Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Государственная и муниципальная служба

331

Федерации. Такой структурой может быть Федеральное агентство государственной службы Российской Федерации.

В организационном плане агентство может быть сформировано на базе кадровых подразделений Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Для первого этапа осуществления административной реформы требование непосредственного подчинения Президенту РФ обязательно, так как позволит независимо и оперативно решать вопросы на уровне Администрации Президента РФ и Правительства РФ, преодолеть противоречия между корпоративными интересами различных структур государственного управления, обеспечить координацию между органами и уровнями государственной власти, а также подготовку и прохождение через Федеральное Собрание РФ необходимых нормативных актов.

Федеральное агентство государственной службы РФ должно входить в структуру федеральных органов исполнительной власти и быть включено в число тех из них, которыми согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФК3 «О Правительстве Российской Федерации» непосредственно руководит Президент РФ. Конечно, отнесение агентства к федеральным органам исполнительной власти не лучший вариант определения его правового статуса, т. к. государственная служба и государственные служащие есть не только в органах исполнительной власти, но и в органах законодательной и судебной власти. Однако по-другому вряд ли удастся создать дееспособный орган по вопросам государственной службы, наделенный реальными властными полномочиями, в том числе – контрольнонадзорными. В противном случае в очередной раз будет образован некийкоординационныйиконсультативныйоргансобщими,никого и ни к чему не обязывающими полномочиями. При условии уточнения его правового статуса и наделения соответствующими полномочиями Российское агентство могло бы осуществлять управление государственной службой на федеральном уровне, а также координировать ее развитие на региональном уровне.

Образование подобного органа позволит главе государства сконцентрировать в одних руках управление государственной службой. Это обстоятельство, в свою очередь, исключит существующее дублирование функций, которое, как было указано выше, имеет место в настоящее время, сократит расходы на госу-

332 Лекция 5

дарственное управление, т. к. позволит либо полностью упразднить, либо основательно сократить ныне существующие органы управления государственной службой.

Вкомпетенцию Федерального агентства государственной службы должно войти: методическая помощь в разработке и согласование административных регламентов министерств и ведомств; принятие обязательных требований к компетенции государственных служащих; определение порядка аттестации государственных служащих и проведение этой аттестации; утверждение обязательных квалификационных требований к программам подготовки

ипереподготовки государственных служащих; методическое руководство деятельностью кадровых служб органов государственной власти; ведение базы данных по лицам, находящимся или находившимся ранее на государственной службе. В сферу полномочий Агентства следует включить также рассмотрение просьб государственных служащих о разрешении перехода для работы в сектор частного предпринимательства и бизнеса.

Витоге создание Федерального агентства государственной службы Российской Федерации позволит осуществить задачи по реформированию системы государственного управления, профессионализировать осуществление кадровой политики всех управленческих структур Российского государства.

Такой субъект управления государственной службой Российской Федерации мог бы взять на себя функции анализа процессов

исостояния кадрового потенциала России в целом, а не только в системе государственного управления. В настоящее время в системе государственных органов нет единого центра, который бы получал в режиме мониторинга кадровую информацию. Между тем это важная задача решения проблемы воспроизводства и востребованности кадрового потенциала России.

Федеральному органу управления государственной службой

следует также поручить:

• координацию деятельности по реформированию и обеспечению функционирования государственной службы по уровням и видам, в законодательных, исполнительных и судебных органах

власти;

• анализсостоянияиэффективностигосударственнойслужбы в различных государственных органах;

Государственная и муниципальная служба

333

•руководство разработкой проектов законодательных и нормативных правовых актов по вопросам государственной службы и ее реформирования;

•ведение учета кадров высших и главных групп должностей;

•обеспечение перемещения кадров по вертикали и горизонтали и др.

Надлежит рекомендовать создание аналогичных органов в субъектах Российской Федерации. Таким образом, объективные, всесторонне обоснованные решения по реформированию системы государственной службы, касающиеся не столько кадрового состава, сколько всего комплекса совершенствования работы властных структур, могут быть подготовлены при условии их разработки в рамках ведомственно независимой структуры, подчиненной непосредственно Президенту Российской Федерации.

4.Особенности правового регулирования муниципальной службы

Важная роль муниципальной службы как института местного самоуправления определила и внимание законодателя к регулированию вопросов ее организации. Однако в первые годы возрождения местного самоуправления правовое положение муниципальных служащих во многом определялось законодательством о государственной службе. Существенный поворот в трактовке данного института произошел после принятия Конституции РФ 1993 г., установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с конституционно-правовым статусом местного самоуправления, а также с учетом основных положений принятого после этого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Всоответствиисданнымзаконом,установившимобщиепринципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, было разработано законодательство субъектов РФ о муниципальной службе и в основном завершена работа по формированию такой службы. В связи с началом муниципальной реформы и при-

334 Лекция 5

нятием Федерального закона № 131 был подготовлен и вступил

вдействие Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ). Соответственно 1 июня 2007 г. первый закон об основах муниципальной службы в Российской Федерации утратил силу.

Новый Федеральный закон № 25 начал действовать в условиях муниципальной реформы, обусловившей рост рядов муниципальных служащих. По данным субъектов РФ, на 1 ноября 2007 г. к категории муниципальных служащих относились 328,3 тыс. человек. По сравнению с данными на 1 января 2007 г. количество муниципальных служащих увеличилось на 8200 человек, что является признаком активизации органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения1.

Новоепополнениепришловорганыместногосамоуправления прежде всего городских и сельских поселений – поселенческого уровня организации местного самоуправления. Вместе с тем во Вступительном слове на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23 июля 2008 г. Президент России Д.А. Медведев, говоря о кадровом голоде в административных структурах, отметил, что особенно это касается муниципального уровня. Данный уровень воспринимается как самый непрестижный. И хотя здесь сейчас уже работают 320 тыс. муниципальных служащих, требуется еще практически половина от этого числа.

Другая же сторона этой проблемы – качество управленцев. «Отсутствие профессионального и личностного роста людей просто сказывается и на судьбе того дела, которое им поручено. Отсюда и некомпетентность, и колоссальные убытки, которые мы несем в связи с этим, и высокие, я бы даже сказал, огромные коррупционные риски», – заметил Президент РФ2.

Рассматривая вопросы организации муниципальной службы и ее управления, важно учитывать, что правовой статус муниципальных служащих отличается от статуса других лиц, которые

1Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

в2007 году / Министерство регионального развития Российской Федерации; Е.А. Ко-

дина, В.Н. Филиппов, Д.Р. Хромов и др. М.: Юриспруденция, 2007. С. 59.

2 Медведев Д.А. Вступительное слово на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров. 23 июля 2008 г. (Московская область, Горки).

Государственная и муниципальная служба

335

осуществляют деятельность в системе местного самоуправления: депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также лиц, которые, как указывает Федеральный закон № 25, исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований. Такие лица не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. Не являются также муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 25 регулирование их правового статуса осуществляется иными нормативными правовыми актами.

Необходимо также обратить внимание на то, что в особом порядке регулируется также правовой статус глав местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), которые назначены на должность по контракту, заключенному по результатам конкурсного отбора. Учитывая, что они являются муниципальными служащими, их правовой статус и служебная деятельность регулируется Федеральным законом № 25. Но в связи с тем что такие муниципальные служащие выполняют важные управленческие функции, осуществляя руководство местной администрацией, к ним имеют прямое отношение все те нормы Федерального закона № 131 и иных муниципальных актов, которые регулируют организацию и деятельность местной администрации, определяют ее взаимоотношения с другими органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Кроме того, в тех случаях, когда речь идет о главах местных администраций муниципальных районов и городских округов, которые реализуют переданные государственные полномочия, отдельные вопросы, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, могут регулироваться также нормативными правовыми актами федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти. Вопросы их юридической ответственности как должностных лиц регулируют-

336 Лекция 5

ся наряду с трудовым также административным, гражданским и уголовным законодательством.

Такое разграничение круга лиц, осуществляющих свою деятельность в системе местного самоуправления имеет важное значение для правомерного установления норм права и правовых актов, которые имеют отношение к регулированию прав и обязанностей конкретного лица. Федеральный закон № 25 обращен к муниципальным служащим, которые осуществляют свою деятельность на должностях муниципальной службы. Он устанавливает их права и обязанности, ограничения и запреты, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение. Им устанавливаются особенности для отдельных должностей муниципальной службы. В частности, Федеральный закон № 25 предусматривает, что должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица;

Федеральным законом № 25 предусмотрено, что на муниципальных служащих действие трудового законодательства распространяется с особенностями, отраженными в данном законе.

Законодательство определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Основные принципы муниципальной службы сформулированы

вст. 4 Федерального закона № 25 и включают:

1)приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2)равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3)профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4)стабильность муниципальной службы;

Государственная и муниципальная служба

337

5)доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6)взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7)единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8)правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9)ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10)внепартийность муниципальной службы.

Должности муниципальной службы – это должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Они устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ. В соответствии с требованиями ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 25 должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым его законом исходя из того, что лица, занимающие муниципальные должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных органов, не являются муниципальными служащими.

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. В реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ

338 Лекция 5

могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Должности муниципальной службы подразделяются на пять основных групп – высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта РФ устанавливается законом субъекта РФ.

Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы – это требования:

а) к уровню профессионального образования; б) к стажу муниципальной службы (государственной службы)

или стажу работы по специальности; в) к профессиональным знаниям и навыкам1, необходимым

для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к уровню профессионально-

го образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района

1 Знания – это результат мыслительной деятельности, означающий усвоение понятий, постулатов, фактов, законов и т. д. Навыки – это умения, доведенные до уровня автоматизма и существующие частично на бессознательном уровне; это своего рода «поведенческие штампы», которые обеспечивают эффективность типовых, часто повторяющихся действий.

Государственная и муниципальная служба

339

(городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

Правовой статус (от лат. status – состояние, положение) муниципального служащего – это установленная законодательством совокупность прав и обязанностей муниципального служащего, а также ограничений и запретов, установленных на муниципальной службе. Такой статус устанавливается Федеральным законом № 25, а также другими федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Основные права муниципального служащего, его основные обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, регулируются ст. 11–14 Федерального закона № 25. Правовое положение муниципальных служащих в значительной степени совпадает со статусом государственных гражданских служащих, в том числе и в части ограничений. Одним из принципиальных положений Федерального закона № 25, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для гражданских служащих.

Федеральный закон № 25 весьма подробно регулирует также порядок поступления на муниципальную службу, ее прекращения, оплаты труда и поощрения муниципального служащего, а также федеральные гарантии на муниципальной службе. Одним из важнейших требований, предъявляемых к муниципальным служащим при поступлении на службу, является обязанность ежегодно в течение всего периода осуществления соответствующих должностных полномочий предоставлять сведения о доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.

340 Лекция 5

Законами субъекта РФ и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Дополнительныегарантиина муниципальной службе, устанавливаемые решениями субъектов РФ и органов местного самоуправления, как правило, связаны с материальным обеспечением муниципальных служащих, их поощрением за добросовестную и многолетнюю службу.

Основные вопросы кадровой работы и управления муниципаль-

ной службы регулируются наряду с Федеральным законом № 25 и Трудовым кодексом РФ также законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Причем последние имеют как нормативный, так и индивидуальный характер. Кадровая работа

вмуниципальном образовании включает в себя:

1)формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы, включающее:

а) подбор кадров – комплекс мероприятий, предпринимаемых в целях привлечения работников, обладающих необходимыми знаниями и навыками;

б) ротацию кадров – последовательную смену профессиональных обязанностей, поочередное пребывание в той или иной должности с целью освоения работником смежных профессий, различных функций, специфики и технологии принятия решений, в том числе управленческих;

в) расстановку кадров – распределение и перераспределение кадров в организационной структуре в целях наиболее полного использования потенциала каждого сотрудника, его дальнейшего развития, улучшения морально-психологического климата в коллективе, а также иные кадровые технологии;

2)подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю);

3)организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов;