Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Международный институт государственной службы и управления

Факультет государственного управления и права

«ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

Направление подготовки 081100.62 – «Государственное и муниципальное управление» (бакалавриат)

Хрестоматия

Составители:

Акмалова Альфия Азгаровна Петрова Елена Анатольевна

Москва

2012

Тема 1. Введение в дисциплину «Основы государственного и муниципального управления»

Состояние государственного и муниципального управления в России и его соответствие требованиям управленческой науки

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс. М., 2011 (извлечение).

У нашей страны есть много оснований и предметов национальной гордости. Наряду с космосом, балетом, классической литературой и красотой женщин мы привыкли гордиться доставшимися нам от бога природными ресурсами и высоким пока еще уровнем образования населения страны.

Полученную картину дополняют следующие факты:

77,7% опрошенных полагают, что Россия оказала значительное влияние на мировое развитие в области науки;

71,0% отметили ее большой вклад в прогресс человечества в области культуры (поэзии, музыки, живописи и др.);

45,3% считают, что видное место нашей страны в мире обусловлено ее военной мо-

11

щью, которая была достигнута в советский период ее истории1.

В России живет менее 2,5% населения планеты. В то же время на ее территории сосредоточено более трети мировых природных и энергетических ресурсов. Но мы не можем не признать, что Россия, населенная в своем большинстве неплохо образованными и способными людьми, обладающая так до сих пор и не подсчитанными природными богатствами, опирающаяся на тысячелетнюю историю и великую культуру, лишь в перспективе может войти в число стран, обеспечивающих своему народу достойную жизнь.

Чем можно объяснить подобное несоответствие? Во многом тем, что мы весьма не-

эффективно используем ресурсы нашей страны, на протяжении длительного времени сохраняем несовершенную систему управления великой страной. Об этом свидетельствуют и многочисленные статистические данные. показатели регулярно проводимых исследований и обобщенных рейтингов.

По данным доклада Всемирного экономического форума, Российская Федерация находится лишь на 81-м месте по качеству государственных институтов. В рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2005 г. Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-

е место. В исследовании 2003 г. Россия заняла лишь 70-е место по перспективной конкурен-

22

тоспособности (GCI)2, хотя в 2002 г. была на 64-м. Индекс деловой конкурентоспособности

33

(BCI)3 нашей страны – 65, по сравнению с 58 в 2002-м г., на 69-м – по способности генерировать технологические инновации, на 61-м – по макроэкономическим показателям.

В основе таких незавидных оценок лежит низкое качество стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях, пробуксовка административных реформ, а также имиджевые проблемы страны. Хотя, справедливости ради, стоит отметить высокую степень спорности и субъективности некоторых из используемых для сравнения стран методик оценки.

1Использованы итоги научного исследования «Народ и власть», проводимого Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ в 2000-2006 гг.

2Индекс перспективной конкурентоспособности (Growth Competitiveness Index – GCI), оценивающий перспективы экономического роста на 5-8 лет, складывается на основании статистических данных и опросов нескольких тысяч менеджеров высшего звена из оценок макроэкономической ситуации, качества государственных институтов и способности страны создавать и внедрять новые технологии.

3Индекс деловой конкурентоспособности (Business Competitiveness Index – BCI) складывается аналогично индексу GCI из оценки деятельности и качества бизнес-среды.

Нельзя не отметить, что любое государство периодически сталкивается с осознанием, что плавные преобразования системы управления не отвечают вызовам времени, с пониманием того, что необходимы более существенные политические усилия, позволяющие обеспечить соответствие управленческой модели требованиям общества. Такое осознание наступило и в нашей стране. Крах в начале 1990-х гг. всей государственно-правовой системы страны среди длинного перечня внутренних и внешних причин был обусловлен несоответствием системы управления потребностям развития общества и экономики. Складывавшаяся в России в течение XX века система государственного управления, не справляясь должным и ожидаемым образом с возложенными на нее функциями, не отвечая первоочередным задачам государственного строительства, не смогла противостоять вызовам времени и обеспечить самосохранение государства.

Конечно, после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года были предприняты значительные усилия не только по созданию новой системы государственного и муниципального управления, но и формированию правовой основы данной системы. Более того, административные преобразования приобрели постоянный характер. По мере изменения общественных потребностей в степени государственного регулирования той или иной сферы экономики, социальной или общественно-политической жизни корректируется модель принятия управленческих решений, уточняются средства, обеспечивающие их реализацию. Вся новейшая история России сопровождается постоянными преобразованиями системы власти. Пережив разрушение исторического государства, едва удержавшись в границах, которые большинство населения страны считает несправедливыми, Россия приступила к утверждению себя в мире с новым политическим лицом, с новой экономикой и, полагаем, новой исторической ролью.

Однако Конституция Российской Федерации, учредив в стране демократическую модель организации государственной власти с учетом принципа разделения властей в его функциональном понимании, закрепила только формальные правовые институты – правовые статусы и организационные структуры и определила наиболее общие принципы формирования государственного и муниципального управления. Она задала лишь конституционноправовые рамки разрешения основных проблем российской государственности:

1)несоответствие природы государственного устройства России задачам сохранения территориальной целостности и однородности правового пространства государства;

2)отсутствие единства в определении как внешних территориальных пределов современной российской государственности, так и принципов ее внутригосударственного деления;

3)недостаточная степень интеграции российского общества: этнической, политической, социальной;

4)несовершенство системы государственного и муниципального управления, прежде всего его институциональных структур, призванных гарантировать однородность правового пространства;

5)отсутствие юридических механизмов, обеспечивающих единство государственной власти страны.

Без преодоления имевшихся преград трудно было представить разрешение экономических и национальных (этнических) противоречий, стабилизацию политической ситуации в стране и, в конечном счете, полноценное и обладающее перспективой развитие российской государственности. Вряд ли можно утверждать, что за прошедшие годы эти задачи были решены в полной мере. Однако именно Конституция РФ 1993 г. создала основу для реформирования системы управления страной и стала основой институциональных изменений в ней. Ключевой проблемой при осуществлении административной реформы является преодоление политической инерции. Но не менее важно было четкое понимание того, какой Россия должна стать в результате модернизации государственного и муниципального управления. Другими словами, было необходимо понять, какие требования предъявляет современная наука к организации государственного и муниципального управления?

3

Рассмотрим более подробно, какие качественные характеристики действующей системы государственного и муниципального управления противоречат в настоящее время задачам формирования в России демократического правового государства и системы нормативного правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Прежде всего следует отметить несистемность государственного и муниципально-

го управления. Требование системности является одним из базовых к любому явлению, включающему значительное количество структурных элементов, находящихся в сложной взаимосвязи и взаимодействии. Бесспорно, с учетом этого государственное и муниципальное управление может эффективно функционировать только как система, и весьма сложная система. В то же время существующие в настоящее время России федеральные органы государственной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы

местного самоуправления еще не сложились в эффективно функционирующую систему ин-

11

ститутов публичной власти1.

Говоря о системности государственного и муниципального управления следует рассматривать два аспекта проблемы. Первый из них связан с характеристикой собственно структурных элементов данной системы, в качестве которых выступают органы публичной власти. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют, например, своим зарубежным аналогам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые мы употребляем, нередко не существует соответствующих этим понятиям объектов.

Второй аспект проблемы – отношения между органами власти, которые определяют характер возникающих взаимодействий, взаимосвязей между ними. Не секрет, что достаточно традиционные для российского государства отношения, определяемые жесткой иерархией, продолжают выступать «родимыми пятнами» в действующем законодательстве.

Несовершенство федерализма. После демонтажа административно-командной системы, советской модели федерализма, перед Россией встала нелегкая задача соотнесения различных территориальных образований друг с другом. Провозглашение равенства субъектов Федерации не решило проблемы, поскольку наряду с областями в составе Федерации существуют республики, кроме этого наличествуют и сложносоставные субъекты, правовые коллизии относительно которых не разрешены до сих пор. Отсечение от областей и республик районов как административно-территориальных образований, на уровне которых формируются органы местного самоуправления, было лишь первым, декларативным шагом на пути к созданию демократической системы равноправных территорий, где граждане могли бы строить свою жизнь на началах широкой автономии.

Но в итоге в России сформированы две в значительной степени пока еще не только фактически, но и юридически несвязанные управленческие системы: система государственной власти, состоящая из федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, и система местного самоуправления. Кроме того, сохраняется актуальность поиска оптимального взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальными органами федеральных органов государственной власти на уровне отдельных регионов. Помимо правовой несуразности подобного явления, оно приводит и к тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов.

Сохранилась, хотя и в иной форме административно-командная система или ее остатки. Несмотря на разрушение государства, опиравшегося на эту модель, сама админи- стративно-командная система, пусть и видоизменившись, продолжала и продолжает препятствовать экономическому развитию. Так, по данным Бюро экономического анализа, общие

1 Под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.

4

затраты предпринимателей на преодоление административных барьеров в 2000 г. составляли

11

от 18 до 19 млрд. руб., или около 10% розничного товарооборота1. Административные барьеры существенно ограничивают ведение предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, мешают росту инвестиционной активности, увеличивают непроизводительные издержки. Нормативным сигналом о необходимости преодоления такой ситуации стал Указ

Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барье-

22

ров при развитии предпринимательства»2.

Непрозрачность системы государственного и муниципального управления: по индексу непрозрачности системы исполнительной власти для граждан и бизнеса Россия среди крупнейших 48 держав занимает 40-е место. Система исполнительной власти Российской Федерации остается весьма закрытой для граждан и бизнеса. Дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт связывается с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, ростом прямых иностранных инвести-

ций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и сокращением инфляции на

33

0,46%3.

Несоответствие качественного состава кадров в системе государственного и муниципального управления целям и задачам развития государства и общества, как было подчеркнуто в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Вместе с тем, за последние годы реализация Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г., позволила определить новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, ввести конкурсный порядок замещения вакантных должностей государственной гражданской службы, конкретизировать квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечить участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Однако гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. В то же время оценка профессиональной служебной деятель-

ности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказыва-

44

ются государственные услуги гражданам и организациям4.

Своевременной является также постановка проблемы муниципальных кадров. Состояние муниципальных кадров рассматривается как одна из основных причин неэффективной деятельности органов местного самоуправления. Это признают как практики местного самоуправления, так и население. Более трети респондентов, опрашиваемых во время исследований, основной причиной неэффективности местного самоуправления стабильно указывают на низкую квалификацию муниципальных кадров. А в настоящее время – это около 330 тысяч муниципальных служащих.

Отсутствие эффективного взаимодействия между органами государственного и муниципального управления и обществом. Отчасти это обусловлено незавершенностью формирования институтов гражданского общества, но главное – отсутствие последовательной государственной политики. Конкретным примером существенного рассогласования гос-

1Обзор экономической политики в России за 2000 год. Бюро экономического анализа. М., 2001.

2Собрание законодательства РФ.

3Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., одобренная Правительством Российской Федерации 25 октября 2005 г.,

4Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».

5

ударства и общества является механизм осуществления крупномасштабных реформ в экономической, социальной и других сферах общественной жизни. Признавая необходимость реформ, трудно не увидеть откровенно недостаточную работу по их продвижению. Преобразования были начаты сверху и осуществляются значительными усилиями политической воли, однако они трудно понимаются обществом. Как признают исследователи, «их проведение требует определенной подготовки общества, в том числе максимально внимательного учета интересов и возможностей разных групп населения, обеспечения того, чтобы основная масса граждан получала более-менее отчетливое представление о целях и задачах ре форм, об их

возможных результатах. На деле население вовлечено в реформы, суть которых им непонят-

11

на»1.

Итоги социологических исследований настораживают: не только большинство населения, но и значительная доля опрошенных в качестве экспертов государственных служащих признаются, что весьма туманно представляют смысл, содержание и направленность реформ, которые они вынуждены реализовывать. Подобные результаты свидетельствуют, что инструменты средств массовой информации в минимальной степени используются для информирования общества о происходящих в стране процессах, они все более и более превращаются в средства массового развлечения.

Непонимание проводимых реформ населением – это только один из аспектов более общей проблемы – отчуждения системы государственного и муниципального управле-

ния от общества. Это чревато целым рядом опасностей и рисков, как для развития общества, так и эффективности государственного и муниципального управления. Среди таковых прежде всего выделяются следующие:

1.Невыполнение населением, а также органами государственного и муниципального управления мер и решений, которые им непонятны. Хотя приведенные ниже данные социологических опросов и дают позитивную динамику, до утешительных показателей еще далеко.

2.Сохраняется негативное отношение населения к значительной части представителей власти: 44,2% опрошенного населения считают, что реформы проводятся сугубо в интересах бюрократии, еще 30,2% – усматривают в них реализацию интересов бизнеса. Приводимые цифры демонстрируют весьма низкий уровень информированности народа о политике властей и отсутствие реального общественного контроля за ходом реформ. Так, например, восемь человек из каждых десяти опрошенных указали, что им непонятны смысл и цели современной экономической и социальной политики. Аналогичным оказалось распределение экспертных оценок по данному вопросу. Только 3,4% участников массового опроса считают, что у них есть возможность влиять на решения властей. Среди экспертов – 8,9% отметили возможность влияния граждан на решения властей.

Следует в полной мере согласиться с выводом авторов приведенных социологических опросов, что «в современном массовом сознании российского общества ощущение отчуждения власти имеет большее распространение, чем 15 лет назад, когда отчетливо наметился кризис еще советской государственности, когда ощутимо обозначился глубокий спад в экономике и был налицо тотальный дефицит товаров на потребительском рынке. Сегодня структура факторов отчуждения власти от граждан иная. Однако результаты его влияния на государство и общество могут оказаться не менее проблематичными, если не губительными.

Всамом общем виде это проявляется, прежде всего, в отсутствии желания населения обра-

щаться к властям, в конформизме значительной массы граждан, вынужденных приспосабли-

22

ваться к навязанным им сверху правилам жизни»2.

Значимость поддержки населения для развития государственно-правовых и управленческих систем четко выразил Р. Арон: «Представления граждан о режиме – составная часть и

1Подробнее см.: Бойков В.Э. Народ и власть. Результаты социологического мониторинга: 1999–2005 гг. М.: Изд-во РАГС, 2006.

2Информационный бюллетень № 8. М., 1990. С. 168.

6

его достоинств, и недостатков. Режим, о котором плохо отзываются все граждане, можно отнести к разложившимся уже потому, что он не может заручиться поддержкой управляемых. Во-вторых, отказ граждан поддерживать режим выражается в значительном количестве го-

лосов, отдаваемых партиям, которые заявляют о своей враждебности режиму... Третья, оче-

11

видная для всех специфическая черта разложения – неустойчивость правительств»1.

Все это в целом определяет крайне низкий уровень доверия граждан страны к госу-

22

дарственным институтам, за одним исключением – высокого доверия к главе государства2. Очевидно, что при сохранении таких качественных характеристик системы государ-

ственного и муниципального управления сложно будет рассчитывать не только на адекватное разрешение существующих проблем развития России, но и преодоление новых внешних и внутренних вызовов устойчивому социально-экономическому развитию России. Их возникновение определяется как особенность периода 2009-2012 гг. – первого этапа реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. А именно этот период во многом определяет успех в достижении долгосрочной стратегической цели – выход на уровень экономического и социального развития, соответствующий статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.

К таким вызовам отнесены:

нестабильность мировой экономики, колебания мировых финансовых рынков, цен на энергоносители и продовольствие. В условиях глобализации эта нестабильность затрагивает экономики всех стран мира, и Россия - не исключение. При этом созданные валютные резервы и устойчивость бюджетной системы страны смягчают влияние мировых кризисных процессов на российскую экономику.

значительное усиление роли человеческого фактора во всех областях развития экономики и общества. Квалифицированный профессионал, носитель знаний, становится главным источником инноваций, определяющих в конечном счете глобальную конкурентоспособность социально-экономической системы. Отсюда возрастает роль социальных структур, определяющих качество человеческого потенциала и среды жизнедеятельности человека, - здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и других.

ускорение технологических изменений. В ведущих странах мира назревает переход

ккачественному обновлению технологической базы на основе нанотехнологий, биотехнологий, энергосбережения, информационных и коммуникационных технологий. Возрастают экологические требования к технологическим системам и организации производства. Россия должна быть в авангарде этих изменений и занять лидирующие позиции по ключевым технологическим направлениям, определяющим облик экономики будущего.

усиление роли экономических институтов в глобальной конкурентной борьбе за привлечение стратегических инвестиций. Национальные экономики соревнуются в привлечении инвестиций с глобальных рынков капитала, создавая благоприятную конкурентную среду для инвесторов и предпринимателей. Существенным фактором формирования такой среды является ускоренное развитие малого и среднего бизнеса.

ужесточение целого ряда ограничений экономического роста. Важнейшим из них является снижение предложения трудовых ресурсов и дефицит квалифицированной рабочей

силы. Другое ограничение - недостаточное развитие необходимой для ведения бизнеса ин-

33

фраструктуры, в том числе транспортной и энергетической3.

Эти вызовы в совокупности определяют необходимость не только качественного пре-

1Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М.: Текст, 1993. С. 166-167.

2ВЦИОМ. Пресс-выпуск № 453, май 2006 г

3«Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N

1663-р.

7

образования социально-экономической, но и политической системы страны, реформирования государственного и муниципального управления.

Необходимость реформирования системы государственного и муниципального управления – это не только характерная особенность развития системы публичной власти в России. Периодически все государства вынуждены признавать неэффективность публичного управления и принимать решение о необходимости административного реформирования. Как показывает анализ истории развития системы власти в самых разных государствах, административное реформирование с определенной степенью регулярности переживают все государства. Такое реформирование имеет как общие, универсальные для многих государств, характеристики, так и особенности, обусловленные спецификой не только решаемых задач в определенный исторический момент, но и государства, государственной политики.

Тема 2. Особенности государственного и муниципального управления как системы социального управления

Объективные основы и субъективный фактор государственного управления

Система государственного и муниципального управления (Авторский коллектив) (извлечение)

Первейшим условием рациональности и эффективности государственного управления является познание объективных (т.е. независимых от людей вообще и государственного аппарата в частности) сторон жизни общества, раскрытие его внутренних зависимостей и механизмов, учет многообразных элементов и закономерностей.

В качестве объективных основ государственного управления следует назвать прежде всего природно-географические условия. Каждый народ занимает свою территорию на земном шаре, и природные свойства этой территории (почва, климат, рельеф, водные ресурсы, географическое расположение и т.д.) диктуют людям отвечающие им технологии производственной деятельности и формы общественной жизни.

С этой точки зрения Россия с момента возникновения имеет весьма своеобразные объективные условия государственного управления. Она занимает северную равнинную часть евразийского субконтинента, омываемую Ледовитым и Тихим океанами. В нынешних границах она еще более отдалена на восток и север, поставлена в еще более сложные при- родно-географические условия. Здесь нельзя создать жизнь, сравнимую со странами Средиземноморья или обоих побережий Атлантики. Смена времен года, тепла и холода, переувлажненность и засуха, другие весьма объективные явления имеют в российских широтах свою цикличность и специфику, не считаться с которыми и не учитывать их - значит заранее обрекать управленческие процессы на негативный результат.

Ко второму роду объективных основ государственного управления можно отнести естественно-общественные условия, которые сформировались вследствие длительного взаимодействия человека и природы. В своих исследованиях Л.H. Гумилев убедительно показал, что ландшафт предопределяет сущность и формы жизнедеятельности соответствующих этносов. Когда какой-либо народ тысячелетиями создает свою культуру ("вторую", искусственную природу) на определенной территории и добивается гармонизации природы и своей жизнедеятельности, известного равновесного отношения между ними, то тем самым он вырабатывает как бы органичные структуры, механизмы и технологии труда, быта и социального общежития, вне соблюдения которых государственное управление приобретает по существу разрушительный характер.

География расселения людей, типы градо- и домостроений, характер поселений, технологии земледелия, виды коммуникаций, способы и приемы труда и быта, ценности общежития, традиции, обычаи и менталитет - все это важные и объективные свидетельства того,

8

что соответствующими народами (сообществами людей) найдены и выверены историей адекватные и адаптационные формы их существования и развития, частного и общественного поведения, отражающие своеобразие природы и климата.

Третий ряд объективных основ государственного управления - это культурноисторическое наследие, которое создано субъективным фактором (сознанием и деятельностью людей) и выступает на сегодня нашей объективной жизненной опорой. К культурноисторическому наследию относятся также общественные формы жизнедеятельности людей, апробированные вековым опытом. В России, к примеру, такие формы, как вече, собор, казачий круг, дума, артель, община, товарищество и другие, отличающиеся коллективистским началом, возникли не случайно, не по усмотрению тех или иных лиц, а являются наиболее рациональными в наших природно-географических и естественно-общественных условиях. В противовес Западу индивидуализм у нас гибелен для общества и отдельного человека. Дополнительные трудности, налагаемые на человека суровостью климата, малой производительностью земли, растянутостью коммуникаций и другими обстоятельствами, могут в России преодолеваться лишь при взаимовыручке, взаимоподдержке, сопричастности к миру - сообществу близких, надежных людей. Поэтому история народов России выработала свое представление об обществе, его формах, о правде как его принципе, о взаимоотношениях человека и общества, о многих других общественных ценностях.

К объективным основам государственного управления относятся также геополитические факторы, характеризующие относительно устойчивые сферы связей и отношений данного государства, этноса или суперэтноса (каковым является российский) с другими государствами и этносами.

Условно выделенные здесь природно-географические, естественно-общественные, культурно-исторические условия и геополитические факторы в реальной жизни выступают во взаимосвязи друг с другом, как комплексное явление, с учетом которого только и может формироваться и реализовываться государственное управление.

В теории государственного управления обращение к субъективному фактору имеет двоякий смысл: во-первых, государственное управление само составляет часть субъективного фактора, во-вторых, место и роль государственного управления зависят от уровня развития и организованности субъективного фактора. Субъективный фактор олицетворяет собой сознание в действии, определенное слияние мыслительного и практического процессов, воплощение сознания в деятельности, его "материализацию".

Противоречивость, неустойчивость, пластичность и разнообразие сознания - источник многих проблем в государственном управлении. Люди с разным сознанием действуют в иерархии государственных органов и должностей. Одни и те же решения они интерпретируют различно, исходя из собственного понимания. Так же они относятся к управляемым объектам и условиям их функционирования. Люди, занятые в управляемых объектах, тоже руководствуются своим сознанием, которое может весьма отличаться от того, в соответствии с которым принимались те или иные управленческие решения. В результате и государственное управление, его управляющие воздействия, и их восприятие управляемыми объектами состоят из множества разнокачественных элементов сознания, создающих сложнейшие условия для управленческих процессов. Отсюда неопределенность, вероятностность как в содержании управленческих решений, его толковании и аутентичности понимания, так и в надежности его реализации.

Человеческая деятельность также представляет собой многомерное явление, выражающее в совокупности сущностные стороны и свойства человека и различные общественные взаимосвязи. Она служит моментом перехода, "превращения" сознания в материальность.

Все уровни и аспекты человеческой деятельности важны для государственного управления, ибо его главный общественный смысл состоит в активизации и организации этой деятельности.

Следует, наконец, принимать во внимание связанность мотивов и стимулов поведения людей в личной и общественной жизни и, соответственно, в процессах государственного

9

управления. Весьма часто "должное" и "сущее" в поведении и деятельности людей сильно различаются друг от друга. Проповедуется и утверждается одно, делается совсем другое, и это другое получает свою мотивацию в сознании многих людей. Широко наблюдается несовпадение мотивов и стимулов, ввиду чего стимулы, особенно содержащиеся в государственном управлении, не срабатывают. До сих пор в государственном управлении система стимулов не отработана. Из-за этого реализуемость государственного управления оставляет желать лучшего.

Вырисовывается сложная система элементов субъективного фактора: "потребности - интересы - цели - воля - нормы - мотивы (установки) - стимулы", в рамках которой формируется и реализуется государственное управление. Ее развитость и организованность во многом определяют возможности государственного управления и характер его взаимоотношений с обществом.

Государство несвободно в определении своего места и роли, функций и поведения в общественной жизнедеятельности людей. Оно "связано" обществом. И если в последнем деструктивные элементы выходят за пределы допустимого, если общественные связи разорваны или находятся в состоянии конфронтации, если общественные институты и структуры сами не справляются со своими задачами и т.п., то государство в интересах сохранения общества вправе и обязано использовать весь свой потенциал, в том числе и возможности принуждения.

Выделение объективных основ и субъективного фактора государственного управления имеет не только общетеоретический смысл, раскрывающий "среду" формирования и реализации государственно-управляющих воздействий, но и непосредственно практический. Каждый раз в каждом государственном органе, когда приходится разрабатывать, принимать и исполнять управленческие решения, а также совершать управленческие действия, необходимо прежде всего уяснять и достоверно оценивать те конкретные, порой уникальные, объективные условия и потенциал субъективного фактора, в рамках и с использованием которых осуществляются управленческие процессы. Это одна из аксиом государственного управления.

Общественные процессы как объекты государственного управления

Система государственного и муниципального управления (Авторский коллектив) (извлечение)

Внаучных публикациях зафиксировано несколько представлений об управляемых объектах государственного управления.

Всоответствии с одним из них государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, проникать во все и вся, определять сознание, поведение и деятельность людей. Такой "тотальный" подход соответствует тоталитаризму. Другое представление (неолибералов) вообще оставляет государство без управляемых объектов, разве что позволяют ему бороться с преступностью.

Часто наряду с человеком объектами государственного управления признавали территорию, природу и ее ресурсы, средства и орудия труда, технику и другие вещественные элементы. Утверждается также, что объект и субъект управления - вообще понятия относительные и каждый субъект управления есть одновременно и объект управления, и наоборот (все диктуется местом в иерархической структуре управления).

Подобная путаница негативно отражается как на теории, так и на практике государственного управления.

Между субъектами и объектами управления существует принципиальная разница. Различение здесь происходит по крайней мере по трем основаниям: характеру и видам общественных отношений, характеру и видам деятельности, социальным ролям.

Отношения, возникающие в субъекте государственного управления и формирующие виды деятельности и социальные роли, имеют своим смыслом и назначением разработку и практическое осуществление управляющих воздействий. Это отношения, через которые, в процессе которых и благодаря которым социальная энергия управляющих компонентов пе-

10