Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

381

четвертый этап административной реформы (2003–2005 гг.) ознаменовался реальными результатами осуществленной в эти годы административной реформы. Ее основными направлениями стали: оптимизация функций органов исполнительной власти

иструктуры исполнительной власти; реформирование государственной службы; совершенствование управленческих процедур; создание административной юстиции.

Сэтой целью Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003– 2004 гг.» была создана Комиссия по административной реформе Правительства РФ, а Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Позднее в целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая стала постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16.07.2004 № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления»)1;

пятый этап реформы (2006–2010 гг.) – это реализация Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренных распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с изменениями от 9 февраля, 28 марта 2008 г.).

Анализируя основные этапы административной реформы, нельзя не заметить, что постепенно менялись не только ее цели

изадачи, основные мероприятия, которые охватывали самые разные вопросы системы государственного и муниципального управления, но и концептуальные подходы к ее разработке. Необходимость коренных преобразований в системе исполнительной власти была очевидной, однако в силу целого ряда причин лишь к 1997 г. была сформулирована сама концепция реформы системы государственного управления. Концепция реформы государственного управления образца 1997 г. исходила из усиления регулирующей и контрольной функций органов исполнительной

1 Подробнее см.: Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. Нарышкина С.Е., Хабриевой Т.Я. М.: ИНФРА-М, 2006.

382 Лекция 6

власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений, выработки оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества.

Термин «административная реформа» появился в сентябре– октябре 1997 г., когда вместо продекларированной в Послании Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию Российской Федерации и разрабатываемой под руководством Комиссии, образованной Распоряжением Президента Российской Федерации от 7 мая 1997 г. (В.Б. Юмашев, М.А. Краснов, Г.А. Сатаров и др.) Программы государственного строительства была предложена Концепция административной реформы. 30 октября 1997 г. проект этой Концепции был направлен Председателю Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдину. В 1998 г. несколько переработанный вариант проекта Концепции был представлен следующему Председателю Правительства России С.В. Кириенко.

Административная реформа понималась ее авторами «как цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса. Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный подход к решению сложных политических и экономических проблем»1.

Идея проведения административной реформы, обусловленной социально-политическим и экономическим развитием России, по-разному оценивалась на различных этапах отечественной новейшей истории.

В 1997 г. стратегия ее проведения предполагала:

• изменение принципов функционирования исполнительной вла-

сти: переход к принципу «собственной компетентности», основанному на идеологии «merit system», принятой в некоторых зарубежных странах; утверждение принципа открытости исполнительной

1 Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10.

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

383

власти, заключающегося в развитии способов и средств обеспечения конституционного права граждан на доступ к официальной информации и введении института общественной экспертизы;

•изменение принципов организации исполнительной власти:

установление обоснованной системы исполнительной власти на основе законодательного закрепления строгой типологии органов и учреждений исполнительной власти, предусматривающей разграничение исполнения функций управления и функций предоставления услуг; введение трех видов федеральных органов исполнительной власти – министерство, федеральная служба, федеральный надзор; преобразование Аппарата Правительства – ликвидация института «блоковых» вице-премьеров с передачей их функций ведущим министрам, ликвидация отраслевых подразделений аппарата Правительства; резкое сокращение количества министерств, образование которых должно осуществляться на основе совокупности критериев и в соответствии с конституционными сферами управления – оборона, внешняя политика, экономика, экология, социальная сфера и т. д.; упорядочение образования, деятельности и координации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

•изменение акцентов во взаимоотношениях исполнительной власти с другими ветвями государственной власти и гражданами:

переакцентировка взаимоотношений Президента и Правительства, позволяющая Президенту сосредоточить внимание на стратегических вопросах государственной политики, а Правительству сконцентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач; максимально конкретное разграничение компетенции в сфере нормотворчества между Президентом, Правительством и Парламентом; создание развитого административного законодательства, в том числе регулирующего административный судебный процесс (административная юстиция), позволяющего не только радикально улучшить защиту прав граждан

вих спорах с государственным аппаратом, но и самому аппарату ограждать себя от недобросовестных и некомпетентных государственных служащих, например, через введение правил регрессного иска государственного органа к должностному лицу, по чьей вине было принято решение, наносящее материальный ущерб, взысканный с государственного органа;

384Лекция 6

•переход к новым стандартам технологического и ресурсного обеспечения исполнительной власти: освоение новых современных технологий управления (менеджмента) как путем привнесения их в практику исполнительной власти и государственной службы в процессе их реформирования, так и через систему образования и повышения квалификации государственных служащих, введения в структуры государственных органов новых типов служб (информационно-аналитических, концептуально-программных, связей с общественностью и др.); введение новых принципов, норм и пропорций финансирования государственных органов, переакцентировка соотношения «прямых» и «косвенных» расходов в пользу первых;

•переход к системной борьбе с коррупцией и ее профилактике:

антикоррупционнаяпрограммадолжнапронизыватьвсепрограммы обновления и содержать следующие основные положения:

•уменьшение влияния коррупции на процессы выборов;

•укрепление правоохранительных органов;

•принятие ведомственных антикоррупционных программ;

•антикоррупционная пропаганда;

•законодательные меры (принятие новых законов о лоббизме, об ответственности за легализацию преступных доходов, о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок, о государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление декларированным расходам, о декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими и т. д.), а также ревизия действующего законодательства;

•отладкумеханизмовобеспеченияфедеративногоединствастра-

ны: децентрализация исполнительно-распорядительной деятельности при одновременной централизации нормоустановительной деятельности, закрепленные федеральным законом; четкое разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, определенных Конституцией Российской Федерации, для чего необходим переход к практике заключения не столько «генеральных», сколько «проблемных» договоров и соглашений; выравнивание условий жизни граждан вне зависимости от места их проживания (общероссийские стандарты качества жизни), предполагающее эко-

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

385

номическое стимулирование федеральной властью совместно с субъектами Российской Федерации рационального размещения производительных сил по территории России, постоянный федеральный мониторинг качества жизни на основе выработанных общероссийских социальных стандартов, рассредоточение федеральных органов государственной власти (государственных учреждений) по территории России, благодаря чему исчезнет извечное противостояние «столица–провинция», начнет равномерно распределяться финансовый и производственный капитал, будут созданы условия для свободного перемещения граждан;

•переход к эффективному контролю за деятельностью органов исполнительной власти: единое понимание целей и содержания государственного контроля; установление четкой классификации государственных органов, учреждений и должностных лиц, относящихся к различным ветвям и институтам государственной власти, выполняющих контрольные функции; создание высшего контрольного органа страны, смысл которого заключался бы не в подавлении инициативы иных контролирующих инстанций, не во вторжении в их компетенцию, а в координации их деятельности;

•модернизацию государственной службы, основанную на от-

ечественном варианте отработанных в некоторых зарубежных странах принципов «системы заслуг и достоинств» (merit system), отвечающей потребностям гражданского общества: конкурсный отбор и продвижение по службе государственных служащих; гибкая, не ориентированная на иерархию система формирования и обновления государственного аппарата вместо реанимации «табели о рангах»; строгая определенность должностных обязанностей; подконтрольность корпуса государственных служащих, с одной стороны, его правовая защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации –

сдругой; обеспечение правовыми средствами максимально возможной открытости государственной службы, превращение ее из службы «государевой» в публичную службу; рационализация затрат на содержание государственного аппарата через кардинальное изменение соотношения прямых и косвенных материальных стимулов в пользу увеличения удельного веса первых, ликвидация «теневых» привилегий; дифференциация «карьерных» и «политических» чиновников; расширение и изменение практики кон-

386 Лекция 6

трактов при приеме на службу; смета расходов, а не штатное расписание, должна стать основой финансирования деятельности государственных органов; повышение внимания к вопросам административной морали, деловой репутации и служебной этики.

Проектом Концепции административной реформы, который был разработан в 1997 г. и содержал все столь подробно перечисленные позиции, предусматривался также механизм ее реализации,основойкоторогодолжныбылистатьспециальнаяКомиссия при Президенте Российской Федерации и Генеральная дирекция. Предусматривалось, что весь ход реформы будет разбит на этапы с завершением в период с 2005 до 2010 гг. Однако данный проект Концепции, также как и переработанный ее вариант в 1998 г., не были приняты ни Правительством Российской Федерации, ни Президентом Российской Федерации (всего было разработано около 12 вариантов).

По мнению инициаторов и авторов Концепции административной реформы, основными причинами их неудачи явились отсутствие общественного заказа на модернизацию государственного аппарата, с одной стороны, и отсутствие «движущей силы» в ее реализации – с другой. При этом довольно самокритично авторы признают и отсутствие должного внимания разработчиков к организации процесса разработки концептуальных документов1. Финансовый кризис и политическая нестабильность не позволили начать реализацию политики по дебюрократизации экономики в конце 1990-х гг. Вероятно, это было правильное решение. Реформы в состоянии финансового дефолта, угроз регионального политического и экономического сепаратизма лишь усугубили бы и без того кризисное состояние государства и общества. Но, справедливости ради, надлежит признать, что современная административная реформа пытается реализовать те же ценности и включает те же составные элементы, которые детально были прописаны уже в программе образца 1997 г.

Кроме того, современная административная реформа стала результатом осознания того, что России нужна была не политика поэтапного совершенствования власти, а ее кардинальная модернизация. Данный вывод был сделан также не одномоментно. Об этом достаточно наглядно говорят, в частности, послания Президента РФ. В условиях, в которых пребывала система власти на

1 См.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. / ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. М.: Весь мир, 2003.

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

387

рубеже веков, России нужна была не политика поэтапного совершенствования власти, а ее кардинальная модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, – отметил в своем программном первом в качестве Президента Российской Федерации Послании Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), – Но это – не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»1. Послание признавало нетерпимым положение, когда «функции органов государственного управления оказались в ряде случаев смешаны с функциями коммерческих организаций», а «в некоторых центральных ведомствах есть прямое совмещение хозяйственных функций и административных», «мотором нашей политики должны стать инициативные и ответственные федеративные органы государственной власти»2.

Впрезидентском Послании 2001 г. утверждалась необходимость проведения административной реформы: «Мы должны начать подготовку к административной реформе, в первую очередь – Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но – главным образом – функции органов власти». По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований – наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям»3.

ВПослании 2002 г. Президент развил и расширил эти положения: «Я уже говорил о необходимости административной реформы. Ее результатом должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, которые стоят перед нашей страной. А государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим». Что для этого, по мнению Президента, следовало

сделать? Во-первых, модернизировать систему исполнительной

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики госу-

дарства)». М., 2000.

2 Там же.

3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апреля.

388 Лекция 6

власти. Во-вторых, внедрить эффективную и четкую технологию разработки, принятия и исполнения решений. В-третьих, провести анализ государственных функций и сохранить только необходимые из них. «Ревизия функций государства – задача непростая и долговременная. Здесь не может быть никакой кампанейщины»1.

Это понимание обусловило линию на модернизацию системы государственной власти, потребность в проведении административной реформы в стране. В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года обращают на себя внимание два положения: во-первых, Президент отмечает, что «при понимании сложности задачи, при всех проявившихся трудностях административная реформа, тем не менее, слишком затянулось», и, во-вторых, Президент приходит к выводу: «нужен дополнительный политический импульс»2.

Логика проводимых в эти годы преобразований призвана была решить прежде всего задачи:

а) совершенствования процедур и регламентов деятельности государственных органов и государственных служащих, ориентирующих их на оказание значимых общественных услуг, обеспечение эффективного взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;

б) рационализации функций и структур государственных органов, прежде всего исполнительной власти, обеспечивающей:

•отказ от избыточных функций дублирования, непосредственного представительства узкогрупповых интересов;

•выделение функций, которые целесообразно выполнять предприятиям и организациям, не входящим в систему государственного управления;

•четкую типологизацию государственных органов власти, основывающуюся на характере выполняемых функций (собственно государственное регулирование и оказание общественных услуг) и становление на этой основе трехвидовой системы органов исполнительной власти (министерство–агентство–служба);

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2003. 17 мая.

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

389

•переход к планированию, оценке и финансированию деятельности агентств и служб непосредственно на основе количества и качества оказываемых услуг, в том числе с использованием контрактных форм;

•сокращение числа управленческих структур, улучшение координации их деятельности, упрощение процедур согласования.

Перераспределение функций внутри системы федеральной исполнительной власти предполагает исключение следующих моментов:

•совмещения в одном органе функций нормативного регулирования при одновременном участии самого органа в качестве «игрока» в этой сфере;

•совмещения в одном органе функций распределения ресурсов (бюджетных средств, лицензий, квот, разрешений) и контроля за этим распределением;

•наличия объективного конфликта интересов между различными функциями внутри одного органа;

•нечеткого разграничения, пересечения и дублирования функций между различными органами.

23 июля 2003 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.»1. В нем были объявлены цели проведения административной реформы: она направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В соответствии с положениями, сформулированными в Посланиях Президента РФ в 2001–2003 гг., был подготовлен пакет документов, в соответствии с которыми началось осуществление основных мероприятий административной реформы. Уже в августе 2001 г. была принята «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации»2. Затем последовала Федеральная программа «Реформирование государствен-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 30. Ст. 3046.

2 См.:КонцепцияреформированиясистемыгосударственнойслужбыРоссийской Федерации. План первоочередных мероприятий на 2001–2002 годы по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Утверждены Распоряжением Президента Российской Федерации № Пр-1496 от 15 августа 2001 г.

390 Лекция 6

ной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)»1, утвержденная в ноябре 2002 г. Позднее издание Указа Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)” на 2006–2007 гг.» выявило сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы. Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой2.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.» приоритетными направлениями административной реформы были признаны:

•ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

•исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

•развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

•организационноеразделениефункцийрегулированияэкономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

•завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптими-

1 Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 47. Ст. 4664.

2 Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлениисрокареализацииФедеральнойпрограммы“Реформированиегосударственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)” на 2006–2007 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 51. Ст. 5514.