Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 231

В развитии местного самоуправления важное значение имеет обеспечениеегодеятельностисоответствующимиматериальными ресурсами. О местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически, что подтверждается всем предшествующим опытом. Конституция РФ закрепила за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

Федеральное законодательство конкретизировало данное положение. В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона № 131ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют:

•находящееся в муниципальной собственности имущество;

•средства местных бюджетов;

•имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность – одна из трех основных форм

собственности, установленных Конституцией РФ наряду с частной и государственной, субъектами права которой выступают муниципальные образования, а права по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления. Порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК РФ, Федеральном законе № 131-ФЗ и других нормативных правовых актах. Представительные органы муниципального образования устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а местные администрации исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

Состав муниципальной собственности определяется Федеральным законом № 131-ФЗ в соответствии с осуществляемыми органами местного самоуправления полномочиями. Федеральный законодатель в ст. 50 регулирует такой перечень, предусматривая, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и участия в реализации непереданных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работ-

232 Лекция 4

ников муниципальных предприятий и учреждений, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

При применении данной статьи необходимо учитывать Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем дается разъяснение, что ст. 50, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий. В целом ст. 50 не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Средства местного бюджета – это следующая составная часть экономической основы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает:

а) каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет – бюджет муниципального образования (документальный свод доходов и расходов), формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Местный бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, а также отдельных переданных государственных полномочий;

б) бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют кон-

солидированный бюджет муниципального района – свод бюджетов

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 233

всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории;

в) в качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями; порядок их разработки, утверждения и исполнения определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно;

г) органы местного самоуправления обеспечивают сбаланси-

рованность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных пра-

воотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований;

д) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требо-

ваний, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

е) полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района;

ж)органыместногосамоуправлениявпорядке,установленном федеральным законодательством, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов;

з) в местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов;

234 Лекция 4

и) проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию, либо органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество может быть закреплено за муниципальными предприятиями

иучреждениями, либо согласно ч. 3 ст. 215 ГК РФ составлять муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В состав муниципальной казны включаются отдельные здания и сооружения, имущественные комплексы предприятий, движимое имущество

ииное имущество, поступающее в казну в результате перераспределения муниципального имущества, создания нового, изъятого у муниципальных учреждений и предприятий и поступившее в собственность муниципального образования по другим законным основаниям, а также имущественные права.

Имущественные права муниципального образования представ-

ляют собой в соответствии с гражданским законодательством следующие три основных правомочия:

1)право владения – право фактического обладания муниципальным имуществом, которое создает возможность непосредственного воздействия на него; законным (титульным) владельцем муниципального имущества может быть не только муниципальное образование, а наниматель (арендатор) по договору имущественного найма, лицо, которому имущество передано по договору о безвозмездном пользовании, залогодержатель, перевозчик (в отношении переданного ему для транспортировки муниципального имущества), хранитель имущества, комиссионер и др.;

2)правопользования, которое заключается в праве потребления муниципального имущества – эксплуатация имущества, получение плодов и доходов, приносимых им, и др., границы которого определяются законом, договорами или иными правовыми осно-

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 235

ваниями. Законодательство запрещает пользование имуществом

вущерб интересам других лиц (так называемое злоупотребление правом). Правом пользования муниципальным имуществом могут обладать не только собственники такого имущества, но и его законный владелец-несобственник – арендатор, квартиросъемщик и др., а также лица, не являющиеся ни собственником, ни владельцем (лица, в пользу которых установлен сервитут и др.);

3)право распоряжения муниципальным имуществом – право, позволяющее органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Они вправе совершать такие сделки, как купля-продажа, поставка, дарение, аренда и др. Распоряжением имущества определяется юридическая судьба вещи, т. е. либо прекращается, либо приостанавливается право собственности на нее. Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.

Ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ, конкретизируя порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, установила также, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Наряду с общими принципами организации местного самоуправления Федеральный закон № 131 устанавливает в отдельной главе 11 также особенности организации местного самоуправления. Большинство норм данной главы имеет отсылочный характер, т. к. данные особенности регулируются соответствующими федеральными законами, а также законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами. Так, Законы города Москвы и города Санкт-Петербурга, наряду с Федеральным законом № 131-ФЗ, регулируют особенности организации местного самоуправления

вгородах федерального значения.

236 Лекция 4

Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом адми­ нистративно-территориальном образовании» устанавливает правовой статус закрытого административно-территориального образования, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их права. Закрытым административнотерриториальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределахкоторогорасположеныпромышленныепредприятияпоразработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.

Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» устанавливает правовой статус наукограда РФ – муниципального образования со статусом городского округа, имеющего высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Такой комплекс составляет совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» в настоящее время устанавливаются отдельные особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях. Разработка отдельного закона об особенностях организации местного самоуправления на приграничных территориях, осуществляемая еще с середины 1990-х гг., до сих пор не завершена.

Существенное отличие от ст. 79–82 Федерального закона № 131 имеют его ст. 82.1 и 82.2, в которых устанавливаются особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), только в отношении полномочий по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 237

на оказание связанных с такими поставками услуг, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения данных территорий. Таким образом, как следует даже из названия данной статьи, такие особенности связаны с конкретным вопросом – порядком завоза грузов (продукции), а не имеют как в вышеприведенных случаях системный характер, охватывая, как правило, такие особенности в регулировании территориальных и компетенционных, организационных и экономических основ, а также в порядке взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти федерального и регионального уровней. В ст. 82.2 регулируются особенности организации местного самоуправления на территории инновационного развития «Сколково».

4. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления,

передачи государственных полномочий органам местного самоуправления

Для эффективного функционирования системы государственного и муниципального управления важное значение имеет взаимодействие как федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти, так и органов государственной власти с органами местного самоуправления. Однако, если в первом случае объективные предпосылки такого взаимодействия, как правило, не вызывают как у исследователей, так и у практиков сомнений, во втором случае – характер, механизмы, объем и содержание такого взаимодействия продолжают оставаться предметом дискуссий все годы после принятия Конституции РФ 1993 года.

Предпосылки таких дискуссий во многом были обозначены известным положением, включенным в ст. 12 Конституции РФ: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Диапазон трактовок данного положения оказался чрезвычайно велик: от характеристик местного самоуправления как феномена невластного (неполитического), имеющего общественную природу и являющегося ис-

238 Лекция 4

ключительно формой общественной (гражданской) самодеятельности населения, институтом гражданского общества – на одном полюсе, вплоть до полного отрицания местной автономии и обоснования государственной природы местного самоуправления – на другом.

Не возвращаясь к проблеме местной автономии, рассмотренной в качестве одного из общих принципов организации государственного и муниципального управления в Российской Федерации, сформулируем лишь наиболее важное положение: местное самоуправление – это одна из двух основных форм осуществления народовластия, разновидность публично-правовой власти. В этом заключена и его общая правовая природа с властью государственной – публично-правовая сущность, и его принципиальное отличие – местное самоуправление не может иметь государственной природы, это иная разновидность публичной власти.

С учетом этого необходимо рассматривать взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Анализ такого взаимодействия исходя из конституционноправовой организации властных отношений в России и разграничения функций каждого из органов публичной власти в жизни общества и государства необходимо начать с рассмотрения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления является предметом совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Ст. 5 Федерального закона № 131 устанавливает полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления, а ст. 6 – полномочия органов государственной власти субъектов РФ. К полномочиям федеральных органов государственной власти относятся:

–определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

–правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должност-

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 239

ных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

–правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

–правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ

вобласти местного самоуправления относятся:

•правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131;

•правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

•правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

•правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом № 131.

Осуществление федеральными и региональными органами государственнойвластиисполнительно-распорядительныхикон- трольных полномочий в отношении муниципальных образований

240 Лекция 4

и органов местного самоуправления Федеральный закон № 131 допускает только в случаях и порядке, установленных российским законодательством. Необходимо заметить, что данное ограничение прежде всего касается исполнительно-распорядительных полномочий. В отношении контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления ст. 77 Федерального закона № 131 предусматривает, что органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Анализируя контрольные функции органов государственной власти, особое внимание следует обратить на ч. 2 ст. 77 Федерального закона № 131, которой в особом порядке подчеркивается, что уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправле-

ния и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Акцент законодателя на контроле переданных органам местного самоуправления государственных полномочий далеко не случаен. Если в отношении осуществляемых органами местного самоуправления собственных полномочий контроль и надзор ограничивается принципом законности, в отношении переданных государственных полномочий – такой контроль может носить и характер административного.

Что же касается исполнительно-распорядительных полномочий, федеральное законодательство довольно четко определяет их содержание.Более того,например, ст. 1 Федеральногозакона № 184, определяя принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ, предусматривает, что данные органы должны обеспечить самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В каких случаях органы государственной власти вправе осуществлять исполнительно-распорядительные полномочия в сфере местного самоуправления?