экономики. Индикативное планирование все больше переходит к прогнозированию и заменяется целевым программированием.
Кроме того, как отмечалось в разделе 1.2. рынок в отдельных случаях оказывается неспособным обеспечить производство определенных товаров – так называемых общественных товаров. Это относится к отраслям социальной сферы, где потребление чистых и отчасти смешанных общественных товаров (благ), обеспечивается государством. Финансовые ресурсы большинства бюджетных учреждений в значительной мере формируются за счет средств государственных и муниципальных органов,
получающих их через систему всеобщего налогообложения. Особый характер товара – образовательные услуги - затрудняет его точную денежную оценку. Экономический механизм в учреждениях образования оказался менее приспособленным, чем промышленные и другие предприятия, для хозрасчетной формы управления и рыночного механизма саморегулирования. Рынок и рыночные инструменты здесь в большей мере нуждаются в государственном регулировании.
Хозяйственный механизм как раз и означает определенный способ организации и функционирования отрасли, организации, учебного заведения. В целом, его можно определить как способ хозяйствования,
определенную совокупность форм, методов и инструментов управления экономикой. По мнению В.П. Щетинина «хозмеханизм сложен и образует единство взаимосвязанных между собой элементов и подсистем:
экономических, правовых, организационных. Например, в составе его экономической подсистемы имеются следующие формы и инструменты:
планирование и программирование, цены, финансы, заработная плата,
хозрасчет и т.д. К правовым формам и элементам относятся законодательные акты государства о труде и хозяйственной деятельности, собственности,
налогах и др. Немаловажна также роль организационной структуры управления, аппарата управления и контроля …»
91
Хозяйственный механизм в отечественном образовании строится на принципах правового регулирования экономических отношений в отрасли и развития самостоятельности образовательных учреждений в решении вопросов производственного и социального развития. В частности, он предусматривает:
-наделение каждого образовательного учреждения статусом юридического лица;
-регулирование взаимоотношений образовательного учреждения с учредителем на основе действующего законодательства и утвержденных учредительных документов;
-нормативное бюджетное финансирование;
-привлечение в отрасль внебюджетных средств.
-важным инструментом регулирования образования на отраслевом и региональном уровне становятся целевые программы его развития.
Особенности хозяйственного механизма в образовании:
-доминирование некоммерческих учреждений;
-сочетание бюджетного и внебюдюжетного финасирования;
-некоторое отличие системы экономических отношений в общем образовании от той, что сложилась в профессиональном образовании.
Роль государства заключается в выполнении трех основных функций:
регулирующего органа власти для всей системы образования в целом,
-учредителя или владельца различных уровней и составных частей образовательной системы,
-совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных образовательных систем.
92
При исполнении каждой из этих функций государство опирается на развитую правовую базу в области образования.
К 1999 году была в основном создана правовая база функционирования системы образования - федеральный пакет законодательных и нормативных актов, регулирующий вопросы образования. Этот пакет состоял из 462
документов. Одновременно практически все субъекты федерации также приняли соответствующие документы, определяющие отношения в системе на уровне региона. Основополагающим стал Закон "Об образовании",
который на федеральном уровне разграничил компетенцию и ответственность в области образования между центральными,
региональными и местными (муниципальными) органами управления.
Основные направления формирования нового хозяйственного механизма обозначены в программных документах модернизации системы образования РФ, Федеральной целевой программы развития образования, бюджетной и административной реформы.
В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, реформирования бюджетной системы, перехода от «управления ресурсами» к «управлению результатами».
Как и всякий процесс, |
государственное |
управление |
состоит из |
следующих друг за другом |
операций. В литературе процесс |
управления |
(управленческий цикл) традиционно рассматривается как совокупность, по крайней мере, четырех функций: а)определение желаемого состояния объекта управления (прогнозирование, планирование), б)организации
(регулирования), в)мотивации и г)контроля. При этом одна функция является необходимой предпосылкой другой.
93
Государственное управление сферой образования начинается с
определения стратегии развития образования.
Основные документы: Федеральная целевая программа развития
образования, Национальная доктрина развития образования России,
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года.
В этих документах были поставлены следующие проблемы в области управления сферой образования, которые могут рассматриваться и как
направления государственной политики в этой сфере:
- обеспечить развитие общественной составляющей системы управления;
-упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий
и ответственности между различным уровнями управления образованием;
-преодолеть ведомственность управлении системой образования;
-создать полноценное информационно-статистическое обеспечение
органов управления и учреждений образования;
-сформировать адекватную этим направлениям государственной политики систему образования.
Прогнозирование и планирование развития образования.
Планирование образования. Данная стадия управленческого цикла представляет собой по существу процесс подготовки решений. Планирование всегда выступало центральным звеном, сердцевиной хозяйственного механизма.
Планирование представляет собой процесс формирования целей и определенных мероприятий, средств и методов их достижения. Результат планирования – выступает завершающим этапом прогнозирования. Прогнозы как правило, предшествуют составлению плана. В отличие от плана для которого характерно однозначное решение той или иной проблемы, прогноз многовариантен.
Прогнозы социально-экономического развития бывают краткосрочными (
на один год), среднесрочными (на 2-3 года) и долгосрочными (на 1020) лет.
В России в течение последних 15 лет сложилась практика краткосрочного
94
прогнозирования ( в пределах одного года). Однако, поскольку за последние годы экономика страны постепенно стабилизируется, регулярно из года в год возрастает объем ВВП, появилась возможность расширить рамки прогнозов, включая финансово-бюджетное прогнозирование на ближайшие
2-3 года (среднесрочный прогноз).
Различают индикативное и директивное планирование. Индикативное планирование состоит в определении экономических приоритетов.
Индикативный план имеет рекомендательный характер. Он дополняется набором экономических инструментов, призванных стимулировать его реализацию (налоговая, кредитно-денежная политика и др.). Главные достоинства индикативного планирования - снижение неопределенности при принятии решений.
Директивное планирование в масштабе страны используется в странах с командно-административной системой экономики и осуществляется из единого центра. План в этом случае обязателен к выполнению и имеет силу закона. Наиболее жесткие формы директивного планирования были при социализме. Рыночная экономика не отрицает планирования, поскольку план представляет собой соответствующим образом оформленное управленческое решение. Всё дело в масштабах, характере и уровне планирования.
Переход к рыночной экономике в России по новому определяет место планирования. На смену директивному планированию пришло индикативное,
прогнозирование и программирование развития экономики в целом и отдельных её отраслей. Сегодня планирование пробрело новые черты,
связанные с учетом требований рыночной экономики,
В настоящее время наиболее широко применяемым инструментом реализации политики государства являются федеральные целевые программы (ФЦП).
К основным достоинствам ФЦП следует отнести следующие характеристики:
- концентрация ресурсов на решении приоритетных комплексных задач;
95
-длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;
-системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам реализации мероприятий для достижения поставленных целей;
-обеспечение контроля за эффективностью использования средств;
-возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия федеральных, региональных органов исполнительной власти и частного сектора экономики.
С 2005 года осуществляется принцип выделения средств на реализацию ФЦП в зависимости от реально получаемых результатов. В августе 2005 г. на заседании правительства РФ был утвержден перечень федеральных целевых программ в который была включена Федеральная целевая программа развития образования на 2006 – 2010 годы. В соответствии с пунктом 2
статьи1 Закона «Об образовании» данная программа является организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования.
Стратегия, направления развития, цели и тактические задачи в отрасли определяются также ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному посланию РФ, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 -2008 годы ), Национальной доктриной образования и другими документами.
С целью реализации поставленных задач по переходу от «управления ресурсами» к «управлению результатами» в 2004 – 2005 годах была сформирована по существу новая нормативно-правовая база.
Сегодня планирование приобрело новые черты, связанные с учетом требований рыночной экономики. В планах и сметах учреждений,
находящихся на бюджетном финансировании усиливается обоснованность
96
расчетов показателей на базе внедрения элементов коммерческого расчета с целью получения дополнительных расходов. Переход с 2006 года на региональную систему оплаты труда, нормативное финансирование предполагают финансово-экономическую самостоятельность образовательных учреждений и максимальное использование имеющихся у них ресурсов.
Государственное регулирование образования.
Объектом государственного регулирования выступают как вся отрасль образования, представляющая собой совокупность учебных заведений, так и учебное заведение, как тип организации. Субъектом государственного регулирования выступает государство в лице, в первую очередь,
законодателя и государственных органов управления. Следует отметить, что при выполнении функции регулирования государство одновременно использует несколько методов: правовые, административные,
экономические.
Правовые - представляют собой, так называемые, "правила игры" в
сфере образования - федеральные законы, постановления правительства,
отдельные законы субъектов Федерации, приказы, письма, распоряжения,
документы органов управления образованием и т. д. Федеральные законы,
регулирующие экономические отношения в сфере образования: "Об образовании", "О некоммерческих организациях", "О высшем и послевузовском образовании", "Национальная доктрина образования России", "Концепция модернизации российского образования на период до
2010 года" «Федеральная целевая программа развития образования до
2010года» и т. д.
Административные - включают в себя: государственные образовательные стандарты (в т. ч. учебные планы школ) лицензирование, аттестацию и аккредитацию образовательных учреждений и организаций и т. д.
97
Экономические - осуществляются посредством:
-государственного заказа на подготовку специалистов (контрольные цифры, нормативное бюджетное финансирование);
-целевого финансирования (развитие системы возвратного субсидирования на образовательные цели).
-налогового регулирования.
Учебные планы школ.
В соответствии с приведенной выше классификацией, учебные планы относятся к административным методам регулирования образования.
Основа для их составления - государственные образовательные стандарты
и стабильные экономические нормативы .
Федеральный Базисный учебный план призван фиксировать рекомендуемый состав учебных предметов и распределение учебного
времени между ними.
Базисный учебный план общеобразовательных учреждений Российской Федерации является важнейшим нормативным документом по введению
общеобразовательных стандартов в действие, определяет максимальный
объем учебной нагрузки обучающихся, состав учебных предметов,
распределяет учебное время, отводимое на 'освоение содержания образования по классам, учебным предметам, опираясь на опыт, практику и традиции отечественной и мировой школы.
Базисный учебный план обеспечивает возможность достижения
Требований стандарта при сохранении вариативности образования.
Базисный учебный план выступает одновременно и в качестве внешнего
ограничителя, задающего общие рамки возможных решений при разработке содержания образования и требований к его усвоению, при определении требований к организации образовательного процесса, при расчете бюджетного финансирования, и в качестве одного из основных механизмов его реализации.
98
В структуре Федерального Базисного учебного плана должны быть в
явном виде выделены:
а) инвариантная часть, обеспечивающая приобщение обучающихся к общекультурным и национально-значимым ценностям, формирование
личностных качеств, соответствующих общественным идеалам;
б) вариативная часть, обеспечивающая индивидуальный характер
развития обучающихся, личные интересы и склонности, интересы субъекта Российской Федерации в реализации содержания общего образования.
Федеральный Базисный учебный план должен включать три части,
ориентированных на ступени общего образования: начального, основного
общего и среднего (полного) общего образования. |
|
Действующие учебные планы соответствуют |
законодательству |
Российской Федерации в области образования, реализуют основные принципы Концепции образовательных стандартов общего образования
(2005-2010 г.г.) - переход к разработке важнейших компонентов,
обеспечивающих нормативное сопровождение и механизмы реализации стандартов общего образования второго поколения.
В школах с 2005 года введен новый Базисный учебный план,
реализующий государственный стандарт общего образования последнего поколения (утвержденный Министерством образования в 2004 году) и
предусматривающий профильное обучение на старшей ступени обучения.
В этом же году Законом был утвержден региональный компонент Базисного учебного плана, включающий изучение православной культуры и основ безопасности жизнедеятельности.
В ноябре 2007года президент Российской Федерации Владимир Путин подписал Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта". Федеральный закон был принят Государственной Думой 14 ноября 2007 года и одобрен Советом Федерации 23 ноября 2007 года.
99
С принятием данного закона деление образовательного госстандарта на компоненты уходит в прошлое: он станет монолитным и сугубо федеральным.
Учебный план традиционно рассматривается как главный показатель объема работы педагогического коллектива.
Как отмечалось в послании Президента РФ, сегодня должен быть изменен подход к образованию. В эпоху глобализации и новых технологий – это не просто социальная сфера. Это - вложение средств в будущее страны, в
котором участвуют государство и общество, предприятия, организации,
граждане – все заинтересованные в качественном образовании.
Введение новых представлений о содержании образования требует изменения организации образования и изменения характера взаимоотношений между всеми субъектами образовательного процесса
(ученик, школа, семья, общество, государство, работодатели).
Планирование высшего образования.
Процессы рыночного реформирования экономики Российской Федерации оказали влияние и на высшую школу. Прежде всего произошло значительное изменение функционального назначения высшей школы - переход от планомерного кадрового обеспечения народного хозяйства к предоставлению населению широкого спектра образовательных услуг все более индивидуализированного характера, что соответствует принципам свободного выбора человеком вида и уровня образования с одновременным учетом и обучаемым и учебным заведением спроса на специалистов на рынке труда.
Реализация подобного направления деятельности связана с необходимостью широкой самостоятельности вузов в осуществлении своей академической и хозяйственной деятельности, что обеспечивается автономией вуза. Однако, вузовская автономия не эквивалентна
100