Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

391

зация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451. В рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868.

Анализируя правовую основу административной реформы в эти годы, трудно переоценить значение Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым были образованы новая система и структура федеральныхоргановисполнительнойвласти.Функцииповыработкегосударственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» также было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят наряду с федеральными министерствами, службами и агентствами государственные комитеты, которые в установленной для них сфере деятельности осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положениями об указанных органах исполнительной власти. Руководство деятельностью государственных комитетов было поручено Правительству РФ.

Была проведена большая работа по оптимизации сети подведомственныхфедеральныморганамисполнительнойвластифедеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены со-

392 Лекция 6

ответствующие предложения, одобренные Правительством Российской Федерации. Была проанализирована деятельность 18 983 учреждений и 6478 предприятий. Из них было предложено ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений

(36,4 %) и 3353 предприятия (51,8 %)1.

Среди нормативных правовых актов, принятых (изданных) в эти годы, особое значение имела утвержденная Правительством Российской Федерации в августе 2003 г. Программа социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 гг.). В этой Программе административная реформа, понимаемая ее авторами только как реформирование федеральных органов исполнительной власти, теряет самостоятельный статус и предстает в качестве элемента реформирования (модернизации) системы государственного управления и местного самоуправления, которое включает:

•проведение административной реформы;

•оптимизацию форм государственного регулирования экономики;

•экономические аспекты военной реформы;

•повышение эффективности управления государственной собственностью;

•реформирование системы природопользования и охраны окружающей среды;

•формирование региональной социально-экономической политики;

•реформу межбюджетных отношений;

•развитие местного самоуправления.

Важной составной частью программы модернизации стало принятие пакета документов, связанных с реформированием государственной службы. Несмотря на то что в соответствии с ранее принятыми решениями в 2003–2004 гг. началось формирование новогозаконодательстваогосударственнойслужбе,состояниедел в этой сфере оставалось неудовлетворительным. В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. в связи с этим прозвучала довольно жесткая оценка: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую

1Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.

№1789-р.

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

393

государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии (как федеральной, так и местной) научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах. Стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния».

Результатом стала разработка Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», продленной на период 2006–2007 гг. Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)” на 2006–2007 гг.». Новый этап реформирования государственной службы начался после издания Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)».

Показательно, что одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006– 2010 гг.1 получила не только очередной импульс, но и системный и комплексный характер. Об этом достаточно полно свидетельствуют сформулированные в ней задачи административных реформ:

•внедрение в органах исполнительной власти принципов

ипроцедур управления по результатам;

•разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

•реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.

394 Лекция 6

экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»);

•создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

•организация предоставления государственных услуг в электронной форме;

•оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

•повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

•модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

•формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Необходимость системного и комплексного подхода к реформированию государства была не только осознана, но и получила соответствующее нормативное закрепление, а вскоре приобрела характер целенаправленной и долгосрочной политики. Административная реформа стала рассматриваться как неотъемлемая составная часть стратегического курса на инновационное развитие государства. Однако, как показало осуществление административной реформы, ее реализация может быть обеспечена не только в рамках решения всей совокупности экономических, политических и социокультурных задач развития России, но и при поддержке ее мероприятий со стороны общества. Как было подчеркнуто в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества

врезультатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой. Необходимым фактором успешного проведения реформы является также заинтересованность в ней государственных служащих, призванных обеспечить ее реализацию.

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

395

Неподготовленность участников административной реформы к ее проведению может привести к замедлению процесса преобразований и обусловливает необходимость эффективной координации мероприятий по проведению административной реформы на федеральном и региональном уровнях. С учетом этого требуется формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. Для того чтобы решить данные задачи в ходе административной реформы было предусмотрено:

•создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и агентств;

•создание типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации;

•разработка методических рекомендаций по проведению административной реформы в муниципальном образовании;

•разработка программ обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;

•мониторинг результативности мероприятий административной реформы на федеральном и региональном уровнях;

•совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления;

•взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы;

•формирование эффективного механизма управления мероприятиями по проведению административной реформы.

Современный этап становления системы государственной власти – ответ управленческой культуры на требования времени, суть которых в желании обеспечить экономико-социальное развитие государства и общества за счет четкого определения сферы вмешательства государства в регулирование экономического пространства, использование природных и интеллектуальных ресурсов общества. Решению этих задач в конечном итоге подчинена деятельность новых управленческих институтов, направленных

396 Лекция 6

на внедрение демократических форм принятия решения, разработку стандартов качества оказания публичных услуг.

Всеэтовконечномитогедолжноспособствоватьподдержанию социальной стабильности российского общества. Модернизация системы государственной власти предполагает осуществление последовательных действий, ведущих к коренному преобразованию государственных институтов, приведению их в соответствие с требованиями, вытекающими из общего характера осуществляемых в стране реформ, созданию эффективной модели государственной власти, соответствующей вызовам XXI века.

2.Институциональные преобразования

всистеме государственной власти

Начало XXI в. характеризовалось не только решением проблемы восстановления и укрепления институтов государственного регулирования экономических и социальных, но и поиском системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Очевиден цивилизационный выбор России, конституционно закрепившей в качестве цели построение демократического правового социального государства. Государственная власть в Российской Федерации функционирует на основе конституционного принципа разделения властей и основанного на этом принципе деления органов государственной власти на органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

Спустя десятилетие после принятия действующей Конституции Российской Федерации было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля. Этот процесс представляет собой становление органов государственной власти Российской Федерации как институтов государства. В ходе институционализации и конституционно-правового обеспечения этого процесса законодательно закрепленные правовые статусы и организационные формы наполняются содержанием, практикой деятельности, которые им конституционно предписаны.

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

397

Вситуации, когда после революционных преобразований страны к середине 1990-х утвердилась новая политическая и экономическая модель, закрепленная Конституцией РФ 1993 г., российская модель управления находилась в ситуации, которую можно четко выразить словами К. Поппера: «Теперь требуется на место вопроса “Кто должен править?” поставить другой вопрос: “Как нам следует организовать политические учреждения, чтобы плохие или некомпетентные правители не нанесли слишком большого урона?”»; «Любая долговременная политика институциональна. Исключений здесь нет, даже для Платона. Принцип лидерства незаменяетинституциональныепроблемы«кадровыми»,онлишь создает новые институциональные проблемы. Более того, он обременяет институты новой задачей, далеко выходящей за требования, обоснованно предъявляемые институтам, а именно – задачей выбора будущих лидеров... Институты – как крепости: их надо хорошо спроектировать и населить»1.

Понятие «институционализация» не имеет устоявшегося, обще-

принятого однозначного толкования, так как изучается и используется в рамках различных сфер общественной и государственной деятельности. Теория государственного управления раскрывает процесс институционализации органов государственной власти через становление государственной власти как системы институтов, деятельность которых четко регламентирована правовыми нормами.

Всамом общем виде под институционализацией понимается процесс формирования, учреждения каких-либо новых государственных и общественных институтов как устойчивых форм организации деятельности людей; процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их

всистему, которая способна действовать в интересах удовлетворения общественной потребности. Процесс институционализации приводит к формированию упорядоченной модели государственной власти, к структуризации общества и тем самым к повышению организованности, регулируемости и эффективности деятельности государственных и общественных институтов, в том числе и органов государственной власти.

1 См.: Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1. М., 1992.

398 Лекция 6

Современный институционализм, зародившийся как экономическая теория, является одной из самых популярных научных школ, к которой прибегают исследователи при анализе проблем развития государства и права. Очевидное удобство для государствоведов теории и методологии институционализма заключается в том, что следование его логике предполагает раскрытие двух основных компонентов любого правового и управленческого фе-

номена: института статуса и института процедуры. Названные ком-

поненты теснейшим образом взаимосвязаны, позволяют анализировать полномочия государственно-правовых и социальных феноменов и регламентировать их деятельность.

Юридически понятие статуса может быть выражено, прежде всего, через компетенцию органа (должностного лица), которая представляет собой совокупность полномочий по предметам ведения, отнесенным законодательством к данному органу. Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризируется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов.

Процедурная институционализация государственной власти выражается в правовом урегулировании механизмов принятия и реализации властных решений. Поэтому совершенствование конституционно-правовой и административно-правовой регламентации процессов подготовки, принятия и реализации государственных решений выступает в качестве значимого элемента проведения административной реформы в России и демократизации политического режима.

Следование России общемировым политическим и экономическим процессам обусловливает понимание того, что в ходе реформирования системы осуществления государственной власти надлежит разрешить ряд институциональных проблем, которые не позволяют выполнить центральные задачи реформирования административной системы страны. Так, не удается сформировать соответствующие социальные условия для реформ, прежде всего опереться в их проведении на готовность населения, различных сил общества реально поддержать преобразования и активно участвовать в их реализации. Главное из этих условий – повы-

Административная реформа в России и ее правовое обеспечение

399

шение доверия граждан к институтам власти, готовность сотрудничать с ними.

К таким проблемам относятся:

1)незавершенность формирования системы государственных институтов, способных обеспечить эффективное развитие государства, общества, экономики;

2)слабость институциональных связей между гражданским обществом и государственными институтами;

3)организационная, коллективная безответственность как государственных институтов в целом, так и конкретных государственных органов в частности;

4)бюрократический централизм, не позволяющий, несмотря на целый комплекс нормативных правовых актов, развиваться системе регионального управления и местного самоуправления.

В переходный период, когда необходимы серьезные преобразования традиционных институтов, выработка принципиально новых правил игры, роль государства значительно возрастает.

Вусловиях развивающегося рынка конкуренция между институтами достаточно велика, и поэтому путь от локальной нормы до общенационального закона может быть достаточно коротким. Переход на рыночные принципы хозяйствования подразумевает либерализацию экономической жизни, ограничение административно-государственного вмешательства в саморегулирующиеся хозяйственные процессы. Общую либеральную логику институциональных преобразований выразил Р. Дарендорф: «Свобода – это цивилизованная и цивилизующая сила. Поэтому она процветает только в том случае, если нам удается создать институты, обеспечивающие ее стабильность и продолжительное существование. Институты – это рамки, внутри которых мы осуществляем свой выбор, например – экономическое процветание. Институты гарантируют нам соблюдение наших прав, следовательно – социальную справедливость. Если мы хотим, чтобы как можно большее число людей имело лучшие шансы в жизни, мы должны добиваться этого через институты, не переставая оттачивать и совершенствовать эти структуры»1. Подобный подход характерен не только для стран с переходной экономикой, но и во многом для других стран, испытывающих мощное влияние фак-

1 Дарендорф Р. После 1989. Мораль, революция и гражданское общество. Размышления о революции в Европе. М.:Ad Marginem, 1998. С. 67.

400 Лекция 6

торов глобализации. Поэтому на рубеже ХХ и ХХI столетий во многих странах мира были начаты административные реформы, синхронизированные с решением задач повышения эффективности государственных институтов и ограничением государственного вмешательства в экономическую жизнь.

Но роль государства понимается не только в том смысле, что оно должно активно влиять на институциональную среду в экономике, поскольку спонтанная селекция институтов, как убедительно подтверждает эволюционная теория, далеко не всегда отбирает лучшие, оптимальные варианты. Напротив, она может укрепить такие институты, которые противоречат интересам общества. Проблема недостаточно ясно определенных институтов связана с разрывами и противоречиями внутри правовой основы федеральной и региональной политики. Эти разрывы «заполнены» неформальной деятельностью, ведущей к асимметрии между субъектами Российской Федерации и подрывающей принцип господства права. Соответственно условиям демократического государства институты региональной политики как организации, а также положения региональной политики (содержание, критерии и пр.) должны опираться на принципы легитимности и прозрачности.

Состояние современной институционально-правовой среды в первую очередь определяется способностью и желанием территориальных органов управления провести реформы в интересах общественного блага. И в этом смысле качество институтов во многом обусловливает структуру и динамику объемов производства, количество рабочих мест, реальные доходы, что в конечном счете определяет уровень качества жизни населения.

Рассматриваявзаимодействиеоргановгосударственнойвласти как сеть горизонтальных и вертикальных связей между различными элементами и уровнями единой системы государственной власти, надлежит признать, что простого наличия всего перечня привычных для развитых государств видов и наименований органов явно недостаточно. О сложившейся системе органов государственной власти свидетельствует лишь та ситуация, когда эти органы выполняют возложенные на них, согласно теории разделения властей, функции, вне зависимости от целого перечня факторов, носящих как объективный, так и субъективный характер. Собственно, лишь правовая определенность и предсказуемость