Глава 1. Основы функционирования жилищно-коммунального комплекса

1. Понятие и проблемы жилищно-коммунального комплекса

Понятие "жилищно-коммунальный комплекс", получило широкое распространение в России и в странах СНГ, вошло в научный и практический оборот. В советской экономике жилищные и коммунальные услуги были в равной степени монополизированы и зачастую оказывались в рамках одного многоотраслевого предприятия. Ныне производственная структура жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) России интегрирует более 30 видов деятельности.

В экономической литературе к жилищно-коммунальной инфраструктуре городского хозяйства относят три подсистемы: жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК), социальный (бюджетный) сектор и сектор благоустройства. По мнению автора работы применительно к ЖКХ достаточно разделение на обслуживание зданий и объектов городского хозяйства. Главная сфера деятельности ЖКК - предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, включающая: техническое и санитарное обслуживание зданий, проведение необходимых ремонтных и профилактических работ, а также поставка в здания необходимых ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии) для создания комфортных условий проживания и работы.

По составу основных фондов жилищно-коммунальный комплекс включает в себя:

объекты жилого фонда, производственных предприятий и культурно-бытового фонда;

инженерные системы водоснабжения, отопления, канализации, вентиляции, освещения;

3) объекты коммунальной энергетики, подготовки и подачи потребителям воды, тепла и др. коммунальных услуг.

На жилищно-коммунальный комплекс приходится около 5,9% валового внутреннего продукта российской экономики. По объемам реализации продукции эта отрасль в России входит в ведущую тройку после газовой и нефтяной отраслей.

Жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодных для проживания.

Жилищно-коммунальный комплекс - один из самых больших секторов экономики Российской Федерации: доля основных фондов отрасли составляет более 26% от общего объема основных фондов страны и в стоимостном выражении представляет 8 трлн. рублей; численность работников составляет более 3 млн. человек; 19 млн. объектов жилого фонда площадью почти 3 млрд. м.кв.; потребление более 20% энергоресурсов страны.

Тем не менее, это самая неразгосударствленная отрасль экономики Российской Федерации. Износ основных фондов превышает 60%. Ветхий и аварийный фонд - 93 млн. м2, кредиторская задолженность - 302,1 млрд. рублей.

Становление рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг в России - одно из наиболее сложных направлений социально-экономического реформирования.

В настоящее время во многих регионах Российской Федерации распространена практика передачи прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предназначенные для оказания услуг газо-, тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения, хозяйствующим субъектам без проведения торгов в форме аукциона или конкурса. Следует учитывать, что решение собственника имущества о передаче прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в хозяйственном ведении у государственного или муниципального предприятия, либо заключение собственником имущества договора о передаче прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в казне, без проведения торгов содержит признаки нарушения статей 15 или 16, а также 20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Анализ рынка услуг по вывозу (транспортировке), переработке и захоронению твердых бытовых отходов (ТБО), проведенный по городам с населением более 100 тысяч жителей показал, что в 45% городов от общего количества обследованных городов с населением более 100 тысяч жителей на рынке услуг действуют единственные предприятия, предоставляющие одновременно услуги по сбору, вывозу и уничтожению ТБО и они занимают доминирующее положение на соответствующих рынках в географических границах своего города, населенного пункта или района (Белгород, Брянск, Владимир, Иваново, Липецк, Смоленск, Петрозаводск и др.).

В 39% городов от общего количества анализируемых городов с населением более 100 тысяч жителей услуги по сбору и вывозу ТБО предоставляют одновременно два-три предприятия.

Исходя из этого, анализируемый рынок услуг нельзя считать конкурентным.

Вместе с тем, при достаточно большом количестве действующих на рынке частных управляющих организаций (1238) доля жилищного фонда, управляемого этими организациями (29,48%), невелика. Большая часть жилищного фонда (46,4%) обслуживается по «историческому принципу» муниципальными унитарными предприятиями, созданными органами местного самоуправления до введения в действие ЖК РФ.

Обращает на себя внимание небольшая доля жилищного фонда (12,97%), собственниками которого выбран в качестве способа управления ТСЖ, ЖК или иной специализированный потребительский кооператив, что, в частности, может осложнить реализацию Федерального закона от 21.07.2007 №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию ЖКХ».

Следует отметить, что сохраняется доля (19,68%) жилищного фонда, находящегося преимущественно в муниципальной собственности, что делает выбор управляющей организации для обслуживания такого жилищного фонда, за исключением многоквартирных домов, все помещения в которых находятся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования (статья 163 ЖК РФ), фактически предопределенным в пользу муниципальных управляющих организаций.

2. Анализ законодательства РФ в сфере конкуренции и в ЖКХ

Защита и поддержка конкуренции гарантированы Конституцией Российской Федерации. Конкуренция позволяет достичь максимального благосостояния общества. В условиях конкуренции ресурсы используются наиболее эффективно, а неэффективные производители вытесняются с рынка.

Формирование конкурентных отношений является центральной идеей Концепции реформы ЖКХ, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года №425. Только работоспособные конкурентные механизмы в отрасли могут повысить инвестиционную активность, от которой зависит обновление основных фондов, внедрение ресурсосберегающих технологий, качество и бесперебойность поставки коммунальных ресурсов.

Законодательно закрепленные механизмы становления конкуренции в ЖКХ систематизированы в таблице 1. Обращает на себя внимание тот факт, что только по прошествии почти 10 лет с момента утверждения Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства страны, на федеральном уровне были приняты необходимые отрасли ключевые законы и постановления правительства.

Таблица 1

Основные федеральные нормативно-правовые акты, направленные на стимулирование конкурентных отношений в ЖКХ

№п/п	Механизм развития конкурентных отношений	Федеральные нормативно-правовые акты
1	2	3
1	Заключение концессионных соглашений уполномоченным органом исполнительно власти региона (органа местного самоуправления) с заинтересованной коммерческой организацией в отношении систем коммунальной инфраструктуры	Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. №748 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий». Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. №747 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений»
2	Конкурсное размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в сфере ЖКХ для государственных и муниципальных нужд, в том числе с привлечением малого бизнеса	Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. №642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов)»
3	Выбор собственниками помещений многоквартирного дома способа управления этим домом	Жилищный кодекс Российской Федерации (введен в действие Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. №189-ФЗ)
4	Проведение органом местного самоуправления конкурсов по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом	Постановление Правительства РФ от 06 февраля 2006 г. №75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом»

По сути дела, указанные в табл.1 законы и подзаконные акты нацелены на формирование многостороннего прессинга на предприятия жилищно-коммунального хозяйства, заставляя их конкурировать друг с другом (рис. 1).

Рисунок 1 – Области применения нормативно-правовых актов, направленных на формирование конкурентного рынка в ЖКХ

Таким образом, принятые нормативно-правовые акты направлены на стимулирование конкурентных отношений в жилищно-коммунальном комплексе как снизу (со стороны потребителей), так и сверху (со стороны государственных и муниципальных органов власти). В этом смысле на плечи государства (муниципальных образований) ложится двойная задача. Во-первых, необходимо «плотно» работать с населением, то есть конечным потребителем ЖКУ, чтобы граждане своими осознанными действия формировали конкурентную среду в отрасли, например, в сфере обслуживания многоквартирных домов, выбора поставщиков коммунальных услуг. В случае пассивности населения конкурентные отношения внедряются соответствующим государственным или муниципальным органом управления волевым путем без участия потребителей. Во-вторых, государственные (муниципальные) органы ведут работу непосредственно с предприятиями ЖКХ, развивая конкурентную борьбу между ними за право заключения договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, важное место занимает институт концессий, как механизм точечного оздоровления коммунального комплекса региона или муниципального образования.

В то же время конкуренция между предприятиями ЖКХ прямого нормативного регулирования не имеет, что отвечает общему принципу рыночной экономики. Косвенным образом Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» поощряет деятельность малого бизнеса с жилищно-коммунальной сфере. Те не менее, необходимо отдавать отчет в том, что с точки зрения развития конкуренции малый бизнес может играть положительную роль в жилищной сфере (в частности, уборка мусора, обслуживание многоквартирных домов), но не предоставление коммунальных услуг. Это сфера остается прерогативой крупного бизнеса.

Антимонопольное регулирование является важным инструментом защиты конкуренции, оно обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения конкуренции, а также предупреждает их возникновение.

Основной задачей макроэкономической политики является формирование рыночной среды, благоприятной для ведения бизнеса, развития компаний и рынков, наиболее полного удовлетворения потребностей общества. Поэтому реализуемая государством экономическая политика должна базироваться на конкурентных принципах. Развитие конкуренции - комплексная задача, за решение которой несут ответственность все органы государственной власти.

До настоящего времени в качестве основного инструмента политики использовались защитные механизмы. В первую очередь к ним относится применение антимонопольного законодательства. Сложность заключается в том, что антимонопольное регулирование ограничено довольно узким инструментарием и направлено, прежде всего, на устранение правонарушений, а не на развитие конкуренции.

Инструменты, способствующие развитию, а не защите конкуренции, - налоговая политика, таможенно-тарифное регулирование, планирование, государственные закупки и тарифное регулирование естественных монополий не всегда были направлены на развитие конкуренции или использовались не в полной мере для этих целей. Задача развития конкуренции требует совершенствования и направления использования всех инструментов экономического регулирования и политики на цели развития конкуренции.