Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 241

Прежде всего, как это предусмотрено ст. 75 Федерального закона № 131, органы государственной власти могут временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Это допускается в случаях:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы. Решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Такое решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должно содержать:

•перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами;

•перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления,

сраспределением этих полномочий между ними;

•срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 части 1 настоящей статьи;

242Лекция 4

•источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований. В этом случае в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 243

Вцелях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, – в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации о временном осуществлении ими полномочий органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Впорядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться также федеральными органами государственной власти.

Одновременно с этим государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления. Порядок такой передачи регулируется главой 4 Федерального закона № 131. По мнению специалистов, это обусловлено следующими причинами.

244 Лекция 4

Во-первых, это требование принципа субсидиарности1, закрепленного в Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления. Во-вторых, передача ряда государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов. В-третьих, данная передача функций призвана улучшить качество обслуживания населения2.

В соответствии с конституционным принципом, утверждающим что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств», Федеральный закон № 131 устанавливает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Такие передаваемые государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляется на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Их финансовое обеспечение осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собствен-

1 Субсидиарный (от лат. subsidiarius – резервный, вспомогательный) – дополняющий главное, основное. Данный принцип предполагает, что полномочия передаются более низкому уровню власти, расположенному ближе к гражданам и способному выполнять эти функции наиболее эффективно.

2 См.: Актуальные вопросы развития муниципальных образований / под общ. ред. И.Н. Барцица, В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2008.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 245

ные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, однако порядок такого использования должен быть предусмотрен уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

•вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

•перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

•способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

•перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

•порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

•порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

•условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Если закон субъекта Российской Федерации предусматривает наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Россий-

246 Лекция 4

ской Федерации, закон должен содержать дополнительные положения, определяющие:

1)права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

2)права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным

сосуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Кроме того, такие законы должны вводиться в действие ежегодно соответствующим законом о бюджете на очередной финансовый год при условии, если таким законом на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае вы-

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 247

явления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Наряду с реализацией переданных государственных полномочий органы местного самоуправления вправе участвовать и в осуществлении иных государственных полномочий. Как указано в ст. 14.1, 15.1 и 16.1, органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона № 131. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет собственных средств местного бюджета на участие в реализации таких государственных полномочий только в том случае, если возможность таких расходов предусмотрена федеральными законами. Финансирование государственных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы местного самоуправления должны также учитывать, что полномочия в данной сфере осуществляются только при определенных условиях: 1) если такие полномочия предусмотрены соответствующими федеральными законами или законами субъектов РФ; 2) если для реализации данных полномочий имеются необходимые собственные доходы; 3) если осуществление такого полномочия предусмотрено решением представительного органа муниципального образования.

Литература

Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: МЗ-пресс, 2002; Акмалова А.А. Актуальные проблемы муниципального права России. М.: Изд-во РАГС, 2010; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современ-

248 Лекция 4

ность. М.: Российский юридический издательский дом, 2000; Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. В 2 т. М.: Норма, 2010; Административная реформа в субъектах Российской Федерации / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Контракт, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2008; Административное право зарубежных стран. Учебник / под ред. А.Н. Козырева, М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003; Александров А.В., Лукьянова В.В. Финансовые основы местного самоуправления. Самара: Офорт, 2007; Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. Обнинск: Изд-во Ин-та муниципального управления, 2010; Бондарева Е.А. Конституционно-правовое регулирование основ экономических отношений на уровне субъектов Российской Федерации. Воронеж: Кварта, 2010; Братановский С.Н. Основы местного самоуправления. М.: Издво ЮНИТИ: Закон и право, 2009; Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений. М.: Российская академия правосудия, 2010; Волкова Л.П. Административно-правовой аспект разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 9; Волкова Л.П. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (понятие и порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти) // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 1; Волкова Л.П. Установление предметов ведения и разграничение полномочий в системе исполнительной власти // Административное право и процесс. 2009. № 1; Герловский Г.В., Кириллов Л.Г. Организационная структура исполнительной власти субъекта Федерации. Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 2006; Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. Учебник. М.: Проспект, 2009; Гончаров В.И. Местное самоуправление: формирование, система и развитие в современной России. М.: Илекса, 2009; Горбунов А.П. Местное самоуправление и муниципальное управление. М.: Изд-во ЮНИТИ:Закониправо,2010;МедушевскийА.Н.Сравнительноеконституционное право и политические институты. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2002; Муниципальное управление. Энциклопедический словарь / под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008; Невинский В.В. Конституционный принцип разделения властей и наделение полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Вестник Тюменского госу-

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 249

дарственного университета. 2009. № 2; Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2010; Опятов В.И. К вопросу о системе исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации // Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2009. № 1; Письменов В.Н. Правовые основы функционирования субъектов РФ и местного самоуправления. Курск: Изд-во КГТУ, 2007; Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. Бабичева А.Г., Наумова С.Ю. Саратов: IPR Media, 2010; Праскова С.В. О подходах к классификации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2006. № 6; Прудников А.С. Местноесамоуправлениеимуниципальноеуправление.М.:Изд-воЮНИ- ТИ: Закон и право, 2009; Баркалов С.А., Котенко А.М., Лихотин Ю.П.

Региональное и муниципальное управление. Воронеж: Науч. книга, 2010; Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006; Стукалова О.А. Правовая природа и классификация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых органам местного самоуправления // Юридические науки. 2007. № 4; Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Флинта, 2010; Черкасов К.В. Система органов исполнительной власти на уровне федерального округа: вопросы построения и развития // Российская юстиция. 2008. № 6; Широков А.Н., Юркова С.Н. Местное самоуправление в современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. М.: КноРус, 2009.

Лекция 5

Лекция 5

Государственная

имуниципальная служба

1.Становление законодательства о государственной службе. Источники служебного права.

2.Система государственной службы: понятие, основные принципы построения и функционирования.

3.Система управления государственной службой.

4.Особенности правового регулирования муниципальной службы.

5.Зарубежный опыт правового регулирования государственной и муниципальной службы.

1. Становление законодательства о государственной службе. Источники служебного права

Правовое регулирование государственной службы осуществляется на двух уровнях – федеральном и субъектов Российской Федерации, в различных

правовых формах, начиная с Конституции Российской Федерации и заканчивая нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как установлено ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 58), правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.