Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Государственная и муниципальная служба

371

при ведомстве премьер-министра и министерствах» (ст. 55). Только по списку подконтрольных должностей назначения производит руководитель этих органов. При этом закон содержит еще и специальные указания на право делегирования права назначения «только высшим из подчиненных им служащих» (ст. 55, п. 2 Закона Японии) – это уж вообще система добычи в худшем, восточном, придворном, патриархальном, варианте. «Право назначения руководителей учреждений при ведомстве премьер-министра и министерствах принадлежит министрам» (ст. 55, п. 1). В таком же порядке происходит и временное прекращение работы служащими, их восстановление на работе, отставка и увольнение (ст. 61). Патриархальность в Японии проявляется и в требованиях ст. 65, п. 1.1 Закона Японии, в соответствии с которыми заработная плата чиновника, занимающего официальные должности, корректируется в зависимости от числа членов семьи, состоящих на его иждивении. Германское законодательство также предусматривает территориальные надбавки к вознаграждению чиновников с учетом таких градаций, как: холост (ступень 1), женат (ступень 2), женат и имеет 1 ребенка (ступень 3)1.

Третье, что можно заимствовать из зарубежного правового регулирования государственной службы, – это наличие специализированных органов контроля законности государственных служащих, внешних по отношению к месту приложения сил государственного служащего, т. е. во внешних от вышестоящей администрации по отношению к конкретному государственному служащему административных судах.

В Основном законе ФРГ среди закрепленных принципов правового государства называется пятый обязательный признак правового государства: «Правовая защита суда от нарушений права государственной властью, осуществляемая независимыми судьями»2. Этим предопределяется наличие обязательного внешнего судебного контроля за законностью деятельности государ-

1 Зуммер Р., Пюлер К.-Р. Правовые основы государственной службы в Германии. Мюнхен-Брюль, 2001. С. 323.

2 ЛеманнП.Общееадминистративноеправо.Сборникмеждународныхтерминов изобластиправаиуправления.СерияР.Т.4.Мюнхен-Брюль:Баварскаяшколауправ- ления.Органпубличногоправа;Федеральнаяакадемиягосударственногоуправления Министерства внутренних дел ФРГ, 2000. С. 29.

372 Лекция 5

ственного аппарата, за его государственными служащими, чиновниками через посредство судов административной юстиции.

Свобода действий государственного служащего от имени государства и возможные в связи с этим злоупотребления побуждают продумать систему контроля за деятельностью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными способами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения отчетами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т. д. Основанием ответственности государственного служащего является дисциплинарный проступок. Ответственность может применяться в порядке подчинения,

впорядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Лучшей формой такого контроля являются суды административной юстиции.

Предоставление сведений о доходах государственного служащего является способом борьбы с коррупцией. Запрет коррупции содержится и в п.V Кодекса этики правительственной службы, принятого Резолюцией Конгресса США в 1958 г.1. Запрет взяток

вЯпонии, правда плохо сформулированный, содержится в ст. 39 Закона. В случае нарушения запрета уголовное наказание определяется до трех лет лишения свободы с принудительным привлечением к труду или штрафом на сумму не свыше 100 тыс. йен (ст. 110) с конфискацией или возмещением суммы взятки. Вопросы уголовной ответственности государственных служащих решены

взаконе о государственной службе, ст. 109–111. Уголовная ответственность не препятствует применению и дисциплинарной ответственности – так следует из ст. 85 Закона Японии.

ВЯпонии дисциплинарные взыскания применяются тем же лицом, которое имело и право найма (ст. 84-1). Важной гарантией прав служащего является требование закона об обязательном представлении принимающим дисциплинарные меры лицом письменного объяснения лицу, подвергающемуся дисциплинар-

1 См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / под ред. О.А. Жидкова. М.: Прогресс: Универс, 1993. C. 294.

Государственная и муниципальная служба

373

ному наказанию, о причинах принятия серьезных дисциплинарных мер к нему вопреки его воле (ст. 89, п. 1). К серьезным мерам относятся, в частности, сокращение заработной платы, понижение, временное отстранение от должности, увольнение и подобные меры. Закон определяет также и некоторые реквизиты такого объяснения, такие как срок и место обжалования взыскания.

Французский закон 1984 г. содержит широкий набор мер взыскания, позволяющий варьировать наказания без излишней жестокости, но с возможностью мягкой детализации их применения (ст. 66), отсрочки исполнения наказания. По французскому закону государственный служащий может быть лишен пенсии и после ухода на пенсию (ст. 72). Взыскания могут применяться как основные, так и дополнительные, каковым является, например, исключение из списка повышения в должности. Среди взысканий варьируются меры экономического наказания (прекращение выплат всякого вознаграждения). Само назначение наказания обусловлено предварительным заключением дисциплинарного совета (ст. 67), что, очевидно, снижает субъективный характер применения наказания соответствующего органа, уполномоченного применять наказания.

Суды административной юстиции, дисциплинарные суды – эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин, который в порядке административного иска выступает стороной в административном трибунале, гораздо последовательнее защищает свои интересы и интересы общества, чем профессиональные «правозащитники», он инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции по вопросам государственной службы необходимы.

Административный суд по вопросам государственной службы в США – Merit System Protection Board – выделился из Комиссии гражданской службы именно потому, что в противном случае их взаимозависимость лишает судей беспристрастности. В Канаде для этих целей предусмотрен Трибунал по вопросам кадрового обеспечения.

Во Франции высока роль паритетных административных комиссий: они, похоже, выполняют роль Комиссии государственной службы в США, т. е. без их согласия невозможно производить

374 Лекция 5

большое число назначений (например, ст. 52 Закона от 26 января 1984 г.) и взысканий. Заключение паритетной административной комиссии требуется при увольнении с государственной службы лица, состоящего в резерве (ст. 72 закона от 26 января 1984 г.). Паритетная административная комиссия заседает в качестве дисциплинарного органа (ст. 90 Закона от 26 января

1984 г.).

Федеральный закон об ответственности государственных служащих от 30 декабря 1982 г. в Мексике содержит довольно подробный перечень и нарушений, и процедур восстановления законности в деятельности государственных служащих Мексики, включая регистрацию имущества государственных служащих1.

В Израиле сложился свод прецедентного права на базе решений Верховного Суда. Выступая в качестве Высшего суда справедливости, Верховный Суд принимает как суд первой и последней инстанции жалобы граждан на действия правительственных органов, учреждений и официальных лиц2. Также мягкими являются виды наказаний государственных служащих, применявшиеся даже в период революции в Исламской Республике Иран (ст. 19 Закона о реорганизации): в основном ущемление нарушителя в денежном содержании и выплатах, т. е. шкала, характерная для западных стран.

Германское административно-процессуальное законодательство предусматривает рассмотрение конфликтов между нанимателем и чиновником в административном суде, при этом обязательно предварительное рассмотрение дела в государственном учреждении перед подачей иска в административный суд. Это сделано для предоставления возможности нанимателю откорректировать свою позицию и предотвратить ненужные судебные процессы. Такой порядок применяется для разрешения исков по вопросам выплат или по вопросу установления факта3.

Литература

1 См.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / под ред. О.А. Жидкова. М.: Прогресс, 1986. С. 285–315.

2 См.: Факты об Израиле. Государство – Иерусалим. Израиль: Типография

«ха-Макор Пресс», 1997. С. 14.

3 Зуммер Р., Пюлер К.-Р. Правовые основы государственной службы в Германии. Мюнхен-Брюль, 2001. С. 239.

Государственная и муниципальная служба

375

Акмалова А.А. Муниципальное управление. М.: Изд-во РАГС, 2009; Акопов Л.В., Сидоренко И.Н. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации: правовое регулирование. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2009; Актуальные вопросы развития муниципальных образований / под общ. ред. проф. И.Н. Барцица, проф. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2008; Антонова В.К. Государственная служба Канады и США: влияние мультикультурализма. Саратов: Изд-во Саратовского унта, 2002; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: Изд-во РАГС, 2008; Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: МГУ, 2010; Барабашев А.Г., Клименко А.В. Административная реформа и реформа государственной службы в России – вопросы реализации и координации. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2010; Барциц И.Н. Служебное право (государственная гражданская служба). М.: МарТ, 2007; Барциц И.Н. Новое в законодательстве Китайской Народной Республики о государственной службе. Государственная служба, 2006. № 5; Барциц И.Н. Система управления государственной службой: становление и задачи. Ученые записки РАГС. Вып. 1 (V). М.: Изд-во РАГС, 2006; Барциц И.Н. Развитие государственной службы России: новый этап // Наша власть: дела и лица. 2007. № 2; Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 3; Барциц И.Н. О перспективах научных исследований государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2007. № 3; Бахрах Д.Н. Государственная служба России. М.: Проспект: Велби, 2007; Бойков В.Э. Государственная служба. Взгляд изнутри и извне // Социологические исследования. 2003. № 9. С. 85–90; Велиева Д.С. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. Саратов: Изд-во ПАГС им. П.А. Столыпина, 2008; Волгин Н.А. Опыт подготовки и стимулирования труда государственных служащих в Японии. М.: Изд-во РАГС, 1998; Волкова В.В., Сапфирова А.А. Государственная служба. М.: Изд-во ЮНИТИ: Закон и право, 2010; Государственная гражданская служба Российской Федерации: нормативноправовые акты. М.: Изд-во КноРус, 2008; Государственная и муниципальная служба в России и Татарстане: истоки и современные тенденции развития. Казань: Изд-во Центра инновационных технологий, 2009; Государственная служба за рубежом. Кодекс управления государственной службы Великобритании. М.: Изд-во РАГС, 2003; Государствен-

376 Лекция 5

ная служба: энциклопедический словарь / под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2009; Градинарова Т.А. Государственная и муниципальная служба. Норильск: Изд-во Норил. индустр. инта, 2008; Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты. / под ред. А.А. Демина. М.: Книгодел, 2005; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М.: КноРус, 2009; Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (Практика России) // Государство и право. 2004. № 1. С. 24–36; Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2006. № 5; Занина Т.М., Полякова Н.В. Государственная служба в органах внутренних дел. Воронеж: Изд-во Воронежского инта МВД России, 2009; Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба России: история и современность. Ростов н/Д.: Феникс, 2010; Иларионова Т.С. Государственная служба ФРГ: к курсу «Зарубежный опыт государственной службы». М.: [б. и.], 2008; Илышев А.В. Японская государственная служба. М.: Изд-во РАГС, 2009; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М.: Издво РАГС. 1999; Киреева Е.Ю. Государственная и муниципальная служба: единство и различие правовых подходов // Государственная служба. 2008. № 4; Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2008; Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2007; Кирилин А.В., Нечаева Т.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: (в редакции Федерального закона от 18 июля 2009 г. № 187-ФЗ: постатейный). М.: Деловой двор, 2010; Комаров С.А., Щукин В.В. Оптимизация правового регулирования системы государственной службы в Российской Федерации // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. № 5; Костылев А.К. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы. Тюмень. Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2008; Лагун И.В. Равный доступ к муниципальной службе: правовые основы обеспечения и практика применения // Вестник Саратовской государственной академии права. 2007. № 5; Литвинцева Е.А. Институциональная структура государственной гражданской службы. М.: Проспект, 2010; Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. № 6.

Государственная и муниципальная служба

377

Мадаев Е.О. Государственная служба. Улан-Удэ. Изд-во ВСГТУ, 2009; Майоров В.И. Правовой статус муниципальных служащих. Учебное пособие. СПб.: Изд-во Р. Асланова: Юридический центр Пресс, 2006; Муниципальное управление. Энциклопедический словарь / под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008; Муравченко В.Б. Предмет правового регулирования муниципальной службы // Современное право. 2008. № 11; Оболонский А.В. Государственная служба США: История и современность // Государство и право. 1999. № 4; Оболонский А.В. Государственная служба. М.: Дело, 2009; Оболонский А В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6; Овчинников И.И. Муниципальное право России. М.: Изд-во РАГС, 2009; Пещеров Г.И. История, современность и перспективы государственной службы. М.: Изд-во МГОУ, 2009; Полынина Т.Г. К проблеме правового регулирования реформы государственной службы на региональном уровне // Власть. 2009. № 1; Попова Н.Ф. Правовое регулирование государственной службы. М.: Изд-во ВНИИ МВД России, 2009; Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник / под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2007; Ростовцева Ю.В. Государственная служба Российской Федерации. М.: Изд-во РПА Минюста России, 2010; Санаев А.С. Пределы правового регулирования муниципальной службы законами субъектов Российской Федерации // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2008. № 4; Сергеева С.Л. Политика и государственная служба: (национальные модели взаимоотношений в США, Великобритании и Франции). М.: Изд-во РАГС, 2008; Служебное право (государственная гражданская служба Российской Федерации): учебник / под ред. И.Н. Барцица, Ю.Р. Догадайло. Ростов н/Д., 2005. Солодилов А.В. Проблемы совершенствования института государственной гражданской службы в современной России. М.: Изд-во МГОУ, 2010; Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: Бек, 1996; Сурманидзе И.Н. Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации. Киров: Аверс, 2009; Сурманидзе И.Н. Правовые основы государственной и муниципальной службы в России. Киров: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2008; Телегин А.С., Иванова О.А. Государственная служба Российской Федерации. Пермь: Изд-во Западно-Уральского ин-та экономики и права, 2009; Филипенко А.В. Итоги реформирования государственной гражданской службы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и основные направления ее развития на 2009–2013

378 Лекция 5

годы. Ханты-Мансийск. Информационно-издательский­ центр, 2009; Цымбал Е.А. Государственная гражданская служба как часть единой системы государственной службы Российской Федерации // Современное право. 2008. № 2 (1); Черепанов А.В., Магденко А.Д., Пронина М.М.

Административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих. Челябинск: Изд-во Челябинского юридического ин-та МВД России, 2009.

Лекция 6

Административная реформа в России

иее правовое обеспечение

1.Основные этапы административной реформы в России и ее правовое обеспечение.

2.Институциональные преобразования в системе государственной власти.

3.Проведение административных реформ в субъектах Российской Федерации: опыты эффективного управления.

4.Муниципальная реформа.

5.Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации.

1. Основные этапы административной реформы в России и ее правовое обеспечение

Анализ состояния государственного и муниципального управления, данный в первой лекции, а после этого последовательное рассмотрение конституци­

онно-правового регулирования системы органов государственной власти и местного самоуправления со всей очевидностью обосновывают актуальность административной реформы в России. Потребность в ней остро обозначилась практически сразу после разрушения Союза ССР, краха социалистической экономики и осуществления системных преобразований в экономике и социальной структуре российского общества. Было понятно, что утверждение принципов рыночной экономики не могло сочетаться с сохранением административно-командной системы государственного управления.

Однако в 1990-е гг. для осуществления серьезных административных преобразований не было ни политической воли, ни экономических

380 Лекция 6

возможностей. Предстояло сформировать экономическую основу дляпреобразованийвсфереуправления.Одновременносэтимнеобходимо было также осознать, что реформирование государства отнюдь не означало отказа от государственного регулирования. И в середине 1990-х гг., и в современной России, утверждающей

вэкономике принципы, присущие индустриально развитым западным демократиям, весьма актуальна позиция французского исследователя социальных и экономических процессов Ж. Сапира1: «Использование термина “рыночная экономика” применительно к западным экономикам ведет к недоразумениям... Экономические системы западных стран функционируют не в соответствии с логикой рынка, а как комбинации рынка, организации, сетей и администрирования, которые по-разному сочетаются

вконкретных географических и исторических условиях».

По мнению специалистов, процесс осознания теории административной реформы в условиях России и разработка ее нормативного регулирования занял довольно продолжительный период, который можно разделить на ряд этапов:

первый этап (1992–1993 гг.), когда были предприняты первые меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств;

второй этап административной реформы (1996–1998 гг.). В эти годы началось осмысление сущности необходимых административных преобразований и была разработана, но так и не обнародована первая концепция реформирования системы государственного управления;

третий этап административной реформы (1999–2002 гг.) был связан с подготовкой Концепции государственного строительства, вобравшей в себя основные идеи Концепции административной реформы 1998 г. Однако ее реализация в очередной раз была отложена в связи с экономическим кризисом 1998 г., сменой правительства, проведением первоочередных мер по восстановлению управляемости в государстве;

1 Сапир Ж. К экономической теории неоднородных систем: Опыт исследования децентрализованной экономики / пер. с фр.; под науч. ред. Н.А. Макашевой. М.: Изд-

во ГУ ВШЭ, 2001. С. 14.