Чередова. Права ребенка

	защита прав ребенка
рый предполагается адаптировать к конкретным	ческого подхода и заинтересованности сообществ,
нуждам, пожеланиям и практике. Процесс адапта-	детей и руководства их стран в реализации положе-
ции предполагает привлечение к нему всех заинте-	ний КПР в каждодневной жизни.
ресованных сторон — местных властей, гражданс-
кого общества, экспертов, сообществ и, прежде все-
го, детей.	Материалы Исследовательского Центра ЮНИ-
В городах, доброжелательных к детям, нацио-	СЕФ «ИННОЧЕНТИ».
нальные процессы по реализации КПР преобразуют-	В данном документе термин «государство» ис-
ся в действия на местном уровне, там, где дети жи-	пользуется в отношении национальных прави-
вут и имеют конкретные возможности влиять на ре-	тельств. В Конвенции о правах ребенка «государ-
шения, которые оказывают воздействие на их	ства-участники» — это страны, ратифицировав-
жизнь. Девять вышеописанных «строительных бло-	шие Конвенцию. Аналогичным образом, термин «ре-
ков» лежат в основе создания Города, доброжела-	бенок» употребляется в отношении детей младше-
тельного к детям.	го возраста, подростков и молодежи в соответ-
Города, доброжелательные к детям, создаются во	ствии с определением, данным в КПР, как лиц в воз-
всех регионах мира. Они служат иллюстрацией твор-	расте от 0 до 18 лет.

141

защита прав ребенка

142

защита прав ребенка

ПРАВА

РЕБЕНКА: ВЗГЛЯД ЭКСПЕРТОВ

143

защита прав ребенка

ФОРМИРОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СОЦИАЛЬНОЙ

ПОЛИТИКИ ПО УЛУЧШЕНИЮ ПОЛОЖЕНИЯ ДЕТЕЙ*

«Формирование государственной социальной политики по улучшению положения детей» — тема недостаточно широкая. И я бы хотел говорить о государственной политике по социальной защите ребенка, результатом которой должна как раз стать именно защищенность ребенка.

В Конституции Российской Федерации есть три основополагающие статьи — 7, 38 и 72, которые говорят, что Россия является социальным государством, что защита отцовства, материнства и детства гарантируется государством и что именно работа по защите материнства, отцовства и детства является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Права ребенка

Первый аспект в этой теме, в этой проблеме — это права ребенка. Права ребенка и вообще само понятие прав — это закрепленные в законодательстве нормы, которые позволяют реализовать базовые потребности ребенка — на выживание, на развитие, на социализацию и на получение помощи в кризисной ситуации, в которой дети могут оказаться.

Когда мы говорим о правах, мы должны вспомнить базовые нормативные документы по правам ребенка. Это, конечно, Конвенция ООН о правах ребенка и Конституция Российской Федерации. Если мы будем говорить о законодательстве Российской Федерации и законодательстве субъектов Российской Федерации, то вынуждены будем констатировать целый ряд проблем. Прежде всего, это пробелы и нерегулированность федерального и регионального законодательств в социальной сфере. Во многом наше законодательство является декларативным и неподкрепленным, необеспеченным финансовыми средствами. Кроме того, в последние годы наметилась тенденция по сокращению — в нарушение Конституции РФ — объема социальных прав, которые предоставляются как взрослым гражданам, так и несовершеннолетним. Происходит процесс исчезновения общего правового поля. Это особенно видно в связи с принятием федеральных законов №122 и

№199. Кроме того, в последние годы — в тот же 2004 год, когда принимался Федеральный закон №122, было принято новое жилищное законодательство. И мы видим, что кроме серьезных проблем в социальной сфере, которые нам дали 122 и 199 законы, мы получили очень серьезные проблемы в жилищной сфере. Это и принятие нового Жилищного кодекса, который на первое место поставил защиту прав собственников, это и изменения в 292 статье Гражданского кодекса, которая теперь спокойно позволяет выселять на улицу бывших членов семьи собственника при отчуждении жилого помещения, и отстранение органов опеки и попечительства от дачи согласия на совершение сделок с жильем, и нарушения прав детей, проживающих в ведомственном и ином специализированном жилищном фонде.

Ко мне, как к Уполномоченному по правам ребенка, в последнее время обращается очень много граждан, которые выселяются из жилых помещений вместе с несовершеннолетними детьми на основании части второй 292 статьи Гражданского кодекса и статьи 31 Жилищного кодекса. Люди приходят и просто показывают решение суда, где написано «именем Российской Федерации», а в конце идет констатирующая часть — «выселить без предоставления другого жилого помещения». Это те самые пробелы законодательства, которые не позволяют абсолютно никому — ни Уполномоченному, ни прокуратуре, ни суду — защитить права этих несовершеннолетних детей.

Механизмы реализации прав

Следующий аспект — это механизм реализации прав. Здесь тоже огромное море проблем. Во-первых, о национальных проектах. Проекты в принципе неплохие, они нужны. Но в отношении детей национальные проекты носят фрагментарный характер. В этих проектах, с моей точки зрения, отсутствует целостность, направленная на решение конкретных проблем детства. Каким-то решением мог бы быть Национальный план действий в интересах детей, который в принципе Российская Федерация обязана иметь по международным обязательствам. Предыдущий Национальный план действий закончился в 2000 году, и, несмотря на то, что было постановление Правительства о необходимости принятия в 2001 году следующего национального плана, Национального плана действий в интересах детей так и нет.

Серьезным механизмом для реализации прав детей являются Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения Третьего периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка. Эти Замечания были приняты 30 сентября прошлого года, и они тоже могли бы быть программой действий на ближайшие годы для того, чтобы улучшить положение детей в Российской Федерации.

У нас действительно нет — ни на федеральном, ни на региональных уровнях — органов, которые бы целенаправленно занимались вопросами защиты

144

защита прав ребенка

прав, защитой семьи и детей. Недавно наконец-то воссоздана комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, которой тоже не было много лет.

Стандарты качества жизни детей

Еще один очень серьезный момент — это отсутствие стандартов качества жизни детей. Раньше эта норма содержалась в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка» и там предлагалось разрабатывать эти стандарты. Но вместо того, чтобы их разработать, при принятии Федерального закона №122 эту статью из закона «Об основных гарантиях прав ребенка» просто исключили. Теперь мы, тем самым, по сути дела поделили наших российских детей на детей ивановских, удмуртских, вологодских, московских и так далее. И один из фундаментальнейших принципов Конвенции ООН о правах ребенка — недискриминация — нарушен. В данном случае дети в зависимости от того, в каком субъекте они проживают, оказываются в совершенно неравных условиях. Я считаю, что должны быть единые социальные стандарты. Если же субъект может делать что-то дополнительно к этому для улучшения положения детей — хотя бы тех детей, которые находятся в трудной жизненной ситуации, — это его право. Но минимум какой-то должен быть.

Специализированное правосудие в отношении несовершеннолетних

Следующий серьезный момент, связанный с механизмами — это наличие независимого и справедливого специализированного правосудия в отношении детей. Очень много времени мы говорим о ювенальных судах, но ситуация, к сожалению, к лучшему не продвигается. В весеннюю сессию 2006 года Государственная Дума должна была рассмотреть во втором чтении поправки к Федеральному конституционному закону о судебной системе в плане создания ювенальных судов, но это так и не состоялось.

Организация опеки и попечительства

Безусловно, очень серьезный вопрос — это вопрос работы органов опеки и попечительства. Нормы, которые существуют в Гражданском кодексе, Семейном кодексе, к сожалению, уже не отражают ту реальность, которая имеется. То есть, количество правоотношений, количество субъектов, которые возникают по жизни, не урегулированы этими нормами гражданского и семейного законодательства. Требуется особый специальный закон, который бы позволил многие вопросы снять. Проект закона «Об опеке и попечительстве», опять же, уже год находится в Государственной Думе. Совершенно очевидны его какие-то изъяны. Очевидно, что его нужно дорабатывать, но движения, к сожалению, никакого нет.

Независимый контроль за соблюдением прав и законных интересов детей

Очень важный вопрос — о независимом контроле за соблюдением прав и интересов детей. В принципе, у нас в России очень много органов, которые занимаются в той или иной степени контролем за соблюдением прав детей. Это и органы образования,

здравоохранения, социальной защиты, органы милиции, органы местного самоуправления, органы опеки и попечительства, прокуратура. И тем не менее, как только мы выйдем на улицу, откроем газету, включим телевизор, мы видим, что имеют место массовые и постоянные нарушения прав детей. Это не только проблема России, это проблема всего мира.

Ивесь мир пошел по пути не только улучшения деятельности тех структур, которые уже имеются в арсенале государства, но и создания новых институтов, которые бы улучшили ситуацию. Таким новым институтом, с точки зрения мировых экспертов, является институт Уполномоченного по правам ребенка. В Российской Федерации, когда создается этот институт, возникают всегда вопросы: а не будет ли он подменять действующие структуры, не станет ли он врагом действующих государственных органов и так далее? Но опыт тех 15 субъектов Российской Федерации, опыт и мой личный и опыт моих коллег, с которыми мы работаем, показывает, что этот институт не подменяет собой действующие структуры. Этот институт не является врагом других государственных институтов, а только помогает им в общем деле защиты прав и интересов детей.

Институт Уполномоченного, если говорить очень упрощенно, занимается четырьмя основными вопросами.

Первое — защитой прав конкретных детей, представительством интересов этих прав.

Второй момент — это проведение независимых проверок в тех учреждениях и в тех структурах, которые могут нарушать права детей.

Третье направление — это влияние на законодательство, связанное с защитой прав детей, связанное с правами детей.

Ипоследнее направление — это правовое просвещение как самих детей, так и взрослых, которые работают с детьми и в их интересах.

Можно говорить о разных аспектах этого института, но я бы хотел сказать только о некоторых. Этот институт — Уполномоченного по правам ребенка — является привлекательным для социально и политически незащищенных детей. То есть для тех детей, родители которых не могут нанять дорогого адвоката, детей из семей, не имеющих каких-то влиятельных связей и т.д.

Институт Уполномоченного по правам ребенка принадлежит в равной степени и государству, и гражданскому обществу — как раз находится на этом перекрестке. И он пытается снять те проблемы, которые безусловно возникают при работе государства с детьми. К сожалению, таких проблем много.

Ине всегда те напряжения, те конфликты, которые возникают, цивилизованным образом решаются.

Я могу долго рассказывать про этот институт. Единственное, что я хотел бы повторить — опыт субъектов Российской Федерации, где этот институт создан, прекратил споры в этих субъектах о том, нужен ли институт Уполномоченного по правам ре-

145

защита прав ребенка

бенка, или не нужен.

Вы, наверное, знаете, что мэр Москвы Юрий Михайлович Лужков объявил следующий год Годом Ребенка. Сделал он это 27 мая. А решение об объявлении 2007 года Годом Ребенка было принято мэром 3 мая, то есть за неделю до выступления Президента Российской Федерации с посланием к Федеральному Собранию. В рамках Года Ребенка дополнительно к тем программам, к тем планам, которые и так бы реализовывались в интересах детей — в области здравоохранения, образования, социальной защиты и т.д., — будет выделено еще 10 млрд 120 млн рублей. Это достаточно солидная сумма. Это решение мэр принял во время нашего общения, когда я как Уполномоченный докладывал мэру о ситуации с правами детей по состоянию на 2005 год. У нас была очень интересная дискуссия, и как раз во время этой дискуссии у мэра возникло это предложение. К моменту, когда он объявил об этом уже официально, были просчитаны все средства, которые город может выделить, и были уже определены те направления, на которые эти средства будут расходоваться.

Я считаю, что вопрос создания Уполномоченного по правам ребенка уже давно стоит и на повестке дня в Удмуртской республике. Мы все — Уполномоченные — с большим вниманием следим за той дискуссией, которая по этому вопросу происходит в республике.

Участие детей

И последний аспект — очень важно, чтобы мы находили механизмы и готовили самих детей, чтобы они умели отстаивать свои права. Потому что именно это позволит ребятам превратиться из объекта нашего взрослого влияния в субъект права, позволит им самим очень грамотно и эффективно отстаивать свои права.

* Головань Алексей Иванович, Уполномоченный по правам ребенка в городе Москве, член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, председатель Ассоциации Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, сопредседатель Общероссийского союза общественных объединений «Гражданское общество — детям России».

ПРОБЛЕМЫ

РОССИЙСКОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,

НАПРАВЛЕННОГО НА ЗАЩИТУ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ДЕТЕЙ*

Проблемы развития национального законода-

тельства в РФ

Для развития российского права наиболее принципиальными всегда были четыре проблемы.

Первая — это проблема сохранения правовой преемственности — с тем, чтоб каждый новый закон не перечеркивал правовую норму закона предшествующего.

Второе — это доступ экспертного сообщества к процессу обсуждения и, по возможности, принятия правовых актов.

Третье — это обеспечение системности законодательства.

Ичетвертое — это сохранение иерархии законов

—с тем, чтоб каждый новый закон соответствовал требованиям Конституции.

Эти четыре задачи постоянно, в течение последних по крайней мере 15 лет, стоят на повестке дня при разработке нового законодательства и его внедрения в жизнь.

Проблемы развития законодательства в отношении несовершеннолетних

Но в отношении законодательства, касающегося прав и законных интересов несовершеннолетних, существует еще три специфических проблемы, без решения которых это законодательство не сможет соответствовать целям обеспечения наилучших интересов несовершеннолетних. Что это за проблемы?

Первое — это сокращение сложившейся в советский период системы институтов и ресурсов социализации несовершеннолетних и обеспечения их интересов.

Второе — это пониженная социально-экономичес- кая и культурная конкурентоспособность семей с детьми как таковых, несовершеннолетних в целом и каждого в отдельности. Третья задача — это преодоление неконкурентоспособности отдельных категорий детей — в первую очередь, детей-сирот и де- тей-инвалидов.

К сожалению, наше законодательство в основном не справилось с решением этих задач. И каждый из нас, наверно, сможет привести сотни и сотни при-

146

	защита прав ребенка
меров того, как эти семь задач оказываются недо-	может этой свободой разумно воспользоваться. Но
стигнутыми.	какой-то государственной службы, которая осуще-
Например, не совсем правильно говорить, что	ствляла бы социальное, правовое, духовное сопро-
Прокуратура ничего не может сделать с появлением	вождение условно досрочно освобожденного, не су-
статьи 30 нового Жилищного кодекса. Ведь статью	ществует.
сороковую Конституции никто не отменял: гражда-	О чем говорят все эти примеры? Они говорят о
не РФ и другие лица, проживающие на территории	том, что, к сожалению, система законодательства у
России постоянно, по-прежнему имеют право на	нас бессистемная, институты правового воздействия
жилище. Другое дело, что потихонечку, начиная с	не дополнены институтами субъектов, которые дол-
1998 года, суды все реже и реже стали применять	жны оказывать это правовое воздействие, ну а спе-
Конституцию в качестве закона прямого действия.	циалисты чаще всего должного участия в разработ-
И стали полагать, что ведомственное отраслевое за-	ке этих законов не принимали. Как в случае со 122,
конодательство в своей сфере имеет приоритетное	131, 199 Федеральными законами — даже депутаты
значение по отношению к предписанию Конститу-	чаще всего в этом не принимали участия, потому что
ции.	за несколько дней изучить несколько тысяч попра-
Еще пример. Закон об адвокатуре говорит, что	вок, наверное, не способен ни один даже самый ге-
дети, находящиеся в учреждениях системы профи-	ниальный человек.
лактики детской безнадзорности и правонарушений,	Действующие механизмы обеспечения и защиты
имеют право на получение бесплатной адвокатской	прав детей
помощи. Однако когда администрации детских до-	На сегодняшний день государство задействует в
мов обращаются в адвокатские коллегии, ссылаясь	основном два механизма по обеспечению, защите и
на то, что федеральным законом о государственной	восстановлению прав детей.
системе профилактики детской безнадзорности и	Первое — финансирование учреждений, органи-
правонарушений учреждения для несовершеннолет-	заций и работ, выполняемых в определенной сфере.
них сирот и детей, оставшихся без попечения роди-	Считается так: чем больше денег направлено на раз-
телей, отнесены к этой системе безнадзорности, они	витие институтов каких-либо, ну, например, при-
чаще всего получают отказ в бесплатной адвокатс-	ютов, тем лучше обстоит дело с защитой интересов
кой помощи. Руководитель коллегии адвокатов го-	несовершеннолетних, ради которых эти институты
ворит: «Извините, мы воспринимаем таковыми толь-	существуют.
ко приюты для детей и центры временной изоляции	И второе: это повышенная правовая защищен-
несовершеннолетних правонарушителей».	ность в некоторых сферах — например, в отношении
В 90-е годы мы столкнулись с таким явлением как	жилья и образования. Все-таки надо признать, что
массовое закрытие детских садов, яслей, малокомп-	дети у нас в плане получения жилья и образования в
лектных сельских школ, пионерских лагерей. Толь-	какой-то степени лучше защищены, чем, скажем,
ко в Москве были переданы коммерческим структу-	взрослые члены нашего общества.
рам 44% всех зданий детских садов и яслей. Уже во	Другие механизмы, к сожалению, из законода-
времена нынешнего президента оказались закрыты	тельства в начале 2000-х годов выпали. Например,
примерно 33% малокомплектных сельских школ,	такие механизмы, как налоговое стимулирование
существовавших в России. Есть данные по Московс-	деятельности организаций и учреждений, которые
кой области, что 92% из системы учреждений так	напрямую хотят помогать детям или тем организа-
называемых пионерских лагерей прекратили свое	циям, которые детьми занимаются, квотирование
существование.	рабочих или учебных мест. Вы знаете, что в середи-
Мы часто говорим — «условно-досрочное осво-	не 90-х прошел такой шквал, он был связан с реше-
бождение», «условное осуждение». Для условно	нием Верховного суда, когда все региональные за-
осужденных худо-бедно существует какой-то госу-	коны, в которых содержались нормы о квотирова-
дарственный институт — это на сегодняшний день	нии, были признаны противоречащими федерально-
уголовно-исполнительные инспекции, где в среднем	му законодательству, а федеральный законодатель
нагрузка на одного инспектора составляет (на нача-	не озаботился проблемой квотирования, считая, что
ло этого года) 165 человек. Но специализированно-	квотирование мест для инвалидов, несовершенно-
го института, ну, кроме, естественно, участкового	летних, лиц пенсионного возраста почему-то, с его
уполномоченного и инспектора по делам несовер-	точки зрения, ущемляет права здоровых, сильных,
шеннолетних, который должен работать с условно	энергичных членов общества, которые к этим кате-
досрочно освобожденным несовершеннолетним или	гориям не относятся. Ну и надо сказать, что, к сожа-
лицом, которое было осуждено в несовершеннолет-	лению, такая бессистемность законодательства при-
нем возрасте, а освободилось уже после достижения	водила к тому, что появлялись все новые и новые
18 лет, у нас на сегодняшний день нет. И молодой	правовые нормы, которые ставили решение детских
человек, который еще вчера находился за решеткой,	вопросов в тупик.
за колючей проволокой, попадая в ситуацию абсо-	И конечно же эти проблемы, эта бессистемность
лютной свободы, естественно — и чаще всего! — не	законодательства, десубординация между федераль-

147

защита прав ребенка

ным законодательством и Конституцией проявились	которые выявили этого ребенка и никуда не сообщи-
сполна при принятии 122 Федерального закона. К	ли, не говорится. Какую они несут ответственность?
примеру, знаменитая норма статьи пятой Закона —	Они штраф платят? На них дисциплинарные взыс-
о дополнительных гарантиях для детей-сирот уста-	кания по месту службы или работы налагаются? —
навливает, что все эти дополнительные гарантии не	об этом не говорится ни слова.
являются расходными обязательствами субъектов	Отсутствуют и субъекты, которые должны обес-
Российской Федерации, и закрепляет таким образом	печивать во многом реализацию тех или иных пред-
неравенство не только между семейным ребенком и	писаний закона. Можно, конечно, спорить о том, кто
ребенком-сиротой, но и неравенство внутри самих	должен быть основным субъектом выявления совер-
категорий сирот в зависимости от места их прожи-	шения правонарушений в отношении ребенка — ну,
вания.	например, домашнего насилия. Кто это должен быть
Закон, к сожалению, грешит не только этим не-	— школьный педагог или врач, к которому ребенок
достатком. Ну, казалось бы, переложили все на	обращается? В числе этих субъектов могут быть так-
субъекты Российской Федерации — но хоть будьте	же представители общественных организаций. Но
адекватны нынешней социально-экономической си-	такой субъект должен обязательно быть, понимае-
туации — нет, такой адекватности от законодателя,	те? Мы с вами знаем, что самостоятельно обращают-
к сожалению, мы не видим. Пункт 8 статьи шестой:	ся в органы милиции только 6% несовершеннолет-
«Ребенок, выходящий из учреждения для детей-си-	них и удовлетворены первичным контактом из этих
рот, получает единовременное пособие не меньше	шести только 4% несовершеннолетних. То есть, мы
500 рублей». Что за такое единовременное пособие,	должны законодательно закрепить, кто тот субъект,
как на него можно прожить, какую выравнивающую	на которого мы возлагаем задачи выявления призна-
функцию это пособие играет? Непонятно.	ков того, что ребенок стал жертвой насилия, угроз,
Ну и конечно, когда мы говорим о таком законо-	какого-то притеснения. Увы, этот субъект законода-
дательстве, мы прекрасно понимаем, в чем вообще	тельно не закреплен.
должна состоять поддержка детей-сирот. И это не	Отсутствуют, конечно же, и специализированные
только дополнительные правовые гарантии. Мы зна-	субъекты выявления беспризорных детей. Понятно
ем, что дети-сироты (ну, я говорю «дети-сироты» —	совершенно, что этим специализированным субъек-
это все дети системы адаптации лиц, оставшихся без	том вряд ли может быть сотрудник милиции. Вряд
родителей или законных представителей) обладают,	ли это может быть участковый, на которого 900-м
к сожалению, двумя негативными качествами. Во-	приказом возложено 124 функции. В какой-то сте-
первых, у этих детей пониженная адаптивность, им	пени это может быть инспектор по делам несовер-
труднее в жизни продвигаться. И, во-вторых, у них	шеннолетних. Но должны быть уличные социальные
повышенные иждивенческие притязания. И задачи	работники, которые специально будут сориентиро-
по преодолению этих качеств, к сожалению, данное	ваны на выявление детей, выпавших из системы со-
законодательство не решает, хотя, в общем-то, во	циальных отношений. Увы, это тоже законодатель-
всем мире известно, как их решать. Ну, например,	но, к сожалению, не закреплено.
этот закон должен был бы установить, что каждый	Еще одна проблема — это проблема доступности
из этих детей имеет право на получение профессии,	детей к тем жизненно необходимым ресурсам и ус-
востребованной на рынке труда. Ведь понятно, что	лугам, которые детям нужны. В той же самой статье
после достижения 18 лет, если этот ребенок не полу-	седьмой закона о дополнительных гарантиях для
чает пенсии по потере кормильца, ему трудно ожи-	детей-сирот говорится о том, что дети имеют право
дать, что он будет на чьем-то иждивении, — в отли-	на бесплатный доступ к медицинскому обслужива-
чие от ребенка домашнего. Однако в законе о такого	нию и оперативному лечению. И далее расшифровы-
рода реальном содействии повышению адаптивнос-	вается: диспансеризация, оздоровление, медицинс-
ти нет, к сожалению, ни слова.	кий осмотр. Но вот какая возникает проблема. Ка-
Проблемы функционирования законодательства	ковы главные причины высокой детской смертнос-
в сфере защиты прав детей	ти в нашей стране? По какой причине у нас умирает
Следующий момент, на котором я хотел бы оста-	на сегодняшний день каждый год 20 тысяч детей в
новиться — это проблемы функционирования зако-	возрасте до 18 лет? По некриминальным причинам:
нодательства в сфере защиты прав и законных инте-	это отсутствие доступа к высокотехнологическим
ресов детей. Здесь множество проблем.	видам медицинской помощи — это дорогостоящие
Первая проблема — существующие нормативные	виды медицинской помощи. Мы с вами знаем, что
предписания. Они не корреспондируются с той от-	каждый год министерство здравоохранения для
ветственностью, которую несут должностные лица.	каждого региона устанавливает квоту. Ну, напри-
Об этом говорит уже лет десять 56 статья Семейного	мер, для Владимирской области я посмотрел квоту
кодекса. В ней говорится о том, что должностные	по онкологическим заболеваниям головного мозга:
лица, выявившие ребенка, находящегося в опасном	только один ребенок за 2006 год может получить та-
положении, должны сообщить об этом в органы опе-	кое лечение бесплатно. Но понятно, что, наверное,
ки. Но об ответственности тех должностных лиц,	этих детей не один, а больше. А как быть, если этих

148

защита прав ребенка

детей 5? Что, четверо должны умирать или собирать деньги? Вот таких гарантий, к сожалению, наше законодательство для детей не предусматривает.

По поводу доступа к жилому помещению. Тоже здесь очень сложная ситуация. Мы с вами видим, что даже в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, правовая норма ухудшилась по сравнению с тем, что было предпринято в 90- е годы. Как сегодня звучит статья восьмая вот этого закона о дополнительных гарантиях? В соответствии с ней, за ребенком сохраняется закрепленное жилое помещение. Другое жилье предоставляется только в том случае, если закрепленное жилое помещение не сохранилось. И здесь существует огромное количество вероятностей, что ребенок никогда не сможет проживать в закрепленном жилом помещении. Допустим, в закрепленном за ребенком помещении проживают родители-алкоголики, уголовники и наркоманы, ведущие антиобщественный образ жизни. И тогда, с одной стороны — 18-летний худенький выпускник детского дома, а с другой стороны

—здоровый рецидивист, который этого ребенка видел два раза в жизни и проклял сто раз тот день, когда этот ребенок у него появился. Сможет ребенок вселиться на эту жилую площадь? Или другая ситуация, если семья распалась — раньше в этом помещении жила одна семья, а сегодня живет 3 семьи. Или изменился состав проживающих людей? Увы, все эти вещи на уровне федерального законодательства не замечены.

Ну и, конечно, уже говорилось по поводу статьи тридцатой Жилищного кодекса о выселении ребенка без предоставления другой жилой площади и отсутствии механизмов реальной ответственности тех участников сделки либо тех должностных лиц, которые дали санкцию на эту сделку.

Нарушение Конвенции о правах ребенка

Существует целый ряд нарушений нашим законодательством Конвенции о правах ребенка. Приведу только два примера. Статья восьмая Конвенции говорит о том, что государство должно обеспечивать меры к тому, чтобы восстановить отсутствующий элемент индивидуальности ребенка. И Конвенция перечисляет, что такое индивидуальность, наряду с фамилией ребенка и его контактом с семьей. Это в том числе его гражданство. Но мы знаем, что на сегодняшний день в России, если ребенок не родился на территории России и его родители не являются гражданами России, даже если он постоянно в России проживает, например, приехав сюда через два месяца после рождения, он будет получать российское гражданство на общих усложненных основаниях. Упрощенного порядка получения гражданства для этого ребенка не существует. А вы знаете, что отсутствие гражданства

—это отсутствие паспорта, потому что у нас на сегодняшний день нет специального документа, кроме паспорта и вида на жительство, который удостоверял бы личность. И отсюда идет цепочка в невозможность реализации целого ряда прав.

Как изменить ситуацию?

Что же с моей точки зрения необходимо сделать, чтобы изменить эту печальную ситуацию? Я просто перечислю.

—Первое. Нам необходима система ювенальной юстиции как система, с одной стороны, комплексного воздействия на ребенка, а, с другой стороны, — система пробуждения в этом ребенке качеств субъекта, качеств самостоятельного участника в правовых, социальных и иных процессах.

—Второе — это распространение большинства норм, касающихся несовершеннолетних, на лиц, не достигших 21 года, по крайней мере, если они отнесены к категориям, нуждающимся в особой защите. Ну, я не говорю про детей-сирот, где до 23 лет система защиты распространена.

—Кодификация законов в отношении несовершеннолетних, потому что сегодня законодательство путано, бессистемно, взаимно противоречиво и не обеспечено с одной стороны ресурсами, а с другой стороны — правовыми институтами реализации.

—Социальная экспертиза действующего законодательства на предмет соответствия интересам детей.

—Принятие Национального плана действий в отношении детей.

—Принятие федерального закона о статусе президентской программы «Дети России» и дополнение создаваемой сейчас президентской программы разделами «Дети Севера» и «Дети Чернобыля», которые исчезли, как вы знаете, из этой программы в 2001 году.

—Восстановление института вице-премьера по социальным вопросам в Правительстве России.

—Принятие специального законодательства о сокращении и преодолении бездомности — потому что, к сожалению, на сегодняшний день, мы видим, что не менее 7% из 2-х миллионной армии российских бездомных — это несовершеннолетние дети.

—Введение института Уполномоченного по правам ребенка во всех регионах РФ. Я должен высказать свою надежду, что и в Удмуртии тоже появится институт Уполномоченного по правам ребенка, и он будет не менее эффективным, чем этот институт эффективен у нас в Москве, столице России.

* Бабушкин Андрей Владимирович, председатель Комитета за гражданские права, член координационного Совета Общероссийского союза общественных объединений «Гражданское общество — детям России», член Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.

149

защита прав ребенка

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ НОРМ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НОРМ СТАТЬИ 19 КОНВЕНЦИИ ООН О ПРАВАХ РЕБЕНКА*

Статья 19 Конвенции ООН о правах ребенка гласит: «Государства-участники принимают все необходимые законодательные, административные, соци-

альные и просветительские меры с целью защиты

ребенка от всех форм физического или психологического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации, включая сексуальные злоупотребления, со стороны родителей, законных опекунов или любого другого лица, заботящегося о ребенке.

Такие меры защиты, в случае необходимости, включают эффективные процедуры для разработки

социальных программ с целью предоставления необходимой поддержки ребенку и лицам, которые о нем заботятся, а также для осуществления других форм предупреждения и выявления, сообщения,

передачи на рассмотрение, расследования, лечения

ипоследующих мер в связи со случаями жестокого

обращения с ребенком, указанными выше, а также, в случае необходимости, для возбуждения судебной

процедуры».

Посмотрим наше национальное российское законодательство. Каким образом, в каких законодательных нормах закреплены нормы данной статьи Конвенции.

Первое положение Конвенции: «Государства-уча-

стники принимают все необходимые законодатель-

ные … меры с целью защиты ребенка от всех форм

физического или психологического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или

небрежного обращения, грубого обращения или эк-

сплуатации, включая сексуальные злоупотребления, со стороны родителей, законных опекунов или

любого другого лица, заботящегося о ребенке».

Что говорит по этому поводу Семейный кодекс РФ:

Статья 56 — Право ребенка на защиту:

—Ребенок имеет право на защиту своих прав

изаконных интересов. Защита осуществляется ро-

дителями (лицами, их заменяющими), органами опеки и попечительства, прокуратурой и судом.

—Ребенок имеет право на защиту от злоупот-

реблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих).

—При нарушении прав, при невыполнении или ненадлежащем выполнении родителями (лицами, их заменяющими) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами ребенок вправе самостоятель-

но обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а при достижении возраста 14 лет

—в суд.

—Должностные лица организаций и иные граждане, которым станет известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, обязаны сообщить об этом в орган опе-

ки и попечительства.

—При получении таких сведений орган опеки и

попечительства обязан принять меры по защите ребенка.

Комментарии:

Семейный кодекс РФ наделяет орган опеки и попечительства функциями и обязанностями по осуществлению защиты прав детей при их нарушении родителями или лицами, их заменяющими. Но в законодательном плане не определено место органа опеки и попечительства в структуре местного самоуправления, что создает трудности в работе по реализации функций защиты детей.

Кроме того, положения о функциях органа опеки и попечительства по защите прав детей не развиты в нормативных актах, поэтому на практике часто орган опеки и попечительства рассматривается в качестве органа защиты только тех детей, которые оказались лишенными родительской опеки (в узком понимании: родители умерли или лишены родительских прав), и только на период их устройства под опеку, на усыновление, в приемную, патронатную семьи или в учреждение.

Право на самостоятельную защиту своих прав ребенком с 14 лет фактически только декларируется, но на практике не реализуется, так как нет механизмов реализации.

Статья 56 фактически устанавливает процеду-

ру выявления и сообщения по фактам нарушения прав и законных интересов детей. Но на практике эта норма не работает, так как функции органа опеки и попечительства в городах и районах, как правило, осуществляются одним или несколькими специалистами подразделений органов образования в местных Администрациях, которые не в состоянии осуществлять эту работу ни в профессиональном, ни в организационном плане.

Статья 69 — Родители могут быть лишены родительских прав, когда:

—уклоняются от выполнения родительских обязанностей,

—злоупотребляют родительскими правами,

150