Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

И.Н. БАРЦИЦ

Система государственного и муниципального управления

Учебный курс

В двух томах

Том 1

УДК 342 ББК 67

Б 24

Рецензенты:

П. Дуткевич (Piotr Dutkiewicz), Director, Centre for Governance and Public Management, Carleton University, Ottawa, Canada;

Ю.А.Тихомиров,первыйзаместительдиректораИнститутазаконодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ.

Барциц, И.Н.

Б 24 Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 / И.Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 464 с.

ISBN 978-5-7729-0616-3

В учебном курсе раскрываются вопросы модернизации системы государственного и муниципального управления в России. Дан анализ состояния государственного и муниципального управления в России и его соответствия требованиям управленческой науки, представлены актуальные проблемы государственного и муниципального управления и его правового обеспечения, основные направления осуществления административной реформы, развития государственной службы Российской Федерации, освещен международный опыт преобразований в сфере государственного и муниципального управления. Значительное внимание уделяется произошедшим структурным преобразованиям, регламентации административных процедур оказания публичных услуг, реформе государственной службы. Рассматриваются перспективы совершенствования системы государственной власти, механизмов принятия и реализации управленческих решений. Особое внимание уделено подготовке управленческих кадров для системы государственного и муниципального управления, противодействию коррупции в сферах деятельности органов государственного и муниципального управления, разрешению конфликтов в системе государственного и муниципального управления.

Книга предназначена широкому кругу читателей, кому интересны перспективы развития государственного управления в России, прежде всего она обращена к государственным и муниципальным служащим, научным работникам, преподавателям, студентам, аспирантам и магистрантам.

Сведения об авторе:

Барциц Игорь Нязбеевич, доктор юридических наук, действительный государственный советник РФ 3 класса, проректор по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте РФ, заслуженный юрист РФ.

ISBN 978-5-7729-0616-3	УДК 342
	ББК 67
	© Барциц И.Н., 2011
	© Издательство РАГС, 2011

	СОДЕРЖАНИЕ
Представление курса: приоритеты, источниковедческая база....................		5
	ТОМ ПЕРВЫЙ
Лекция 1. Модернизация системы государственного
и муниципального управления в Российской Федерации:
глобализация и национальные приоритеты...............................................		11
1.	Состояние государственного и муниципального управления
в России и его соответствие требованиям управленческой науки.........		11
2.	Административное реформирование в России и зарубежный опыт:
универсальное и особенное.....................................................................		20
3.	Основные проблемы конституционно-правового обеспечения
государственного и муниципального управления..................................		30
Лекция 2. Конституционно-правовые основы государственного
и муниципального управления в Российской Федерации..........................		40
1.	Становление конституционализма в России.
Конституционные принципы организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления............................		40
2.	Российская модель федерализма и правовые проблемы
обеспечения единства государственной власти.....................................		50
3.	Правовые основы разграничения предметов ведения
и полномочий ..........................................................................................		69
4.	Принцип местной автономии
(организационной самостоятельности местного самоуправления)......		96
Лекция 3. Система органов государственной власти
Российской Федерации...........................................................................		101
1.	Основные понятия: разделение властей,
государственное управление, орган государственной власти..............		101
2.	Президент Российской Федерации (глава государства)
в системе государственного управления ..............................................		115
3.	Законодательная власть ....................................................................	127
4.	Исполнительная власть. Виды органов исполнительной власти.....	148
5.	Судебная власть, контрольно-надзорные
и иные федеральные органы государственной власти ........................		163

Лекция 4. Общие принципы организации системы органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление .......................................................................		192
1.	Система органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.........................................................................		192
2.	Правовое регулирование взаимодействия и координации
деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ
и территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти.........................................................................		207
3.	Общие принципы и особенности организации
местного самоуправления.....................................................................		214
4.	Правовые основы взаимодействия органов государственной власти
и органов местного самоуправления, передачи государственных
полномочий органам местного самоуправления.................................		237
Лекция 5. Государственная и муниципальная служба.............................		250
1.	Становление законодательства о государственной службе.
Источники служебного права...............................................................		250
2.	Система государственной службы: понятие,
основные принципы построения и функционирования.....................		271
3.	Система управления государственной службой...............................	310
4.	Особенности правового регулирования муниципальной службы......	333
5.	Зарубежный опыт правового регулирования государственной
и муниципальной службы.....................................................................		346
Лекция 6. Административная реформа в России
и ее правовое обеспечение.......................................................................		379
1.	Основные этапы административной реформы в России
и ее правовое обеспечение....................................................................		379
2.	Институциональные преобразования
в системе государственной власти........................................................		396
3.	Проведение административных реформ в субъектах
Российской Федерации: опыты эффективного управления................		416
4.	Муниципальная реформа..................................................................	425
5.	Реформирование и развитие системы государственной службы
Российской Федерации ........................................................................		436

Представление курса: приоритеты, источниковедческая база

Система государственного и муниципального управления любого государства, являясь отражением характера и уровня политического и социокультурного развития общества, его административной культуры, детерминирована самыми различными факторами. Это – исторические и географические условия, экономическое состояние и культура общества, политические традиции

ивлияние процессов глобализации. Данный перечень нетрудно продолжить. Однако, говоря о таких факторах в современных условиях, нельзя не назвать один из доминирующих государственного

имуниципального управления – системность, качество правового обеспечения. Об этом свидетельствуют не только формирование

иразвитие национального законодательства, дискуссии о его соответствии принципам управленческой науки и задачам модернизации государства, но и выработка в международном сообществе общих требований к организации власти на основе демократических принципов, адекватной интересам населения публичной службы. В условиях формирования правового государства постоянно нарастающее взаимодействие между правом и системой государственного и муниципального управления становится основным вектором развития национальных государств.

Японский правовед И. Нода вводит понятие «правовая ментальность» и утверждает: «Каждая правовая система является неотъемлемым элементом культуры, детерминирована историческими и географическими факторами. Отсюда и проистекают ее специфические черты… Эта ментальность столь же стабильна, как и гены. Поэтому правопонимание трудно (чтобы не сказать невозможно) изменить»1.

1Нода И. Сравнительное правоведение в Японии: Прошлое и настоящее // Очерки сравнительного права: сборник. М., 1981. С. 247.

6	И.Н. Барциц. Система государственного и муниципального управления

Право как регулятор общественной жизни выступает в качестве не только фактора отражения в том или ином народе, в том или ином государстве моральных, этических ценностей, но и фактора обеспечения государственной и общественной стабильности. То есть в территориальных пределах действия национальной правовой системы складывается тот правовой режим, который призван обеспечить управление государством и народом, обществом, конкретным гражданином.

Однако право, позитивное право, выработанное государством и его органами, право как совокупность нормативных предписаний не является единственным показателем, позволяющим охарактеризовать состояние государственного управления, правовой системы той или иной страны, ее правовой порядок. Следует согласиться с Ю.И. Гревцовым, утверждающим: «Нормы гири в праве Японии, религиозные установления в других странах способны превратить официальное законодательство в ширму, за которой жизнь протекает по правилам, резко расходящимся с обозначенными в официальном законодательстве»1.

Этой внутренней инерционностью модели управления обусловливается понимание, что политико-правовую, управленческую культуру, как и культуру общества в целом, гораздо труднее изменить, нежели по-новому пересчитать количество министерств и ведомств, перераспределить между ними тот или иной набор функций. Это не только сказывается на роли и значении ее правовой составляющей, но и в силу как традиционных, так и новых трудностей и противоречий развития российского законодательства обусловливает сохранение весьма сложных и многочисленных проблем, требующих своего разрешения. В то же время, очевидно, что для их решения требуются совместные усилия теоретиков и практиков, законодателей и правоприменителей, тех, кто осуществляет профессиональную деятельность в системе государственного и муниципального управления, и общества, в интересах которого данная деятельность осуществляется.

Что собой представляет в настоящее время система государственного и муниципального управления? Какова законодательная основа организации и деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления? Какие политические и правовые средства используются для ре-

1 Гревцов Ю.И. Очерки теории и социологии права. СПб.: Знание, 1996. С. 22.

Представление курса

7

формирования системы государственного и муниципального управления, достижения эффективности деятельности органов власти и их перехода к инновационным управленческим технологиям? Какие наиболее актуальные проблемы необходимо решить, в том числе и путем принятия новых правовых актов, их мониторинга, расширения правовых экспертиз и экспериментов, информатизации системы управления, чтобы обеспечить качество публичных услуг? Обеспечивает ли действующее законодательство реформирование служебных отношений, подготовку необходимых кадров для системы государственной и муниципальной службы, повышение их ответственности, в том числе и за коррупционные правонарушения?

Попытка ответить на эти вопросы предпринята в данной работе, которая направлена, прежде всего, на освоение и обобщение знаний о системе государственного и муниципального управления. В значительной степени эта задача обусловлена необходимостью формирования комплексного восприятия такого сложного, емкого и многоаспектного явления, каковым является система государственного и муниципального управления. В то же время, как показывает анализ не только правоприменительной практики, но и российского законодательства, вполне справедливые упреки вызывает подчас не только качество правового обеспечения государственного и муниципального управления, но и сохраняющиеся многочисленные пробелы в таком регулировании. С учетом этого, знакомство с данной работой может быть полезно также и для того, чтобы выявить такие пробелы и определить основные направления дальнейшего развития российского законодательства.

Однако здесь необходимо оговориться. Можно в исторически короткое время реформировать структуру государственной власти или местного самоуправления. Значительно труднее создать адекватную правовую модель государственного и муниципального управления и изменить управленческую культуру, сознание человека. Утвердить в сознании государственного и муниципального служащего восприятие обратившегося к нему гражданина не как докучающей обузы (это в лучшем случае, в худшем – как дополнительного источника денежного довольствия), а как потребителя публичных услуг, которые чиновник обязан предоставить данному гражданину. Трудность и одновременно острая необходимость таких преобразований предопределили приори-

8И.Н. Барциц. Система государственного и муниципального управления

тетное отношение руководства страны к задачам модернизации государственного и муниципального управления и правового обеспечения этого процесса. Комплекс мер по дальнейшему реформированию государственного и муниципального управления сопровождался в последние годы принятием новых правовых актов.

Таким образом, в настоящее время для изучения вопросов, связанных с правовым обеспечением государственного и муниципального управления, имеется очень обширная правовая база. Ее фундамент составляют наряду с Конституцией Российской Федерации международно-правовые акты, общепризнанные принципы и нормы международного права. Конституционно-правовые принципы организации государственного и муниципального управ­ ления конкретизируются федеральными конституционными законами об органах исполнительной и судебной власти, иными федеральными законами, в том числе устанавливающими общие принципы организации государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Важную роль в изучении сформулированных вопросов сохраняют нормативные правовые акты, обеспечивающие реформирование системы государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы. Как известно, начало им положила утвержденная Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», действие которой в декабре 2005 г. было продлено еще на два года. В соответствии с Концепцией реформированиягосударственнойслужбыбылипринятыФедеральные законы от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В развитие этих двух базовых законов был принят целый ряд нормативных правовых актов, в которых урегулированы важнейшие вопросы правового обеспечения государственной службы. Вместе с тем сложность реформирования государственной службы, обусловленная комплексным характером проблем, выявила необходимость дальнейших преобразований. Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2010–2013 гг.)»

Представление курса

9

направлена на осуществление мероприятий по дальнейшему реформированию и развитию системы государственной службы Российской Федерации.

Одновременно с реформой государственной службы были предприняты существенные изменения в организации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, местного самоуправления и муниципальной службы, повышении эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также ответственности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и др.

При изучении данной дисциплины большую роль в освоении материала играет обращение к отраслевому законодательству. Осуществление деятельности в системе государственного и муниципального управления требует знания гражданского, бюджетного и налогового законодательства. Все большее значение приобретают правовые акты, регулирующие информационные технологии в системе государственного и муниципального управления, порядок работы с обращениями граждан.

Многообразием характеризуется не только тематика привлекаемых для изучения дисциплины нормативных правовых актов, но и их видовое разнообразие. И здесь необходимо подчеркнуть, что значительную их часть составляют указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, а также акты отдельных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций (исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления). Данными актами в значительной степени регламентируются порядок исполнения отдельных функций органами публичной власти и предоставления государственных и муниципальных услуг.

Характеризуя источниковедческую базу учебного курса, нельзя не отметить и еще одну ее особенность – это значительное количество программных документов. Конечно, во многом данное обстоятельство объясняется тем, что развитие системы государственного и муниципального управления традиционно регулируется документами, имеющими программный характер. Такие решения имеют, как правило, не только правовой, но и политический характер. В период реформирования, модернизации общества удельный вес таких решений резко возрастает. Однако в современных условиях следует учитывать еще один фактор: пере-

10	И.Н. Барциц. Система государственного и муниципального управления

ход к управлению по результатам, программно-целевому подходу в организации государственного и муниципального управления.

Многообразие и разнообразие источниковедческой базы во многом обусловили использование различных методологических подходов и приемов. В современных условиях любая попытка проанализировать состояние системы государственного и муниципального управления в государстве всегда связана не только с формально-юридическим и проблемно-правовым анализом, но также и с юридико-антропологическим, сравнительным (компаративным) методами.

Системность анализа государственного и муниципального управления позволяет видеть связи между различными массивами нормативно-правовых актов и других источников права, функциями различных институтов государственной и муниципальной власти, место в системе власти государственной и муниципальной служб, обеспечивает качественную классификацию категорий административных органов.

Проведение сравнительного (компаративного) анализа обеспечивает выявление общего и особенного в развитии государственного и муниципального управления, поиск новых практик, возможности и ограничения его заимствования, а также траектории развития институтов правового обеспечения государственной и муниципальной службы.

Значение компаративистики усиливается необходимостью выявления уровня и качества действующих правовых актов относительно определенных стандартов (российских, европейских, общемировых), индексов и рейтингов, оценки их адекватности современному менеджменту, отвечающему требованиям науки и реальной практики. Сравнительное правоведение уже накопило значительный опыт анализа систем государственной и муниципальной службы, других институтов и процессов в разных государствах и регионах, с тем чтобы обеспечить возможность целесообразно использовать заимствования, избегать ошибок, прогнозировать развитие.

Особое значение для подготовки данного учебного курса имело изучение работ ведущих российских и зарубежных правоведов, специалистов в области государственного и муниципального управления. Перечень значимых исследований по конкретным аспектам государственного и муниципального управления предваряет каждую лекцию представляемого курса.